在我国,农业专项资金是一项十分重要的资金,它对于解决“三农”问题发挥着重要的作用,是安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出。它包括农业综合开发资金、扶贫资金、新农村建设资金等。其分配管理的特点,一是政策性强,每项资金都紧紧围绕党和国家的政策进行安排,有明确的用途和使用范围;二是点多、面广、线长,项目涉及千千万万家农户;三是实效性强,切实为农业、农村、农民办好事,造福于民。因此,必须加强农业专项资金的管理和使用,这是关乎中国八亿农民的大事。财政部门为了加强对农业专项资金的管理,改变了过去几十年一直沿用的财政、业务主管部门逐级划拨的资金管理方式,对大部分的专项资金实行了县级报账制,如扶贫资金、农业综合开发资金、新农村建设资金等。经实践检验,县级报账制在对资金和项目管理中发挥了积极的控制和约束的作用,但也存在着一些亟待改进的问题。笔者根据自己多年对农业专项资金审计的经历,简单谈一谈自己的认识。
　　
　　一、县级报账制度的基本情况
　　
　　县级报账制是区别于财政领拨款的一种全新的财政资金管理制度,是以县级为单位,统一资金拨借,统一会计核算,统一报账管理的一种资金管理制度。其基本特征有四点,一是县级财政支付;二是专户报账;三是据实报账;四是项目管理与资金管理统一起来。以农业综合开发资金的县级报账制为例,对县级报账制做以具体的介绍。首先要求各县财政局单独设立报账专户,项目实行工程承包的,其所需的款项由施工单位根据承包合同提出用款计划,经建设单位核实、农发机构和财政部门审核同意,分批予以拨付。承包工程完工、以办理竣工决算并经验收合格,同时提供正式的工程发票,财政部门及时拨付其余的工程款项。对于未实行承包的,项目开工时,由建设单位根据批复的项目计划提出用款申请,县级农发机构和财政部门审核同意后,拨付部分工程启动资金。建设单位在工程建设过程中凭原始凭证分批报账。县级农发机构和财政部门审核同意,据实办理资金拨付。项目完工、以办理竣工决算并经验收合格后及时拨付其余的工程款项。对于不实行承包的工程以外的其他资金,由用款单位凭有关真实、有效凭证据实报账。
　　
　　二、县级报账制在项目实施过程中发挥了积极的作用
　　
　　县级报账制对于加强资金及项目的管理主要有以下几个方面的作用:
　　(一)实行县级报账制,使资金管理权和项目管理权有效的结合,以项目管理资金,同时以资金控制项目,避免出现“影子工程”、“豆腐渣工程”以及施工单位虚报冒领财政资金等问题,从根本上保证资金安全。
　　(二)实行县级报账制,专项资金不再拨到主管部门,由项目施工单位出具原始凭证报账,资金直拨项目施工单位或项目单位,有效地制止了项目主管部门挤占挪用专项资金,保证资金的专款专用,提高资金的使用效益,同时项目资金的拨付减少了中间环节,提高了资金的到位率,加快了项目的施工进度。
　　(三)实行县级报账制,规范资金的管理。县级财政在资金管理和会计核算等方面都比项目乡镇有较大的人才和技术优势,因此在工程预算的合理性、资金管理的科学性,会计核算的准确性等方面都比过去有了较大幅度的提高。同时县级报账制对项目资金的借拨、使用、报账的步骤有统一的程序,对报账凭证的合理性、真实性的审核有严格的规定,对报账的方式有具体明确的办法,因此对于规范资金管理起到了很大的作用。
　　(四)县级报账制扩大了县级调控权。县级部门可以控制擅自变更项目计划,随意增加工程量,超计划投资,加重农民负担等问题,确保项目建设按批复计划,按投资规模圆满完成。
　　
　　三、县级报账制存在的问题
　　
　　农业专项资金实行县级报账制以来,对于专项资金的有效使用,对于项目的高效实施,对于在逐级下拨管理方式下的种种弊病的预防和抑制等方面都起到了重要的作用。但任何管理制度都不是在真空中实行,现行的政治体制、经济体制、相关的监督机制等体制、制度上的限制及相关人员的业务素质、道德水准等方面也在不同程度上制约了该管理制度在具体实践中作用的发挥,也不可避免的出现了一些新的问题。
　　(一)乡镇政府配合不积极,给项目的后期管护带来了困难。
　　实行报账制后,特别是目前农业项目行了招投标制后,项目施工单位直接到县级财政部门报账领款,县级项目管理单位直接监督项目施工单位的工程,各项目乡镇政府对于资金和项目都缺少了控制权,因此,对项目的管理缺少积极性。另外项目执行过程中需要乡镇进行协调配合,出人、出力,但项目的管理费用却都停留在县级,本来就很困难的乡镇经费得不到补充,因此部分乡镇政府对报账制有了抵触情绪,配合不积极,给工作造成了一定的阻力。另外农业专项资金在执行完毕后,所形成的资产最终会落在各乡镇、各村,因此调动起乡镇的积极性也是非常重要的。国家为改善农业生产结构、改善农村环境、改善农民的生活而花费大量资金兴建的各种农业、水利设施如果后期的管护跟不上的话,政府的所有投入、所有工作都变得毫无意义。经审计发现,大部分农业项目所形成的农业、水利设施都存在管护不到位的情况,被偷、被盗的现象非常普遍。
　　(二)票据的真实性很难保证。
　　农业专项所涉及的项目大部分都是工程造价比较低、工程量比较小、专业技术水平要求不高,一些乡镇本地的工程队就完全可以胜任。这些工程队在原材料的采购上,雇用工人的花费上,会计资料的整理上都存在着粗放管理的情况,哪里便宜到哪里买,怎么方便怎么来,有时工人领工资的签字都是代签的,根本不考虑会计处理的问题。因此,在报账时,为了满足县里报账的需要,到处去搜集假发票。
　　在个别的县区还存在乡镇政府财政所在工程未开工之前到税务局代开建筑工程发票,并以此报账,将项目资金领到乡镇,项目施工时,再进行逐项支出。以貌似合理的票据套取财政资金,使县级报账制度形同虚设。另外,还为乡镇的不合规支出提供了保护伞,遮挡监查人员的视线。
　　(三)项目管理内容复杂,对审核人员要求较高。
　　实行县级报账制的资金涉及农口各个方面,涉及的专业也比较多。因此,项目管理人员及资金管理人员在审核报账单据时经常推诿、扯皮。项目管理人员以不懂财会为理由,对于假发票视若无物,一律签字放行,而财会人员却以不懂工程为理由,只要票据本身不是假的,不管票据所记载的事实多么的荒唐,也一律入账放款。
　　
　　四、 完善县级报账制的措施和建议。
　　
　　虽然县级报账制为项目高效执行发挥了重要的作用,但存在的问题也不少,因此仍需不断在实践中发现问题,解决问题,不断地完善该项制度。
　　(一)提高乡镇政府对项目管理特别是项目的后期管护的积极性。
　　上级部门在对农业项目资金进行分配时,应充分重视乡镇政府在项目执行中的作用,考虑项目的后期管护工作的重要性,将乡镇政府的项目管理费用及后期管护工作所需资金落实到项目资金中,改变过去项目验收完,各种设施变成破铜烂铁的局面,使资金真正、长远的发挥效用,不要让它变成“一次性”、“快餐式”设施。另外,也要加强对乡镇政府的监督,发现农业设施管理不到位的情况,要进行问责,使我们的乡镇政府真正负起责任来。
　　(二)加强票据管理,要更加注重实质。
　　县级项目管理部门应积极推行招投标制和承包制,通过正式的程序,科学、合理的将工程承包或招标出去,而不是直接交给自己下属的某个单位。这样,中标单位或者是承包商就必须开具正式的建筑工程发票,并依此领取农业项目资金。既解决了“假发票”的事情,也帮助税务局监督上税的事情,增加了地方财政的收入,可以说是“一举两得”的好事。
　　县级会计部门在进行会计核算时,应结合实际情况,具体问题具体对待,不能搞“一刀切”,无论什么事情,无论是否合理,都要求要正式发票。以本人看来,如果是真实的票据,又不涉及到上税等其他的问题,完全可以据此进行报账,这比合规的“假发票”要更符合县级报账制的本质要求。因此,对于财会人员来说,审核报账的票据时,重要的不是票据表面是否合规,而是票据所代表的事实是否存在,即票据的真实性至关重要。
　　(三)加强对相关人员进行培训。
　　从财政部门、到项目主管部门、到项目实施单位,要对相关人员进行业务知识培训,加强工作人员对财务、工程等方面知识的学习。特别要强调的是不同人员要进行交叉业务学习,财会人员对于工程施工等方面的基本常识要有所了解,项目管理人员要对报账所需的财会知识、票据知识要有所了解。使报账审核工作对项目施工单位的工程施工起到真正的监督、控制的作用,对于舞弊行为起到威慑的作用,从而发挥报账制的应有作用。
　　县级报账制度在各级财政的积极努力下及各级审计部门的帮助下更加的完善,为政府在农业专项中的巨额投入起到保驾护航的作用,使其以最节约的成本,实现最大的效益。