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摘要：在新型城镇化背景下，我国多规分治的空间规划体系已不能适应土地资源短缺、配置效率低下的情况。积极推进“多规合一”有利于高效配置城市资源、保障生态环境安全。文章通过对“多规合一”的背景、探索历程、面临的问题进行了分析，并针对这些问题提出相应的解决与实施路径。
关键词：多规合一：空间规划体系：实施路径
1发展背景
我国工业化和城镇化已经进入转型发展的新阶段，资源短缺问题凸显，过去依靠扩张城镇规模及将土地非农化的粗放式发展模式难以为继。而我国当下的空间规划体系由于各个规划主体、数据基础、规划期限、规划目标等方面存在着明显差异，甚至存在相互冲突，导致城市经济、社会空间布局不统一，空间资源得不到有效利用，生态用地难以实现有效保护等问题，反而不利于其发挥引导区域协调发展和管控空间资源的作用。因此探索建立科学有序的空间规划治理体系成为当前中国推进新型城镇化和生态文明建设的重大战略选择。
2科学内涵
“多规合一”的内涵是指推动城市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等多个规划融合到一张可以明确边界线的城市市域地图上，实现一个城市一本规划、一张蓝图，解決现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。而“多规合一”的基本职能决定了“一”不应是一个规划，或者说重点不是求解现有多个平行规划的“最大公约数”，而应是一个总分有序、层级清晰、职能精准的规划体系。
3面临的问题
首先，规划主体不同，缺乏总体规划与机制来协调与引导各类规划，各类规划各自为政。我国实行的是多规分治的近乎平行运作的规划体系，各部门围绕部门职责与管理权限，负责编制运行规划，相互缺乏沟通交流与协同，导致规划之间的冲突与矛盾问题频出。同一规划空间的规划往往就会造成土地利用混乱、部门之间推诿责任等现象的发生，降低了土地的利用效率。从根本上来看主要是缺乏一个基础性、全局性的国土空间总体规划与协调机制来对各规划战略性引导和基础性平台支撑，来协调各方利益主体。
其次，各类规划自成体系，在很多方面存在差异，难以相互衔接与协调。各类规划的规划主体、技术标准、内容、数据基础、规划期限、目标、法律依据等方面存在差异。国民经济与社会发展规划的规划年限是5年，土地利用总体规划是15年，而层次最低的城乡总体规划的规划期限是20年。下层次的规划就赶不上上层次规划的变化，各个规划就很难统一协调，各行其是。
再次，各类规划的布局差异明显，常导致规划空间的错位与冲突，难以协调。以厦门为例，通过“多规合一”，发现在城市规划与土地利用总体规划之间有12.4万块差异图斑，导致约55平方千米的土地指标不能有效使用。规划空间的错位与冲突导致了项目选址和落地难。空间利用效率低下。
最后，各相关行政部门审批依据、审批管理系统不同，审批程序繁琐，严重影响行政效率。一般情况下，一个项目的审批会涉及到国土、规划等多个部门，需要经过近百个行政审批环节，并且需要来回盖章，甚至需要上百个工作日才能完成审批。
4“多规合一”的实施路径
首先，引入协调机构，协调各方利益主体，并制定总体规划来强化战略引领和目标导向。空间规划必须充分体现多元主体的利益诉求，协调公共利益、部门利益和私人利益。那么就需要成立一个跨越行政部门及区域边界的“多规合一”管理机构，来协调各方利益冲突。同时还要制定一个基础性、总体性的规划来引领各个规划的导向和目标。
其次，建立空间规划管理信息系统，实现“一张图”的战略。近年，广州市、武汉市等城市开展了“一张图”建设工作，是将一系列可作为行政许可依据的法定规划的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上。“一张图”不仅指城乡规划，还应涵盖土地、社会和环境等规划的内容。通过空间规划管理信息系统平台的搭建，可以将各个部门的数据上传，避免重复获取和处理，并且使各类控制线无缝对接，避免规划冲突，提高土地利用效率。
再次，建立统一的管理协同平台。构建一个涵盖所有项目审批部门的业务协同管理平台，与规划、国土、环保等各部门业务管理信息系统连接，统一空间坐标体系和数据标准，支持各单位业务系统的信息交换。各部门依托“多规合一”平台开展项目生成策划和审批协同作业，实现审批信息实时共享，提高行政透明度和审批效率。
然后，实行统一的建设项目协同审批表。应依托“多规合一”管理协同平台，创新建设项目报审模式，同时完成多项审批。将各部门要求填表的申请表整合至一张表格内，申请人只需将受理材料提交到政务中心统一办事窗口，再由窗口提交至统一的“多规合一”业务管理平台，各部门在平台上接收审批材料、并联协同审批、信息共享和“一表式”形成审批意见，将审批结果由政务窗口送达申请人手中。
最后，完善现有法律体系，以法律法规形式来保障“多规合一”的顺利进行。要在法律法规条文中明确各规划的法律性质、相互关系、规划的编制审批程序、规划调整办法、总体规划和专项规划的权责范围等。
关键词：多规合一：空间规划体系：实施路径
1发展背景
我国工业化和城镇化已经进入转型发展的新阶段，资源短缺问题凸显，过去依靠扩张城镇规模及将土地非农化的粗放式发展模式难以为继。而我国当下的空间规划体系由于各个规划主体、数据基础、规划期限、规划目标等方面存在着明显差异，甚至存在相互冲突，导致城市经济、社会空间布局不统一，空间资源得不到有效利用，生态用地难以实现有效保护等问题，反而不利于其发挥引导区域协调发展和管控空间资源的作用。因此探索建立科学有序的空间规划治理体系成为当前中国推进新型城镇化和生态文明建设的重大战略选择。
2科学内涵
“多规合一”的内涵是指推动城市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等多个规划融合到一张可以明确边界线的城市市域地图上，实现一个城市一本规划、一张蓝图，解決现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。而“多规合一”的基本职能决定了“一”不应是一个规划，或者说重点不是求解现有多个平行规划的“最大公约数”，而应是一个总分有序、层级清晰、职能精准的规划体系。
3面临的问题
首先，规划主体不同，缺乏总体规划与机制来协调与引导各类规划，各类规划各自为政。我国实行的是多规分治的近乎平行运作的规划体系，各部门围绕部门职责与管理权限，负责编制运行规划，相互缺乏沟通交流与协同，导致规划之间的冲突与矛盾问题频出。同一规划空间的规划往往就会造成土地利用混乱、部门之间推诿责任等现象的发生，降低了土地的利用效率。从根本上来看主要是缺乏一个基础性、全局性的国土空间总体规划与协调机制来对各规划战略性引导和基础性平台支撑，来协调各方利益主体。
其次，各类规划自成体系，在很多方面存在差异，难以相互衔接与协调。各类规划的规划主体、技术标准、内容、数据基础、规划期限、目标、法律依据等方面存在差异。国民经济与社会发展规划的规划年限是5年，土地利用总体规划是15年，而层次最低的城乡总体规划的规划期限是20年。下层次的规划就赶不上上层次规划的变化，各个规划就很难统一协调，各行其是。
再次，各类规划的布局差异明显，常导致规划空间的错位与冲突，难以协调。以厦门为例，通过“多规合一”，发现在城市规划与土地利用总体规划之间有12.4万块差异图斑，导致约55平方千米的土地指标不能有效使用。规划空间的错位与冲突导致了项目选址和落地难。空间利用效率低下。
最后，各相关行政部门审批依据、审批管理系统不同，审批程序繁琐，严重影响行政效率。一般情况下，一个项目的审批会涉及到国土、规划等多个部门，需要经过近百个行政审批环节，并且需要来回盖章，甚至需要上百个工作日才能完成审批。
4“多规合一”的实施路径
首先，引入协调机构，协调各方利益主体，并制定总体规划来强化战略引领和目标导向。空间规划必须充分体现多元主体的利益诉求，协调公共利益、部门利益和私人利益。那么就需要成立一个跨越行政部门及区域边界的“多规合一”管理机构，来协调各方利益冲突。同时还要制定一个基础性、总体性的规划来引领各个规划的导向和目标。
其次，建立空间规划管理信息系统，实现“一张图”的战略。近年，广州市、武汉市等城市开展了“一张图”建设工作，是将一系列可作为行政许可依据的法定规划的图形数据整合到一个统一的基础地理信息平台之上。“一张图”不仅指城乡规划，还应涵盖土地、社会和环境等规划的内容。通过空间规划管理信息系统平台的搭建，可以将各个部门的数据上传，避免重复获取和处理，并且使各类控制线无缝对接，避免规划冲突，提高土地利用效率。
再次，建立统一的管理协同平台。构建一个涵盖所有项目审批部门的业务协同管理平台，与规划、国土、环保等各部门业务管理信息系统连接，统一空间坐标体系和数据标准，支持各单位业务系统的信息交换。各部门依托“多规合一”平台开展项目生成策划和审批协同作业，实现审批信息实时共享，提高行政透明度和审批效率。
然后，实行统一的建设项目协同审批表。应依托“多规合一”管理协同平台，创新建设项目报审模式，同时完成多项审批。将各部门要求填表的申请表整合至一张表格内，申请人只需将受理材料提交到政务中心统一办事窗口，再由窗口提交至统一的“多规合一”业务管理平台，各部门在平台上接收审批材料、并联协同审批、信息共享和“一表式”形成审批意见，将审批结果由政务窗口送达申请人手中。
最后，完善现有法律体系，以法律法规形式来保障“多规合一”的顺利进行。要在法律法规条文中明确各规划的法律性质、相互关系、规划的编制审批程序、规划调整办法、总体规划和专项规划的权责范围等。