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〔摘要〕 自20世纪80年代始，公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等在社会治理的实践中得到了积极响应，特别是以新公共管理运动为旗帜的政府改革运动在世界范围内得到了广泛的展开，从而造成了一场反民主的理论与实践运动。公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等虽然是在西方政治学谱系中产生出来的经济学理论，然而，当这些理论被应用到国家及其政府建构的时候，却表现出了对社会契约论所确立的民主原则的颠覆。新公共管理运动作为这些理论的综合实践形态，更是在改革过程中加速了民主的没落。新公共管理运动在进行治理功能的外包时，其实是用具体的契约取代了社会契约论的普世契约，这是对社会契约论的反叛，而且在这种反叛中实现了社会治理体系的结构重组，即把原先界线分明的治理主体与客体间的关系打乱，使治理者与被治理者之间的边界模糊了。结果，带来了公共性的扩散，在逻辑上开拓了政府与社会合作治理的前景。
〔关键词〕 民主；公共性；治理主体多元化；合作治理
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）02－0055－07
〔作者简介〕张康之，南京大学政府管理学院教授，博士生导师， 江苏南京 210093；
张乾友，中国人民大学公共管理学院博士研究生， 北京 100872。
我们正处在一个高度复杂性和高度不确定性的时代，随着各种社会构成要素彼此联系的加深和相互作用的加强，任何一个看似简单的历史事件都可能会造成复杂的社会后果，许许多多两不相容的事件都能共处于一个体系之中，甚至会表现为同一社会事件的两个或多个方面。以社会治理领域为例，20世纪后期以来，在公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等的影响下出现了新公共管理运动，而这一运动在各国的改革实践中却同时造成了“民主的没落”与“公共性的扩散”这两个看似矛盾的重要后果。作为一种经济学理论，公共选择理论受到多门学科空前的追捧，可以说很少见到有一种理论能够像公共选择理论这样被多学科用来解释社会生活中的各种现象。然而，正是这一理论，与近代以来的基础性意识形态框架之间存在着实质性的冲突，在某种意義上，它是一种反民主的理论。表现在行政学这门学科中，根据公共选择理论进行的理论建构和改革实践，总是把官员与公民、政府与社会看作同一政策市场中的平等主体，这实际上颠覆了由社会契约论所确立的民主原则。所以，20世纪80年代以来，在新公共管理运动把公共选择理论、委托—代理理论等付诸实践的时候，也加速了民主的没落。不过，我们应看到，上述理论对社会契约论的颠覆具有一种正向的功能，它在终结了社会契约论的普世契约的同时，也为政府与社会间的具体契约关系的建立扫清了理论上的障碍。通过治理功能的外包，新公共管理运动也带来了公共性扩散的结果，赋予了许多社会构成要素以公共性的内涵。正是由于许多社会构成要素获得了公共性的内涵，从而在人类的社会治理体系演进中首次呈现出了治理主体多元化的趋势，进而使社会治理变革呈现出了走向合作治理的必然性。
一、 对社会契约论的颠覆以及民主的没落
民主是近代社会的最伟大发明，这项贡献应归功于工业社会的启蒙思想家们。正是社会契约论者确立了政治民主的原则，并在其后的发展中将其推展到社会生活的许多领域，成为一种普遍性的行为标准。当然，回顾近代早期的启蒙运动，虽然不是每一位契约论思想家都是民主的支持者，但就社会契约论的逻辑证明路径而言，基本上都是从自然状态的假定出发而展开理论叙事的，这决定了社会契约论必然会导向民主的政制设计。因为当社会建构和政治建构的路径从自然状态延伸出来的时候，也就使原先凌驾于社会之上的君主及其国家的先验支配地位丧失了合理性，社会治理赖以展开的原则和机构也就可以被认为是自然状态中的人们彼此订立社会契约的产物。这样一来，参与订约的人民就成了国家的主权者，国家及其政府作为社会契约的产物，在根本上应受到社会契约的约束，并需要对作为立约者的人民负责。这就是民主的基本内涵。
作为一种民主理论，社会契约论的全部秘密都蕴藏在它关于自然状态的理论假定中，正是这一假定，从根本上确认了人民主权、国家及其政府等都是作为社会建构的结果，而民主则是进行社会建构所必须遵循的基本的和普遍的原则。同样，当政府与国家承担起社会治理的职责时，也必须遵循民主的原则，按照民主的方式去开展活动。如果不是把国家及其政府视为一种社会建构的话，实际上，就会把它们默认为一种先验性的存在，就会把民主的原则搁置起来，甚至会走向不民主的方向。在社会契约论那里，作为订约者的人民是平等的，自然状态赋予了他们平等的地位，他们在平等的基础上订立契约，国家及其政府是他们订约的结果，他们对国家及其政府拥有主权。也就是说，作为人民的构成要素的人之间是平等的，但在国家及其政府与人民之间却不应存在平等的关系，因为国家及其政府是不具有独立的主体地位的，人民对国家及其政府拥有主权本身就意味着：只有人民才是国家及其政府的主人。然而，当公共选择理论把国家及其政府的运行当作一个经济过程来看的时候，其实是否认了它作为政治过程的性质。特别是在新公共管理运动这里，国家及其政府成了市场经济中的“法人”，可以同其他社会构成要素（即社会契约论中的立约人）之间开展平等的交往，在服务外包的过程中签订合同，建立起国家及其政府与它们的主人间的契约关系。根据社会契约论，国家及其政府作为订约的产物所反映的是人民的契约关系，而新公共管理运动则要求国家及其政府作为独立的行为主体去与社会签订合同，形成契约关系，因而从根本上动摇了民主原则赖以成立的基础。事实上，当公共选择理论把国家及其政府的运行看作是经济过程而不是政治过程时，已经完全否认了民主的价值。
卡蓝默感叹道，随着民主制度的定型化，“社会契约理念本身已经烟消云散”〔1〕。到了20世纪，由于民主的原则已经通过宪法而得到体现，人们便不再关注国家及其政府的起源与创立的问题了，而是把注意力转移到了思考既有制度框架下的政府运行问题上来了。所以，与启蒙时期的政治学理论相比，20世纪的“政治科学”发生了研究方法上的转向。启蒙时期的政治学理论通常都是从生成中的市民社会出发去探讨国家与社会的关系的，并依此去对政府的角色与职能作出规定，所以，不论研究者自身的理论倾向与政治倾向如何，而出发点上的共同性决定了他们必然会把国家及其政府看成是一种社会建构的结果，从而导向民主的结论。社会契约论虽然由于引入自然状态的范畴而在对市民社会进行解释时显得较为困难，但在国家与社会的关系问题上，依然是从社会出发而不是从国家出发的。20世纪的政治科学则不同，他们将研究的起点转到了国家及其政府本身，即从国家及其政府出发去确立研究路线，结果，研究者也就不可避免地会把国家及其政府看成是与社会平等的存在物，甚至会误以为国家及其政府先于社会而存在，进而导向了反民主的结论。
在《民主的经济理论》中，公共选择学派的代表人物之一唐斯毫不掩饰地表达出了他试图为政府地位“平反”的要求。他说，“在全世界，政府支配着经济舞台。政府的支出决定了就业的程度，政府的税收影响了无数的决策，政府的决策控制着国际贸易，政府的国内规制（regulations）涉及几乎每一个经济活动。……然而，政府在经济理论世界中的作用却同它在现实世界中的这种支配地位毫不相称。……政府迄今未能与私人决策者一起成功地结合在一个统一的一般均衡理论中。”〔2〕有鉴于此，唐斯从古典经济学中借用了“理性人”的理论假设，并从这一假设出发构造了一个关于民主过程的理性选择模型，以求对政府与私人决策者的行为方式作出一个一般性的解释。
在唐斯的模型里，所有的政治主体都存在于一个定期举行选举的“市场”中，都以自身效用收入的最大化为目的。其中，政府仅仅是与其他政党争夺国家机构领导权的一个政治实体，作为政党，它“是为了赢得选举而制定政策，而不是为制定政策去赢得选举”〔3〕。同样，构成了这种政党的政治家也“绝不是为实施某些特定的政策而谋求执政；他们唯一的目标只是获得执政本身的报酬。他们将政策纯粹看作是达到他们私人目的的手段，而这些目的他们只有通过当选才能实现”〔4〕。也就是说，作为政策制定者或者说供给方的政府、政党及其政治家，都是以赢得选举为目的的理性人。同样，在唐斯看来，作为政策接受者或者说需求方的选民，也只是一些握有选票的理性人，“在我们的模型中，每一选民将票投给他相信在未来的任期中将带给他较之任何别的政党都更高的效用收入的政党。为发现这样的一个政党，他对每一政党上台他相信他将得到的效用收入进行比较。”〔5〕这样一来，政治领域就被描述成了一个政策市场，政府、政党、政治家与选民也都变成了平等的市场主体，他们之间的区别仅仅在于前三者是政策的生产者，而后者则是政策的消费者罢了。进而，“民主过程”就被解释成了生产者与消费者之间的一个理性选择过程，即一方用政策交换选票，而另一方则用选票交换政策。
表面看来，正如商品市场的出现将消费者变成了“上帝”一样，政策市场模型似乎也提高了选民的地位，从而增强了民主。而在实质上，当政治过程变成争夺选票的过程时，却必然造成不民主甚至反民主的后果。这是因为，选票的理性争夺者既可以通过符合社会福利的政策来谋求选票，也可以通过操纵公共舆论甚至选举过程等方式来获取选票。当后一种情况发生了的时候，民主就成了泡影。唐斯毫不避讳这种理性选择模型所蕴含的反民主推论，他坦承，“在不确定世界中，民主政府在政治上平等对待所有人，是非理性的。”〔6〕“政治理性不必是以一种民主的方式实行的，就像在我们的模型中那样。只要不确定性减少了，引进并保持了稳定的秩序，理性的行动便是可能的，即便在专制制度下也是如此。”〔7〕其实，对于一个以谋求选票为目的的政府而言，无论它处于什么样的环境之中，平等对待所有人都是一种非理性的行为，这样的政府必然会计算自己的选民群体，进而在自己的选民与其他公民之间作出区别对待，否则，它就将面临选民流失的危险。所以，理性选择造就的是一种对选民而不是对公民负责的政府，更不是对作为公民之总体的人民负责的政府。随着人民这一总体被肢解成了不同的选民群体，政治過程就变成了这些群体或者说集团之间赤裸裸的利益争斗，并最终演化为集团政治。随着集团政治的出现，“在民主制度中，即使每个投票人都仅拥有一张选票，他们也不具有对政策的同等的影响力。……尽管公民权具有普遍性和平等性，但是，政府仍不能理性地把每个选民视为同等重要。因为某些选民的影响系数要比整体的影响系数大得多。所以，在制定政策时，理性政府就必须把他们放在比其他大部分选民更重要的位置上。”〔8〕也就是说，政府完全成了只对影响系数大的选民集团负责的政府了。至此，民主政府就变成了反民主的“理性”政府，公共选择理论也因而实现了对社会契约论从起点到结论的彻底颠覆。
对于20世纪的政治现实，公共选择理论表现出了极强的解释力，并因此而俘获了大批信徒。特别是在那些民主制度发育不甚健全的地区，公共选择理论得到了更多的推崇。自产生之日起，公共选择理论就在政治生活中受到了可以说被滥用的广泛应用，并由此而得以从政治经济学的一种理论而变成了受到社会科学各领域推崇的学说。然而，我们不禁要问，一种反民主的理论为什么会在现实中表现出如此强的解释力呢？这只能说明现实中存在着一种反民主的要求，或者说，现实的政治过程中存在着严重的不民主。近代以来，虽然社会契约论为工业社会中的人们确立起了民主的理想，但这一理想却从未得到真正的实现。随着近代政治从代议政治经由政党政治而一步步演变成了集团政治之后，民主政治已经与社会契约论的理想渐行渐远，直至走向了反民主的方向。正是在这一背景下，公共选择理论才得以对20世纪的政治现实作出了貌似科学的描述，并立即得到了强烈的反应。然而，政治领域中并不存在所谓纯事实的科学，在公共选择理论看似客观的描述背后，其实仍然隐含了某种价值取向。
所以，随着公共选择理论的出现，反民主的政治现实就获得了价值上的正当性，即得到了理论上的确认，政治过程作为这样一个反民主的过程也就可以被认为是理所应当的了。如果说现实政治的反民主化并没有摧毁民主理想的话，那么，随着公共选择理论的出现及其滥用，集团政治也就彻底地征服了人们的心灵，民主也就完全走向了没落。这就是20世纪后期以来的现实。作为一种话语体系，也许民主依然处于政治学概念群落的中心位置，而且，政治家们也不愿放弃任何一个表达他们信仰民主的机会，一些国家甚至以民主的名义去发动战争（如伊拉克）和制造颜色革命（如东欧），以求颠覆他国政权，但是，他们并不知道，正是他们的行为造就了反民主的现实，他们所表达的民主信念已经被公共选择理论等各种各样的当代经济学说所颠覆。
二、 新公共管理运动与公共性的扩散
由于引入了“自然状态”的假设，启蒙时期的社会契约论合乎逻辑地对国家及其政府作出了社会建构。从历史来看，近代国家及其政府的产生、分化与定型毫无疑问是不断地进行人为建构的结果，而进行这种建构的主体就是从中世纪城市中脱胎而出的市民社会。当然，在近代早期，市民社会对国家及其政府的建构主要是通过斗争的方式进行的，随着资产阶级革命的发生以及代议制度的建立，这种建构逐渐地转变为通过合法的途径去加以建构了，这就是通过选举去对国家及其政府加以建构。所以，在现实的政治生活中，所表现出来的是通过选举各自的代表而建构起国家及其政府，而不是像社会契约论者所描述的那样，是在自然状态中彼此订立契约而形成了国家及其政府。这样一来，现实政治生活中的民主选举在理论上就被表述为公民与其代表间的委托—代理关系。在更广泛的意义上，也把社会与政府之间的关系看作是一种委托—代理关系。政府只要履行了法律规定的职责，也就被认为是扮演了代理人的角色，从而证明了民主政制的合理性。在这里，委托—代理关系的全部秘密就在于代议制度的确立，是代议过程所造就出来的一种关系。所以，其政治性质是不容怀疑的，代议过程是一个政治过程，委托—代理关系也是一种政治关系。然而，自公共选择理论产生以来，运用经济学方法来分析政治过程以及政治关系成了时尚，作为政治关系的委托—代理关系却被一些学者纳入到经济学的解释框架之中，被比附为企业经营中的委托—代理关系。
委托—代理理论本来是一种纯粹的经济学或企业治理理论，在这一理论的视野中，私人组织尤其是股份制公司的股东与管理者之间是一种委托—代理关系，由于股东群体内部的复杂性、股东与管理者利益的不一致性以及信息的不对称等因素的影响，委托人往往很难保证代理人对代理职责的履行，以致后者的决策并不能总体现他们的意志。这就是所谓的“代理问题”。其实，产生于30年代的委托—代理理论并没有为私人部门中的代理问题提出有效的解决方案，而在被应用到了公共部门中之后，“该理论的提出促使某些人极力主张公共部门应尽可能多地对外签订合同。按照这种方式，代理关系将变成私营部门的代理关系，一般认为，它将会起到较好的作用。”〔9〕也就是说，社会与政府之间通过选举建立起来的政治性的委托—代理关系可以通过合同外包而转变成一种政府与社会之间的经济性的委托—代理关系。这样一来，在理论上，政府就变成了整个委托—代理关系链条中的中介。经由政府，社会既是委托人，又反过来成了代理人。同时，在事实上，政府本身也获得了代理人与委托人的双重角色。作为代理人，政府把原先需要承担的职责转移到了社会，从而成了委托人。作为委托人，政府又有着使它成为代理人的委托人所不具有的那种事实上的权威，把行政的力量运用到合同之中，使契约关系发生变异。这从形式上看，与私人部门中的契约关系没有什么不同，而在实质上，却又与私人部门中的契约大为不同。这就是新公共管理运动赋予契约关系的一种新的内涵。对此，莱恩的评价是，“新公共管理是一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论。新公共管理设计了一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理。这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系，同时它们还被用来界定公共服务提供的目标与任务。”〔10〕莱恩对新公共管理运动基本特征的这一描述是准确的，事实上，新公共管理就是一场以合同制为基本内容的市场化改革运动，正是这场改革运动，在政府与社会之间建立起了契约关系，而且不断地将其推展到了社会生活的各个领域。
新公共管理运动把公共选择理论和委托—代理理论运用到改革实践中后，既实现了公共选择理论把政治过程转化为经济过程的理论追求，也实现了把委托—代理理论移植到公共部门而对政府与社会的关系进行改造的目的。从逻辑上看，首先是公共选择理论颠覆了由社会契约论所建立的立约人与政府间的传统关系，从而为社会与政府之间的契约关系扫清了理论上的障碍；其次是委托—代理理论被移植到了公共部门中来而使政府与社会的契约关系找到了一种具体的形式，那就是政府与社会订立外包合同。正是这两个方面，构成了新公共管理运动的基本内容。所谓用企业家精神改造政府和实现政府再造，则是根据交易成本理论而对政府自身进行重新建构的过程，虽然它用竞争机制取缔了基于民主的法制（治），却不属于政府与社会之间关系的范畴，就政府与社会关系的重建而言，则是基于公共选择理论和委托—代理理论作出的。当然，在新公共管理运动这里，交易成本理论对公共选择理论和委托—代理理论提供了效率支持，也就是说，基于交易成本理论而进行的改革为契约主义的效率优势提供了极为适时的证明。
新公共管理运动是一系列经济学理论在公共部门中的运用。就经济学在20世纪的发展而言，自30年代起的各种微观经济学研究发展到公共选择学派这里时，重新获得了政治经济学的定位，在直接地考察国家及其政府的过程中，表现出了对经济分析方法的滥用，从而对启蒙时期以来的政治民主理论提出了挑战。尽管在近代以来所形成的政治生态下明确作出反民主的宣示是不可能的，但其理论的反民主实质却暴露得非常清晰。因而，当新公共管理运动在政府与社会间建立起了契约关系时，也包含了反民主的倾向。这是因为，在代议制度的条件下，民主体现在社会与政府之间的委托—代理关系的确立中，政府作为民主政治的结果，必须承担起社会通过民主途径而赋予它的社会治理责任。在新公共管理运动这里，当政府与社会之间建立起了契约关系的时候，也就把委托—代理关系颠倒了过来，政府成了委托者，因而，可以对作为代理人的社会追究责任了。尽管在现实中这种责任更多地表现为一种经济责任，却无疑是对民主的逻辑的破坏。从实践来看，当政府运用合同竞标的手段时，激化了不同社会组织之间的竞争，使社会出现进一步的分化，也阻碍了社会内部民主共识的形成。更为重要的是，委托—代理关系的这种颠倒，对民主的观念造成了极大的损害，在一些民主观念并不深厚的地方，它可能更加强化社会对政府的依赖，从而在根本上破坏了政治生活的民主化。
从上述分析看，新公共管理运动无论是在逻辑上还是在现实中，都造成了民主的没落，使近代以来政治发展的历史路径出现了断裂。但是，这并不是政治发展史上的一件坏事，反而，它可能意味着政治发展走向未来的一个重大契机。在公共性的分析视角中，当政府与社会之间建立起了契约关系的时候，带来了公共性的扩散这样一个意想不到的收获。我们知道，社会契约论虽然确立了民主的原则，但是，它同时也通过主权唯一性的规定而赋予了国家及其政府垄断社会治理的合法性，所以，从社会契约论中推导出来的是一种国家主义的民主治理。在这种治理模式中，国家在民主的途径中获得公共性，政府被认为是公共性的集中体现，而社会则被看作为纯粹的私人性存在，并需要得到具有公共性的国家及其政府对它的治理。当然，在国家及其政府垄断社会治理的局面下也一直存在着局部性的治理外包行为，但是，这种治理外包行为的发生具有很大的偶然性，只是一种补充性的因素，而且是受到严格控制的，从来也没有对国家及其政府的社会治理垄断地位形成挑战。然而，新公共管理运动赋予了治理外包以普遍的合理性，不仅鼓励、倡导合同外包，而且在事实上也造成了普遍的治理外包局面。这样一来，一些原本由国家及其政府所承担的治理功能也就被转移到了社会之中。由于社会承担起了这些治理功能，不仅原先那种社会与国家及其政府分立的格局发生了变化，而且社会自身的性质也在悄悄地发生变化，其中，最为重要的是社会因承担起了治理功能而必然获得一定的公共性。本来，社会被看作为私人性存在和成长的温床，国家及其政府才具有公共性，现在，公共性却从国家及其政府扩散到了社会。
对于社会治理变革而言，公共性的扩散具有非常重要的意义。在工业社会的形成和发展史上，社会治理体系的建构是基于公共领域与私人领域分离的事实，因为，这种分离使治理者与被治理者之间的界限变得非常清晰，特别是对民主政治所作出的全部设计，都保证了社会的私人性得到尊重和制度保障，同时，也使国家及其政府的公共性在不断的矫正中得到增强。民主政治的深刻底蕴就在于不容许国家及其政府与社会之间的边界变得模糊，特别是“有限政府”的概念，明确地要求政府恪守其边界而不能逾越。但是，也正是由于民主政治对国家及其政府所作出的这些原则性规定，使政府获得了社会治理的垄断地位。就新公共管理运动的做法而言，也可以说并没有破坏民主政治的基本原则，因为它不是让国家及其政府逾越其边界而侵入社会，特别是在凯恩斯主义盛行多年后，新公共管理运动在逻辑上是反其道而行的。也就是说，新公共管理运动不是让国家及其政府走出自己的边界，而是把社会拉入到自己的边界内来。尽管这种把社会拉入到治理体系之中来的做法主要体现在治理外包上，但其影响却是打破了国家及其政府对社会治理的垄断，模糊了治理者与被治理者之间的边界，造成了社会治理主体多元化的格局。
三、 社会治理变革中的治理主体多元化
在政府垄断社会治理的情况下，人们对政府的规约依赖于责任机制的确定，所以，我们才会看到“责任政府”的概念以及这一概念之中所包含的愿望和要求。近代以来，一直是努力对责任加以法律确认的，即通过法律去对责任作出明晰的规定，以便在过程责任没有得到实现的情况下而对后果责任加以追究，让这种追究能够有一定的法律依据。但是，责任首先应当是一个伦理学范畴，或者说在追踪溯源的时候可以看到其伦理内涵。当然，由于伦理关系的普遍性而让人们在使用“责任”概念时不甚关注其伦理内涵，而是表现为在一切具有岗位、职位设置的领域中普遍地使用责任的概念。比如，在政治学与行政学的叙述中，我们往往会谈及责任的问题，而且是把责任的确认与追究作为民主的象征和重要内容来认识的。
表面看来，责任也许并不为民主政治所独有，在一切存在着社会治理垄断问题的地方，也都相应地存在着对社会治理过程进行责任规范的要求，只不过责任的追究是由不同的主体做出的。比如，在“君权神授”的农业社会中，统治者就经常性地以他对被统治者的责任来为自己的统治辩护，即君主对神授之权负责，对江山社稷负责，君主以下的臣子则对君主负责，对责任的追究则是自上而下进行的。就这种责任规定和追究的逻辑而言，显然是不民主的，或者说，根本就和民主扯不上联系。在比较农业社会与工业社会的治理状况时，我们会发现一对截然相反的观念，这就是“无为”与“不作为”。在农业社会中，臣民对统治型政府的要求是“无为”，而“有为”则经常被等同于暴虐。所以，原则上讲，农业社会的人们并不希望君主及其治理体系承担多少责任，而是希望它无为。无为为上，有所作为次之，处处作为必将导致天下大乱。而在工业社会中，如果出现了政府“无为”的情况，则被看作是一种不负责任的行为，因而，管理型政府是不可以“无为”的。造成这种区别的原因在于，统治型政府对它的臣民所负有的是一种自我宣示的责任，在施行统治的过程中，这种责任往往成了它横征暴虐的借口，所以它的臣民反而不愿承认这种责任，而是更加欢迎一个不刻意宣示其责任的“无为”政府。与之相反，管理型政府对社会所负有的则是一种客观规定的责任，这种责任在理论上源自社会契约论的假定，在实践中则是由宪法予以保证的。在某种意义上，管理型政府所承担的责任可以被理解成是社会对政府加以制约的要求，即通过责任的规定而对政府作出强制性的制约，要求政府“有为”而不是“无为”。也正是责任的规定具有这种制约政府的内涵，才赋予了社会治理以民主的性质。也就是说，民主的实现是通过责任的规定以及对责任的追究进行的，社会及其构成要素以对政府提出负责任的要求和通过对政府不承担责任的行为加以追究而证明了自己的权利，政府因承擔责任、履行责任和实现责任的要求而表明其权力的性质和归属。所以，政府在承担责任的过程中越是有为，也就越能够证明自己是合于民主的原则和精神的，即合于社会的要求和实现了社会的期望。新公共管理运动在逻辑上实现了责任转移，它把基于近代传统的政府责任通过民营化的方式重新转嫁给了社会，通过合同发包的方式明确规定某一社会构成因素应当承担的责任，而政府则把自己放置到了追究责任的地位之上。因而，民主的逻辑发生了逆转。所以说，至少新公共管理运动在逻辑上存在着反民主的内涵。
如果从政府垄断社会治理的传统来看，新公共管理运动以其民营化表明它是一场使政府垄断弱化的运动，在此意义上，是可以将新公共管理运动看作为社会治理上的一个积极的举动，它所实现的对民主的社会治理的拆解也应看作是一种进步，那就是实现了对近代以来所建构起来的“形式民主”的否定。我们知道，在工业化和资产阶级革命的过程中，虽然实现了对身份精英统治的否定，却没有从根本上拆除精英治理的结构，从君主向民主的转变尽管也被落实到了社会治理的实践模式之中，而民主中的“民”却是与君主中的“君”大不相同的，君是一人，他可以操纵社会治理的过程，而民却意味着“众”，必须由代理人去代表它进行社会治理。因而，形成了事实上的精英治理局面。就整个社会治理而言，虽然形成了一个民主的政治生态，而在这个生态链上，掌握公共权力的人在任何一种意义上都处于主动的地位，甚至整个政治生态都是围绕著这些人而伸展开来的。这是一个民主的政治生态，却只能在理论上和观念上得到民主的自慰，更多的时候，民主的观念只是一种“意淫”，即使付诸于实践，也往往满足于形式上的民主，在实质上，与民主的理想相去甚远。所以，对这种形式民主的反叛并不是什么坏事，相反，它应当被理解成向实质民主过渡的契机。也就是说，近代这种民主模式的没落，乃是单一治理主体垄断社会治理过程的终结。事实上，新公共管理运动也的确造就了多元治理主体，特别是当公共性扩散到了社会的时候，非政府组织以及其他治理力量在获得公共性的同时也拥有了一定的社会治理责任，在不久的将来，就会建构起一种由政府与非政府组织以及其他社会治理力量合作治理的局面。如果对新公共管理运动的历史价值作出评论的话，那就是在对近代形式民主的反叛中造就了多元社会治理主体，这是新公共管理运动抹杀不掉的历史功绩。
从历史来看，迄今为止的人类社会治理史都一直是由单一治理主体垄断的社会治理，它使治理者与被治理者的对立成为社会治理关系的基本内容。当然，在不同的时代，社会治理关系中的对立是通过不同的方式和不同的途径来加以解决的。在农业社会中，王朝治理意味着统治者垄断了全部治理权力，治理者拥有相对于被治理者的无限特权，而被治理者则对治理者负有无限的“役务”。对于这种治理而言，是无所谓民主的问题的。在工业社会中，国家及其政府对于治理权力的垄断则是在民主的前提下所作出的，是一种社会建构的结果。从理论上说，被治理者被赋予了至高无上的权利，而治理者则必须在充分尊重被治理者的权利的基础上开展治理活动。所以，这一治理体系的生成以及治理活动的开展，都被赋予了民主的内涵，即便是在具体的治理过程中，由于被要求依法治理，因而也被认为是在民主的框架下进行的。但是，实践上的治理垄断一直是民主的悖论，而且是在理论上无法作出解释的，更不可能找到加以解决的实践方案。由此看来，新公共管理运动反叛近代民主的行动却是可以看作为解决这一民主悖论的尝试。当然，就新公共管理运动来看，它并没有什么理论追求，它自身也没有意识到其行动的理论价值，它更多的是出于解决政府“负担过重”和“财政困难”等问题的需要而走上了民营化的道路。但是，当它用实际行动去谋求政府的重新定位时，却在政治上触及了民主的问题，使近代以来的形式民主走上了没落之路。
历史的发展总是表现为新旧更替的过程，社会治理变革则是新旧社会治理模式的更替。新公共管理运动的目的虽然只是要求重塑政府，并没有提出变革整个社会治理模式的宏大抱负，但是，从20世纪80年代以来的改革成效看，已经造成了社会治理模式变革的事实，特别是单一治理主体垄断社会治理的局面被打破。所以，这显然是一场实质意义上的革命性变革。多元治理主体的出现已经带来了治理关系的根本性变化，使治理者与被治理者之间的任何意义上的对立都失去了合理性，因为治理者与被治理者之间的界线被打破了，治理者与被治理者的角色都处于流动的和不确定的状态之中，在此时此地是治理者，而在彼时彼地则又是被治理者；面对某个方向是治理者，而面对另一个方向又是被治理者；治理者与被治理者的角色扮演都因事、因时而不同。这样一种情况显然是既有的社会治理模式所无法包容的，所以，它意味着必须建构起一种全新的社会治理模式与之相适应。这种社会治理模式就是合作治理。
在民主的理想中，一开始所包含的是人的平等的设定，后来，随着社会的组织化，行为主体也更多的是以组织的形式出现的，因而，平等的设定被植入到组织间的关系中。比如，企业不分大小而被置于“法人”的平等地位上，甚至在处理国际关系时，也要求国家不分大小而一律平等。到了20世纪，逐渐地出现了行为主体虚拟化的现象，比如，在资本市场中，就可以经常性地看到所谓“多方”与“空方”的博弈。这说明，原先仅仅在实体的意义上思考行为主体平等的哲学已经不再适用，而是需要在更加抽象的意义上去思考行为主体的平等问题。本来，政府是一个实体性的存在，与之相对应的社会则不具有实体的意义，在很大程度上，具有虚拟的特征。所以，人们不会提出政府与社会之间的平等要求，而是在人民主权原则下给予社会更高的地位，即认为社会高于政府，政府应从属于社会和满足社会的要求。问题是，这种哲学没有认识到政府与社会之间的关系实际上是一个实体性的存在与一种虚拟性的存在形态之间的关系，所以，在人民主权原则以及其他各种各样的民主理想付诸实践的时候，总是遇到各种各样无法处理的悖论。现在，当我们认识到社会无非是一种虚拟性的存在形态的时候，要求社会与政府之间的平等也就在哲学上获得了合理性。因而，在落实到社会治理过程中来，也就可以去认真地思考治理主体间的平等问题了。
其实，新公共管理运动的民营化策略只是社会治理模式变革的初始行动，它所证明或包含着的意蕴是，许多原先仅仅属于政府的职能可以转移到社会之中去。如果沿着这个方向走下去的话，不仅出现了西方学者所认为的那种政府“空洞化”的局面，而且，空洞化的结果他必将表现为政府的虚拟化，即政府自身必然会朝着虚拟化的方向发展。也就是说，不仅在互联网上出现了虚拟政府，而且现实的政府也会虚拟化。作为这种虚拟化的结果，就是作为治理主体的政府与正在成为治理主体的社会之间将要实现均一化，那个时候，政府与社会的平等就不再是不可理解的问题了，而是社会治理过程中实实在在的平等主体，政府只是作为多元社会治理主体中的一个方面而在社会治理过程中发挥作用，而多元社会治理主体之间唯有接受合作治理的原则和框架，才能证明自身作为治理主体的合理性和合法性。
非政府组织以及其他社会治理力量是否具有公共性？这可能是一个还需在进一步的发展中去加以证明的问题。就非政府组织产生之初人们将其称作为“第三部门”而言，是指它是一种既不同于公共部门也不同于私人部门的新的社会构成要素，并没有对它寄予公共性的期望。但是，在非政府组织的发展中，不断地显现出其社会治理的功能，治理者的角色扮演变得越来越娴熟，如果说它在一开始是作为公共性和私人性的混合物而出现的话，那么在今天，它的私人性色彩正在日益消退，而其公共性的色彩却迅速加深。应当看到的是，非政府组织中正在生成的公共性又是不同于政府的公共性的，所以，我们将其称作为社会公共性。可见，非政府组织在社会治理过程中获得公共性，而其公共性的成长又会反作用于其社会治理活动，进而不断地型塑非政府组织的社会治理活动。但是，非政府组织永远也不会转化为政府，它永远都是作为政府之外的社会治理主体而存在并发挥作用的。所以，社会治理体系就会呈现出由政府与非政府组织以及其他社会治理力量等多元要素构成的系统。而且，这个系统不会复制官僚制组织的模型，而是在社会治理过程中各自扮演着独立的角色，通过合作的方式开展社会治理活动。
多元治理主体的合作治理是人类社会治理模式的全新形态，它不仅意味着单一主体的社会治理历史从此终结，而且意味着社会治理发生实质性的改变，以往对社会治理体系、过程和活动的各种各样的界定都将不再适用，以往关于社会治理的集权追求和民主追求都将得到超越。多元治理主体的合作治理将在一个全新的起点上书写人类历史。20世纪80年代是人类历史上的一个转折点，工业社会自此而受到了后工业化运动的挑战，社会治理也自此而开始了走向合作治理模式的建构进程。如果说与农业社会相适应的是王朝垄断的治理的话，那么，工业社会所拥有的则是民主框架下的精英治理，而与后工业社会相适应的，将是多元治理主体的合作治理。在这里，由于治理主体自身所具有的流动性和不确定性，不仅使任何形式的集权失去固定的主体和客体上的依托，也将使形式民主的结构无法确立。当然，合作治理是民主的，而且是超越了形式民主的真正的实质性民主，在这里，合作就是民主的最高形式，是民主真正得以实现的最高形态。
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（责任编辑：石本惠）
〔关键词〕 民主；公共性；治理主体多元化；合作治理
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）02－0055－07
〔作者简介〕张康之，南京大学政府管理学院教授，博士生导师， 江苏南京 210093；
张乾友，中国人民大学公共管理学院博士研究生， 北京 100872。
我们正处在一个高度复杂性和高度不确定性的时代，随着各种社会构成要素彼此联系的加深和相互作用的加强，任何一个看似简单的历史事件都可能会造成复杂的社会后果，许许多多两不相容的事件都能共处于一个体系之中，甚至会表现为同一社会事件的两个或多个方面。以社会治理领域为例，20世纪后期以来，在公共选择理论、委托—代理理论、产权理论等的影响下出现了新公共管理运动，而这一运动在各国的改革实践中却同时造成了“民主的没落”与“公共性的扩散”这两个看似矛盾的重要后果。作为一种经济学理论，公共选择理论受到多门学科空前的追捧，可以说很少见到有一种理论能够像公共选择理论这样被多学科用来解释社会生活中的各种现象。然而，正是这一理论，与近代以来的基础性意识形态框架之间存在着实质性的冲突，在某种意義上，它是一种反民主的理论。表现在行政学这门学科中，根据公共选择理论进行的理论建构和改革实践，总是把官员与公民、政府与社会看作同一政策市场中的平等主体，这实际上颠覆了由社会契约论所确立的民主原则。所以，20世纪80年代以来，在新公共管理运动把公共选择理论、委托—代理理论等付诸实践的时候，也加速了民主的没落。不过，我们应看到，上述理论对社会契约论的颠覆具有一种正向的功能，它在终结了社会契约论的普世契约的同时，也为政府与社会间的具体契约关系的建立扫清了理论上的障碍。通过治理功能的外包，新公共管理运动也带来了公共性扩散的结果，赋予了许多社会构成要素以公共性的内涵。正是由于许多社会构成要素获得了公共性的内涵，从而在人类的社会治理体系演进中首次呈现出了治理主体多元化的趋势，进而使社会治理变革呈现出了走向合作治理的必然性。
一、 对社会契约论的颠覆以及民主的没落
民主是近代社会的最伟大发明，这项贡献应归功于工业社会的启蒙思想家们。正是社会契约论者确立了政治民主的原则，并在其后的发展中将其推展到社会生活的许多领域，成为一种普遍性的行为标准。当然，回顾近代早期的启蒙运动，虽然不是每一位契约论思想家都是民主的支持者，但就社会契约论的逻辑证明路径而言，基本上都是从自然状态的假定出发而展开理论叙事的，这决定了社会契约论必然会导向民主的政制设计。因为当社会建构和政治建构的路径从自然状态延伸出来的时候，也就使原先凌驾于社会之上的君主及其国家的先验支配地位丧失了合理性，社会治理赖以展开的原则和机构也就可以被认为是自然状态中的人们彼此订立社会契约的产物。这样一来，参与订约的人民就成了国家的主权者，国家及其政府作为社会契约的产物，在根本上应受到社会契约的约束，并需要对作为立约者的人民负责。这就是民主的基本内涵。
作为一种民主理论，社会契约论的全部秘密都蕴藏在它关于自然状态的理论假定中，正是这一假定，从根本上确认了人民主权、国家及其政府等都是作为社会建构的结果，而民主则是进行社会建构所必须遵循的基本的和普遍的原则。同样，当政府与国家承担起社会治理的职责时，也必须遵循民主的原则，按照民主的方式去开展活动。如果不是把国家及其政府视为一种社会建构的话，实际上，就会把它们默认为一种先验性的存在，就会把民主的原则搁置起来，甚至会走向不民主的方向。在社会契约论那里，作为订约者的人民是平等的，自然状态赋予了他们平等的地位，他们在平等的基础上订立契约，国家及其政府是他们订约的结果，他们对国家及其政府拥有主权。也就是说，作为人民的构成要素的人之间是平等的，但在国家及其政府与人民之间却不应存在平等的关系，因为国家及其政府是不具有独立的主体地位的，人民对国家及其政府拥有主权本身就意味着：只有人民才是国家及其政府的主人。然而，当公共选择理论把国家及其政府的运行当作一个经济过程来看的时候，其实是否认了它作为政治过程的性质。特别是在新公共管理运动这里，国家及其政府成了市场经济中的“法人”，可以同其他社会构成要素（即社会契约论中的立约人）之间开展平等的交往，在服务外包的过程中签订合同，建立起国家及其政府与它们的主人间的契约关系。根据社会契约论，国家及其政府作为订约的产物所反映的是人民的契约关系，而新公共管理运动则要求国家及其政府作为独立的行为主体去与社会签订合同，形成契约关系，因而从根本上动摇了民主原则赖以成立的基础。事实上，当公共选择理论把国家及其政府的运行看作是经济过程而不是政治过程时，已经完全否认了民主的价值。
卡蓝默感叹道，随着民主制度的定型化，“社会契约理念本身已经烟消云散”〔1〕。到了20世纪，由于民主的原则已经通过宪法而得到体现，人们便不再关注国家及其政府的起源与创立的问题了，而是把注意力转移到了思考既有制度框架下的政府运行问题上来了。所以，与启蒙时期的政治学理论相比，20世纪的“政治科学”发生了研究方法上的转向。启蒙时期的政治学理论通常都是从生成中的市民社会出发去探讨国家与社会的关系的，并依此去对政府的角色与职能作出规定，所以，不论研究者自身的理论倾向与政治倾向如何，而出发点上的共同性决定了他们必然会把国家及其政府看成是一种社会建构的结果，从而导向民主的结论。社会契约论虽然由于引入自然状态的范畴而在对市民社会进行解释时显得较为困难，但在国家与社会的关系问题上，依然是从社会出发而不是从国家出发的。20世纪的政治科学则不同，他们将研究的起点转到了国家及其政府本身，即从国家及其政府出发去确立研究路线，结果，研究者也就不可避免地会把国家及其政府看成是与社会平等的存在物，甚至会误以为国家及其政府先于社会而存在，进而导向了反民主的结论。
在《民主的经济理论》中，公共选择学派的代表人物之一唐斯毫不掩饰地表达出了他试图为政府地位“平反”的要求。他说，“在全世界，政府支配着经济舞台。政府的支出决定了就业的程度，政府的税收影响了无数的决策，政府的决策控制着国际贸易，政府的国内规制（regulations）涉及几乎每一个经济活动。……然而，政府在经济理论世界中的作用却同它在现实世界中的这种支配地位毫不相称。……政府迄今未能与私人决策者一起成功地结合在一个统一的一般均衡理论中。”〔2〕有鉴于此，唐斯从古典经济学中借用了“理性人”的理论假设，并从这一假设出发构造了一个关于民主过程的理性选择模型，以求对政府与私人决策者的行为方式作出一个一般性的解释。
在唐斯的模型里，所有的政治主体都存在于一个定期举行选举的“市场”中，都以自身效用收入的最大化为目的。其中，政府仅仅是与其他政党争夺国家机构领导权的一个政治实体，作为政党，它“是为了赢得选举而制定政策，而不是为制定政策去赢得选举”〔3〕。同样，构成了这种政党的政治家也“绝不是为实施某些特定的政策而谋求执政；他们唯一的目标只是获得执政本身的报酬。他们将政策纯粹看作是达到他们私人目的的手段，而这些目的他们只有通过当选才能实现”〔4〕。也就是说，作为政策制定者或者说供给方的政府、政党及其政治家，都是以赢得选举为目的的理性人。同样，在唐斯看来，作为政策接受者或者说需求方的选民，也只是一些握有选票的理性人，“在我们的模型中，每一选民将票投给他相信在未来的任期中将带给他较之任何别的政党都更高的效用收入的政党。为发现这样的一个政党，他对每一政党上台他相信他将得到的效用收入进行比较。”〔5〕这样一来，政治领域就被描述成了一个政策市场，政府、政党、政治家与选民也都变成了平等的市场主体，他们之间的区别仅仅在于前三者是政策的生产者，而后者则是政策的消费者罢了。进而，“民主过程”就被解释成了生产者与消费者之间的一个理性选择过程，即一方用政策交换选票，而另一方则用选票交换政策。
表面看来，正如商品市场的出现将消费者变成了“上帝”一样，政策市场模型似乎也提高了选民的地位，从而增强了民主。而在实质上，当政治过程变成争夺选票的过程时，却必然造成不民主甚至反民主的后果。这是因为，选票的理性争夺者既可以通过符合社会福利的政策来谋求选票，也可以通过操纵公共舆论甚至选举过程等方式来获取选票。当后一种情况发生了的时候，民主就成了泡影。唐斯毫不避讳这种理性选择模型所蕴含的反民主推论，他坦承，“在不确定世界中，民主政府在政治上平等对待所有人，是非理性的。”〔6〕“政治理性不必是以一种民主的方式实行的，就像在我们的模型中那样。只要不确定性减少了，引进并保持了稳定的秩序，理性的行动便是可能的，即便在专制制度下也是如此。”〔7〕其实，对于一个以谋求选票为目的的政府而言，无论它处于什么样的环境之中，平等对待所有人都是一种非理性的行为，这样的政府必然会计算自己的选民群体，进而在自己的选民与其他公民之间作出区别对待，否则，它就将面临选民流失的危险。所以，理性选择造就的是一种对选民而不是对公民负责的政府，更不是对作为公民之总体的人民负责的政府。随着人民这一总体被肢解成了不同的选民群体，政治過程就变成了这些群体或者说集团之间赤裸裸的利益争斗，并最终演化为集团政治。随着集团政治的出现，“在民主制度中，即使每个投票人都仅拥有一张选票，他们也不具有对政策的同等的影响力。……尽管公民权具有普遍性和平等性，但是，政府仍不能理性地把每个选民视为同等重要。因为某些选民的影响系数要比整体的影响系数大得多。所以，在制定政策时，理性政府就必须把他们放在比其他大部分选民更重要的位置上。”〔8〕也就是说，政府完全成了只对影响系数大的选民集团负责的政府了。至此，民主政府就变成了反民主的“理性”政府，公共选择理论也因而实现了对社会契约论从起点到结论的彻底颠覆。
对于20世纪的政治现实，公共选择理论表现出了极强的解释力，并因此而俘获了大批信徒。特别是在那些民主制度发育不甚健全的地区，公共选择理论得到了更多的推崇。自产生之日起，公共选择理论就在政治生活中受到了可以说被滥用的广泛应用，并由此而得以从政治经济学的一种理论而变成了受到社会科学各领域推崇的学说。然而，我们不禁要问，一种反民主的理论为什么会在现实中表现出如此强的解释力呢？这只能说明现实中存在着一种反民主的要求，或者说，现实的政治过程中存在着严重的不民主。近代以来，虽然社会契约论为工业社会中的人们确立起了民主的理想，但这一理想却从未得到真正的实现。随着近代政治从代议政治经由政党政治而一步步演变成了集团政治之后，民主政治已经与社会契约论的理想渐行渐远，直至走向了反民主的方向。正是在这一背景下，公共选择理论才得以对20世纪的政治现实作出了貌似科学的描述，并立即得到了强烈的反应。然而，政治领域中并不存在所谓纯事实的科学，在公共选择理论看似客观的描述背后，其实仍然隐含了某种价值取向。
所以，随着公共选择理论的出现，反民主的政治现实就获得了价值上的正当性，即得到了理论上的确认，政治过程作为这样一个反民主的过程也就可以被认为是理所应当的了。如果说现实政治的反民主化并没有摧毁民主理想的话，那么，随着公共选择理论的出现及其滥用，集团政治也就彻底地征服了人们的心灵，民主也就完全走向了没落。这就是20世纪后期以来的现实。作为一种话语体系，也许民主依然处于政治学概念群落的中心位置，而且，政治家们也不愿放弃任何一个表达他们信仰民主的机会，一些国家甚至以民主的名义去发动战争（如伊拉克）和制造颜色革命（如东欧），以求颠覆他国政权，但是，他们并不知道，正是他们的行为造就了反民主的现实，他们所表达的民主信念已经被公共选择理论等各种各样的当代经济学说所颠覆。
二、 新公共管理运动与公共性的扩散
由于引入了“自然状态”的假设，启蒙时期的社会契约论合乎逻辑地对国家及其政府作出了社会建构。从历史来看，近代国家及其政府的产生、分化与定型毫无疑问是不断地进行人为建构的结果，而进行这种建构的主体就是从中世纪城市中脱胎而出的市民社会。当然，在近代早期，市民社会对国家及其政府的建构主要是通过斗争的方式进行的，随着资产阶级革命的发生以及代议制度的建立，这种建构逐渐地转变为通过合法的途径去加以建构了，这就是通过选举去对国家及其政府加以建构。所以，在现实的政治生活中，所表现出来的是通过选举各自的代表而建构起国家及其政府，而不是像社会契约论者所描述的那样，是在自然状态中彼此订立契约而形成了国家及其政府。这样一来，现实政治生活中的民主选举在理论上就被表述为公民与其代表间的委托—代理关系。在更广泛的意义上，也把社会与政府之间的关系看作是一种委托—代理关系。政府只要履行了法律规定的职责，也就被认为是扮演了代理人的角色，从而证明了民主政制的合理性。在这里，委托—代理关系的全部秘密就在于代议制度的确立，是代议过程所造就出来的一种关系。所以，其政治性质是不容怀疑的，代议过程是一个政治过程，委托—代理关系也是一种政治关系。然而，自公共选择理论产生以来，运用经济学方法来分析政治过程以及政治关系成了时尚，作为政治关系的委托—代理关系却被一些学者纳入到经济学的解释框架之中，被比附为企业经营中的委托—代理关系。
委托—代理理论本来是一种纯粹的经济学或企业治理理论，在这一理论的视野中，私人组织尤其是股份制公司的股东与管理者之间是一种委托—代理关系，由于股东群体内部的复杂性、股东与管理者利益的不一致性以及信息的不对称等因素的影响，委托人往往很难保证代理人对代理职责的履行，以致后者的决策并不能总体现他们的意志。这就是所谓的“代理问题”。其实，产生于30年代的委托—代理理论并没有为私人部门中的代理问题提出有效的解决方案，而在被应用到了公共部门中之后，“该理论的提出促使某些人极力主张公共部门应尽可能多地对外签订合同。按照这种方式，代理关系将变成私营部门的代理关系，一般认为，它将会起到较好的作用。”〔9〕也就是说，社会与政府之间通过选举建立起来的政治性的委托—代理关系可以通过合同外包而转变成一种政府与社会之间的经济性的委托—代理关系。这样一来，在理论上，政府就变成了整个委托—代理关系链条中的中介。经由政府，社会既是委托人，又反过来成了代理人。同时，在事实上，政府本身也获得了代理人与委托人的双重角色。作为代理人，政府把原先需要承担的职责转移到了社会，从而成了委托人。作为委托人，政府又有着使它成为代理人的委托人所不具有的那种事实上的权威，把行政的力量运用到合同之中，使契约关系发生变异。这从形式上看，与私人部门中的契约关系没有什么不同，而在实质上，却又与私人部门中的契约大为不同。这就是新公共管理运动赋予契约关系的一种新的内涵。对此，莱恩的评价是，“新公共管理是一种使合同制成为公共部门中的沟通媒介的理论。新公共管理设计了一种合同制国家，在这个国家里，人事和其他资源都通过一系列的合同来管理。这些合同不仅涵盖了所有的雇佣关系，同时它们还被用来界定公共服务提供的目标与任务。”〔10〕莱恩对新公共管理运动基本特征的这一描述是准确的，事实上，新公共管理就是一场以合同制为基本内容的市场化改革运动，正是这场改革运动，在政府与社会之间建立起了契约关系，而且不断地将其推展到了社会生活的各个领域。
新公共管理运动把公共选择理论和委托—代理理论运用到改革实践中后，既实现了公共选择理论把政治过程转化为经济过程的理论追求，也实现了把委托—代理理论移植到公共部门而对政府与社会的关系进行改造的目的。从逻辑上看，首先是公共选择理论颠覆了由社会契约论所建立的立约人与政府间的传统关系，从而为社会与政府之间的契约关系扫清了理论上的障碍；其次是委托—代理理论被移植到了公共部门中来而使政府与社会的契约关系找到了一种具体的形式，那就是政府与社会订立外包合同。正是这两个方面，构成了新公共管理运动的基本内容。所谓用企业家精神改造政府和实现政府再造，则是根据交易成本理论而对政府自身进行重新建构的过程，虽然它用竞争机制取缔了基于民主的法制（治），却不属于政府与社会之间关系的范畴，就政府与社会关系的重建而言，则是基于公共选择理论和委托—代理理论作出的。当然，在新公共管理运动这里，交易成本理论对公共选择理论和委托—代理理论提供了效率支持，也就是说，基于交易成本理论而进行的改革为契约主义的效率优势提供了极为适时的证明。
新公共管理运动是一系列经济学理论在公共部门中的运用。就经济学在20世纪的发展而言，自30年代起的各种微观经济学研究发展到公共选择学派这里时，重新获得了政治经济学的定位，在直接地考察国家及其政府的过程中，表现出了对经济分析方法的滥用，从而对启蒙时期以来的政治民主理论提出了挑战。尽管在近代以来所形成的政治生态下明确作出反民主的宣示是不可能的，但其理论的反民主实质却暴露得非常清晰。因而，当新公共管理运动在政府与社会间建立起了契约关系时，也包含了反民主的倾向。这是因为，在代议制度的条件下，民主体现在社会与政府之间的委托—代理关系的确立中，政府作为民主政治的结果，必须承担起社会通过民主途径而赋予它的社会治理责任。在新公共管理运动这里，当政府与社会之间建立起了契约关系的时候，也就把委托—代理关系颠倒了过来，政府成了委托者，因而，可以对作为代理人的社会追究责任了。尽管在现实中这种责任更多地表现为一种经济责任，却无疑是对民主的逻辑的破坏。从实践来看，当政府运用合同竞标的手段时，激化了不同社会组织之间的竞争，使社会出现进一步的分化，也阻碍了社会内部民主共识的形成。更为重要的是，委托—代理关系的这种颠倒，对民主的观念造成了极大的损害，在一些民主观念并不深厚的地方，它可能更加强化社会对政府的依赖，从而在根本上破坏了政治生活的民主化。
从上述分析看，新公共管理运动无论是在逻辑上还是在现实中，都造成了民主的没落，使近代以来政治发展的历史路径出现了断裂。但是，这并不是政治发展史上的一件坏事，反而，它可能意味着政治发展走向未来的一个重大契机。在公共性的分析视角中，当政府与社会之间建立起了契约关系的时候，带来了公共性的扩散这样一个意想不到的收获。我们知道，社会契约论虽然确立了民主的原则，但是，它同时也通过主权唯一性的规定而赋予了国家及其政府垄断社会治理的合法性，所以，从社会契约论中推导出来的是一种国家主义的民主治理。在这种治理模式中，国家在民主的途径中获得公共性，政府被认为是公共性的集中体现，而社会则被看作为纯粹的私人性存在，并需要得到具有公共性的国家及其政府对它的治理。当然，在国家及其政府垄断社会治理的局面下也一直存在着局部性的治理外包行为，但是，这种治理外包行为的发生具有很大的偶然性，只是一种补充性的因素，而且是受到严格控制的，从来也没有对国家及其政府的社会治理垄断地位形成挑战。然而，新公共管理运动赋予了治理外包以普遍的合理性，不仅鼓励、倡导合同外包，而且在事实上也造成了普遍的治理外包局面。这样一来，一些原本由国家及其政府所承担的治理功能也就被转移到了社会之中。由于社会承担起了这些治理功能，不仅原先那种社会与国家及其政府分立的格局发生了变化，而且社会自身的性质也在悄悄地发生变化，其中，最为重要的是社会因承担起了治理功能而必然获得一定的公共性。本来，社会被看作为私人性存在和成长的温床，国家及其政府才具有公共性，现在，公共性却从国家及其政府扩散到了社会。
对于社会治理变革而言，公共性的扩散具有非常重要的意义。在工业社会的形成和发展史上，社会治理体系的建构是基于公共领域与私人领域分离的事实，因为，这种分离使治理者与被治理者之间的界限变得非常清晰，特别是对民主政治所作出的全部设计，都保证了社会的私人性得到尊重和制度保障，同时，也使国家及其政府的公共性在不断的矫正中得到增强。民主政治的深刻底蕴就在于不容许国家及其政府与社会之间的边界变得模糊，特别是“有限政府”的概念，明确地要求政府恪守其边界而不能逾越。但是，也正是由于民主政治对国家及其政府所作出的这些原则性规定，使政府获得了社会治理的垄断地位。就新公共管理运动的做法而言，也可以说并没有破坏民主政治的基本原则，因为它不是让国家及其政府逾越其边界而侵入社会，特别是在凯恩斯主义盛行多年后，新公共管理运动在逻辑上是反其道而行的。也就是说，新公共管理运动不是让国家及其政府走出自己的边界，而是把社会拉入到自己的边界内来。尽管这种把社会拉入到治理体系之中来的做法主要体现在治理外包上，但其影响却是打破了国家及其政府对社会治理的垄断，模糊了治理者与被治理者之间的边界，造成了社会治理主体多元化的格局。
三、 社会治理变革中的治理主体多元化
在政府垄断社会治理的情况下，人们对政府的规约依赖于责任机制的确定，所以，我们才会看到“责任政府”的概念以及这一概念之中所包含的愿望和要求。近代以来，一直是努力对责任加以法律确认的，即通过法律去对责任作出明晰的规定，以便在过程责任没有得到实现的情况下而对后果责任加以追究，让这种追究能够有一定的法律依据。但是，责任首先应当是一个伦理学范畴，或者说在追踪溯源的时候可以看到其伦理内涵。当然，由于伦理关系的普遍性而让人们在使用“责任”概念时不甚关注其伦理内涵，而是表现为在一切具有岗位、职位设置的领域中普遍地使用责任的概念。比如，在政治学与行政学的叙述中，我们往往会谈及责任的问题，而且是把责任的确认与追究作为民主的象征和重要内容来认识的。
表面看来，责任也许并不为民主政治所独有，在一切存在着社会治理垄断问题的地方，也都相应地存在着对社会治理过程进行责任规范的要求，只不过责任的追究是由不同的主体做出的。比如，在“君权神授”的农业社会中，统治者就经常性地以他对被统治者的责任来为自己的统治辩护，即君主对神授之权负责，对江山社稷负责，君主以下的臣子则对君主负责，对责任的追究则是自上而下进行的。就这种责任规定和追究的逻辑而言，显然是不民主的，或者说，根本就和民主扯不上联系。在比较农业社会与工业社会的治理状况时，我们会发现一对截然相反的观念，这就是“无为”与“不作为”。在农业社会中，臣民对统治型政府的要求是“无为”，而“有为”则经常被等同于暴虐。所以，原则上讲，农业社会的人们并不希望君主及其治理体系承担多少责任，而是希望它无为。无为为上，有所作为次之，处处作为必将导致天下大乱。而在工业社会中，如果出现了政府“无为”的情况，则被看作是一种不负责任的行为，因而，管理型政府是不可以“无为”的。造成这种区别的原因在于，统治型政府对它的臣民所负有的是一种自我宣示的责任，在施行统治的过程中，这种责任往往成了它横征暴虐的借口，所以它的臣民反而不愿承认这种责任，而是更加欢迎一个不刻意宣示其责任的“无为”政府。与之相反，管理型政府对社会所负有的则是一种客观规定的责任，这种责任在理论上源自社会契约论的假定，在实践中则是由宪法予以保证的。在某种意义上，管理型政府所承担的责任可以被理解成是社会对政府加以制约的要求，即通过责任的规定而对政府作出强制性的制约，要求政府“有为”而不是“无为”。也正是责任的规定具有这种制约政府的内涵，才赋予了社会治理以民主的性质。也就是说，民主的实现是通过责任的规定以及对责任的追究进行的，社会及其构成要素以对政府提出负责任的要求和通过对政府不承担责任的行为加以追究而证明了自己的权利，政府因承擔责任、履行责任和实现责任的要求而表明其权力的性质和归属。所以，政府在承担责任的过程中越是有为，也就越能够证明自己是合于民主的原则和精神的，即合于社会的要求和实现了社会的期望。新公共管理运动在逻辑上实现了责任转移，它把基于近代传统的政府责任通过民营化的方式重新转嫁给了社会，通过合同发包的方式明确规定某一社会构成因素应当承担的责任，而政府则把自己放置到了追究责任的地位之上。因而，民主的逻辑发生了逆转。所以说，至少新公共管理运动在逻辑上存在着反民主的内涵。
如果从政府垄断社会治理的传统来看，新公共管理运动以其民营化表明它是一场使政府垄断弱化的运动，在此意义上，是可以将新公共管理运动看作为社会治理上的一个积极的举动，它所实现的对民主的社会治理的拆解也应看作是一种进步，那就是实现了对近代以来所建构起来的“形式民主”的否定。我们知道，在工业化和资产阶级革命的过程中，虽然实现了对身份精英统治的否定，却没有从根本上拆除精英治理的结构，从君主向民主的转变尽管也被落实到了社会治理的实践模式之中，而民主中的“民”却是与君主中的“君”大不相同的，君是一人，他可以操纵社会治理的过程，而民却意味着“众”，必须由代理人去代表它进行社会治理。因而，形成了事实上的精英治理局面。就整个社会治理而言，虽然形成了一个民主的政治生态，而在这个生态链上，掌握公共权力的人在任何一种意义上都处于主动的地位，甚至整个政治生态都是围绕著这些人而伸展开来的。这是一个民主的政治生态，却只能在理论上和观念上得到民主的自慰，更多的时候，民主的观念只是一种“意淫”，即使付诸于实践，也往往满足于形式上的民主，在实质上，与民主的理想相去甚远。所以，对这种形式民主的反叛并不是什么坏事，相反，它应当被理解成向实质民主过渡的契机。也就是说，近代这种民主模式的没落，乃是单一治理主体垄断社会治理过程的终结。事实上，新公共管理运动也的确造就了多元治理主体，特别是当公共性扩散到了社会的时候，非政府组织以及其他治理力量在获得公共性的同时也拥有了一定的社会治理责任，在不久的将来，就会建构起一种由政府与非政府组织以及其他社会治理力量合作治理的局面。如果对新公共管理运动的历史价值作出评论的话，那就是在对近代形式民主的反叛中造就了多元社会治理主体，这是新公共管理运动抹杀不掉的历史功绩。
从历史来看，迄今为止的人类社会治理史都一直是由单一治理主体垄断的社会治理，它使治理者与被治理者的对立成为社会治理关系的基本内容。当然，在不同的时代，社会治理关系中的对立是通过不同的方式和不同的途径来加以解决的。在农业社会中，王朝治理意味着统治者垄断了全部治理权力，治理者拥有相对于被治理者的无限特权，而被治理者则对治理者负有无限的“役务”。对于这种治理而言，是无所谓民主的问题的。在工业社会中，国家及其政府对于治理权力的垄断则是在民主的前提下所作出的，是一种社会建构的结果。从理论上说，被治理者被赋予了至高无上的权利，而治理者则必须在充分尊重被治理者的权利的基础上开展治理活动。所以，这一治理体系的生成以及治理活动的开展，都被赋予了民主的内涵，即便是在具体的治理过程中，由于被要求依法治理，因而也被认为是在民主的框架下进行的。但是，实践上的治理垄断一直是民主的悖论，而且是在理论上无法作出解释的，更不可能找到加以解决的实践方案。由此看来，新公共管理运动反叛近代民主的行动却是可以看作为解决这一民主悖论的尝试。当然，就新公共管理运动来看，它并没有什么理论追求，它自身也没有意识到其行动的理论价值，它更多的是出于解决政府“负担过重”和“财政困难”等问题的需要而走上了民营化的道路。但是，当它用实际行动去谋求政府的重新定位时，却在政治上触及了民主的问题，使近代以来的形式民主走上了没落之路。
历史的发展总是表现为新旧更替的过程，社会治理变革则是新旧社会治理模式的更替。新公共管理运动的目的虽然只是要求重塑政府，并没有提出变革整个社会治理模式的宏大抱负，但是，从20世纪80年代以来的改革成效看，已经造成了社会治理模式变革的事实，特别是单一治理主体垄断社会治理的局面被打破。所以，这显然是一场实质意义上的革命性变革。多元治理主体的出现已经带来了治理关系的根本性变化，使治理者与被治理者之间的任何意义上的对立都失去了合理性，因为治理者与被治理者之间的界线被打破了，治理者与被治理者的角色都处于流动的和不确定的状态之中，在此时此地是治理者，而在彼时彼地则又是被治理者；面对某个方向是治理者，而面对另一个方向又是被治理者；治理者与被治理者的角色扮演都因事、因时而不同。这样一种情况显然是既有的社会治理模式所无法包容的，所以，它意味着必须建构起一种全新的社会治理模式与之相适应。这种社会治理模式就是合作治理。
在民主的理想中，一开始所包含的是人的平等的设定，后来，随着社会的组织化，行为主体也更多的是以组织的形式出现的，因而，平等的设定被植入到组织间的关系中。比如，企业不分大小而被置于“法人”的平等地位上，甚至在处理国际关系时，也要求国家不分大小而一律平等。到了20世纪，逐渐地出现了行为主体虚拟化的现象，比如，在资本市场中，就可以经常性地看到所谓“多方”与“空方”的博弈。这说明，原先仅仅在实体的意义上思考行为主体平等的哲学已经不再适用，而是需要在更加抽象的意义上去思考行为主体的平等问题。本来，政府是一个实体性的存在，与之相对应的社会则不具有实体的意义，在很大程度上，具有虚拟的特征。所以，人们不会提出政府与社会之间的平等要求，而是在人民主权原则下给予社会更高的地位，即认为社会高于政府，政府应从属于社会和满足社会的要求。问题是，这种哲学没有认识到政府与社会之间的关系实际上是一个实体性的存在与一种虚拟性的存在形态之间的关系，所以，在人民主权原则以及其他各种各样的民主理想付诸实践的时候，总是遇到各种各样无法处理的悖论。现在，当我们认识到社会无非是一种虚拟性的存在形态的时候，要求社会与政府之间的平等也就在哲学上获得了合理性。因而，在落实到社会治理过程中来，也就可以去认真地思考治理主体间的平等问题了。
其实，新公共管理运动的民营化策略只是社会治理模式变革的初始行动，它所证明或包含着的意蕴是，许多原先仅仅属于政府的职能可以转移到社会之中去。如果沿着这个方向走下去的话，不仅出现了西方学者所认为的那种政府“空洞化”的局面，而且，空洞化的结果他必将表现为政府的虚拟化，即政府自身必然会朝着虚拟化的方向发展。也就是说，不仅在互联网上出现了虚拟政府，而且现实的政府也会虚拟化。作为这种虚拟化的结果，就是作为治理主体的政府与正在成为治理主体的社会之间将要实现均一化，那个时候，政府与社会的平等就不再是不可理解的问题了，而是社会治理过程中实实在在的平等主体，政府只是作为多元社会治理主体中的一个方面而在社会治理过程中发挥作用，而多元社会治理主体之间唯有接受合作治理的原则和框架，才能证明自身作为治理主体的合理性和合法性。
非政府组织以及其他社会治理力量是否具有公共性？这可能是一个还需在进一步的发展中去加以证明的问题。就非政府组织产生之初人们将其称作为“第三部门”而言，是指它是一种既不同于公共部门也不同于私人部门的新的社会构成要素，并没有对它寄予公共性的期望。但是，在非政府组织的发展中，不断地显现出其社会治理的功能，治理者的角色扮演变得越来越娴熟，如果说它在一开始是作为公共性和私人性的混合物而出现的话，那么在今天，它的私人性色彩正在日益消退，而其公共性的色彩却迅速加深。应当看到的是，非政府组织中正在生成的公共性又是不同于政府的公共性的，所以，我们将其称作为社会公共性。可见，非政府组织在社会治理过程中获得公共性，而其公共性的成长又会反作用于其社会治理活动，进而不断地型塑非政府组织的社会治理活动。但是，非政府组织永远也不会转化为政府，它永远都是作为政府之外的社会治理主体而存在并发挥作用的。所以，社会治理体系就会呈现出由政府与非政府组织以及其他社会治理力量等多元要素构成的系统。而且，这个系统不会复制官僚制组织的模型，而是在社会治理过程中各自扮演着独立的角色，通过合作的方式开展社会治理活动。
多元治理主体的合作治理是人类社会治理模式的全新形态，它不仅意味着单一主体的社会治理历史从此终结，而且意味着社会治理发生实质性的改变，以往对社会治理体系、过程和活动的各种各样的界定都将不再适用，以往关于社会治理的集权追求和民主追求都将得到超越。多元治理主体的合作治理将在一个全新的起点上书写人类历史。20世纪80年代是人类历史上的一个转折点，工业社会自此而受到了后工业化运动的挑战，社会治理也自此而开始了走向合作治理模式的建构进程。如果说与农业社会相适应的是王朝垄断的治理的话，那么，工业社会所拥有的则是民主框架下的精英治理，而与后工业社会相适应的，将是多元治理主体的合作治理。在这里，由于治理主体自身所具有的流动性和不确定性，不仅使任何形式的集权失去固定的主体和客体上的依托，也将使形式民主的结构无法确立。当然，合作治理是民主的，而且是超越了形式民主的真正的实质性民主，在这里，合作就是民主的最高形式，是民主真正得以实现的最高形态。
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（责任编辑：石本惠）