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民行再审检察建议是指人民检察院对一些民事、行政申诉案件，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理的一种法律监督方式。民事行政再审检察建议是继抗诉后对法院生效的民事、行政案件的又一重要监督手段，是司法改革、法制健全和司法公正的必然要求。
一、民事行政再审检察建议的发展历程
2001年9月30日最高人民检察院通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定检察机关对民事行政案件实施法律监督的主要途径是抗诉，与之相匹配的监督途径是出庭和检察建议。该规则第四十七条第一款对检察院可以向法院提出再审检察建议的情形进行了界定，即：原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。这是民事行政再审检察建议的最早提出，随后各地检察机关相继对这一方式进行了探索、推广及开展。有的检察机关与同级法院就民事行政再审检察建议进行协商形成会签文件，取得了一定的成效。2011年3月29日最高人民法院、最高人民检察院会签文件《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》，其中第七条规定：“地方各级检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院受到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”此次会签文件的通过，为民事诉讼法的修改中民事行政再审检察建议的立法化奠定了坚实的基础。
2012年8月31日民事诉讼法通过修改，首次以法律的形式规定了检察建议这种监督方式，新民事诉讼法第二百零八条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；…”民事行政再审检察建议的发展历程经过十多年的探索和创新，终于得以立法化，使其与抗诉一起相辅相成，成为法定的民行监督方式。
二、民事行政再审检察建议的优势分析
首先，再审检察建议弥补现行民行检察监督方式的单一行和局限性，实现同级监督，以减少诉讼环节和成本，节省诉讼周期，节约司法资源，避免当事人将时间浪费在漫长的程序等待中；其次，再审检察建议操作灵活，程序简单，改变了各级检察机关民行工作的“倒三角型” 结构格局，分流上级检察院的抗诉案件，使上级检察院摆脱办案压力，将办案主体重心下放至基层院，使更多的案件由基层直接消化解决，同时又可以强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权；再次，再审检察建议是柔性监督，比较温和。抗诉经过上下两级检察院与法院，四个部门，且必然导致法院对案件的再审，进而造成同级检、法两家因抗诉而造成对抗局面。采用再审检察建议方式，缓解了双方的对抗局面，也解决了同级检察院对法院无抗诉权的尴尬局面，把矛盾化解在基层，法院较容易接受，检察机关也达到了监督的目的。
三、民事行政再审检察建议司法实践中存在的问题
（一）再审检察建议没有达到预期的监督力度。再审检察建议在最初设立时，其定义为建议，直至检察建议在新民事诉讼法中立法化后，其法律地位依然定义为建议，这使民事行政再审检察建议的监督力度受到极大的限制，在司法实践应用中存在重重阻力。对法院而言，抗诉书具有法律效力，法院不能有任何异议，任何选择权，必须直接启动再审，具有强制性；而再审检察建议，既然是建议，再审与否，主动权在法院。实践中，检察机关发出的再审检察建议，法院要么敷衍回复，要么置之不理，监督力度大打折扣。
（二）再审检察建议有时并不能达到缩短诉讼期间的目的。再审检察建议制定之初界定的适用条件是：原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。实践中，检察院与法院的协商却是一个漫长的过程，法院出于自身的“家丑不可外扬”的心理，不希望有外人插手自家的事务，检察院的建议在他们看来就是“干涉内政”、是“挑刺”，法院是不会轻易地同意再审的。双方经过多次协商，多轮辩论，甚至达成某种条件，法院才勉强采纳再审。浪费在协商中的时间人为的增加了整个案件的诉讼周期。有的案件协商不成，检察机关又提请抗诉，来来回回两个程序全走了一遍，时间就更长了。
（三）再审检察建议有时会造成检、法两家法律上的颠倒错位。检察院是法律监督机关，依法独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这是宪法赋予检察机关的神圣职责。而再审检察建议需与法院协商一致，法院才能接受再审建议，监督权才得以实施，也就是说监督建议必须得到被监督者的同意，才能发挥监督效果，这样一种监督方式，监督机关到底是依法监督还是依被监督者的主观意志进行监督？取决于被监督者态度的监督又怎么能够达到监督的目的呢？监督机关依法监督的权威性怎么能够体现？无形中检察机关自己降低了自身的法律地位，消解了法律所赋予的监督权力。
（四）再审检察建议适用范围不明确，与提请抗诉案件无法有利的衔接。对于一个案件是选择采用抗诉还是再审检察建议进行监督，司法实践中各地检察机关的标准各不相同。明显错误的案件，有的检察院认为发出再审检察建议，法院很容易接受，即提高了办案效率又保证了案件改判率，进而造成抗诉方式的弱化；而有的检察院迫于办案数量、质量考评的压力及工作难易程度的考量，会采用直接提请抗诉的监督方式，影响了再审检察建议工作的推进，两者之间不能很好的齐头并进共同发展。 四、民事行政再审检察建议的完善
（一）规范再审检察建议的操作程序，检、法两家应共同适用。再审检察建议作为一种新的同级监督方式，应当匹配相应的操作程序，使检法两家有法可依，有法必依。对检察机关而言，一是再审检察建议应经受案、立案、调卷、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察委员会决定等一整套严密的程序后形成，以切实维护民事行政再审检察建议的严肃性、权威性。二是文书送达程序化。要按照送达法律文书的规则向人民法院送达，并由法院指定部门签收，填好送达回证。对法院而言，一是收到再审检察建议由专门的部门审查后，提交审判委员会研究决定是否再审，对一些分歧比较大的案件，可以邀请检察机关主管检察长参加。二是将审判委员会的决定以书面的方式回复检察院，对不予采纳的要说明理由。法院审查时间必须严格加以限制，以免法院漠视、推诿拖沓，致使再审检察建议的诉讼时间比抗诉时间还要长。
（二）明确再审检察建议的适用条件和范围。再审检察建议作为一种全新的检察监督方式，如果适用范围与抗诉相同，不利于再审检察建议的发展与推行。况且在司法实践中，法院通过司法解释的方式将抗诉的范围缩了又缩，已经压缩到极致。而再审检察建议的提出，正是对需要法律监督而又不在抗诉范围之内的一种补充，是民行检察监督的又一强力手段，反之无异于自缚手脚，画地为牢。故应出台相关司法解释，明确规定再审检察建议的适用范围和条件。
（三）加强与法院的协调沟通。检察机关作为法院主要的监督机关，一直以来，双方都处于一种似对立似合作的微妙的协作关系中。在民行监督方面，法院长期以来已经适应了检察机关采取抗诉的方式进行监督，现在检察机关提出再审检察建议的方式，法院一时不能接受又增加了一种监督方式，会出现不合作、不配合的抵触情形。作为检察机关应当加强与法院的协调沟通，具体阐述这种外部监督（检察监督）统一于其自身内部监督（法院监督），有利于发现法院内部难以发现的错案。从另一个角度，通过检察建议方式进行案件纠错，其方式更柔和，有涉及面更窄、诉讼周期更短等优点，会促使双方达成共识。“两高”应对民事行政再审检察建议的提出、法院的反馈方式和期限、检察机关的跟踪监督催办等一系列问题作出统一的司法解释，以便于实践中具体操作，进而将再审检察建议落到实处，实现双方共赢的局面。
（作者通讯地址：辽宁省普兰店市人民检察院，辽宁 普兰店市 116200）
一、民事行政再审检察建议的发展历程
2001年9月30日最高人民检察院通过《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定检察机关对民事行政案件实施法律监督的主要途径是抗诉，与之相匹配的监督途径是出庭和检察建议。该规则第四十七条第一款对检察院可以向法院提出再审检察建议的情形进行了界定，即：原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。这是民事行政再审检察建议的最早提出，随后各地检察机关相继对这一方式进行了探索、推广及开展。有的检察机关与同级法院就民事行政再审检察建议进行协商形成会签文件，取得了一定的成效。2011年3月29日最高人民法院、最高人民检察院会签文件《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》，其中第七条规定：“地方各级检察院对符合本意见第五条、第六条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院受到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”此次会签文件的通过，为民事诉讼法的修改中民事行政再审检察建议的立法化奠定了坚实的基础。
2012年8月31日民事诉讼法通过修改，首次以法律的形式规定了检察建议这种监督方式，新民事诉讼法第二百零八条第二款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；…”民事行政再审检察建议的发展历程经过十多年的探索和创新，终于得以立法化，使其与抗诉一起相辅相成，成为法定的民行监督方式。
二、民事行政再审检察建议的优势分析
首先，再审检察建议弥补现行民行检察监督方式的单一行和局限性，实现同级监督，以减少诉讼环节和成本，节省诉讼周期，节约司法资源，避免当事人将时间浪费在漫长的程序等待中；其次，再审检察建议操作灵活，程序简单，改变了各级检察机关民行工作的“倒三角型” 结构格局，分流上级检察院的抗诉案件，使上级检察院摆脱办案压力，将办案主体重心下放至基层院，使更多的案件由基层直接消化解决，同时又可以强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权；再次，再审检察建议是柔性监督，比较温和。抗诉经过上下两级检察院与法院，四个部门，且必然导致法院对案件的再审，进而造成同级检、法两家因抗诉而造成对抗局面。采用再审检察建议方式，缓解了双方的对抗局面，也解决了同级检察院对法院无抗诉权的尴尬局面，把矛盾化解在基层，法院较容易接受，检察机关也达到了监督的目的。
三、民事行政再审检察建议司法实践中存在的问题
（一）再审检察建议没有达到预期的监督力度。再审检察建议在最初设立时，其定义为建议，直至检察建议在新民事诉讼法中立法化后，其法律地位依然定义为建议，这使民事行政再审检察建议的监督力度受到极大的限制，在司法实践应用中存在重重阻力。对法院而言，抗诉书具有法律效力，法院不能有任何异议，任何选择权，必须直接启动再审，具有强制性；而再审检察建议，既然是建议，再审与否，主动权在法院。实践中，检察机关发出的再审检察建议，法院要么敷衍回复，要么置之不理，监督力度大打折扣。
（二）再审检察建议有时并不能达到缩短诉讼期间的目的。再审检察建议制定之初界定的适用条件是：原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。实践中，检察院与法院的协商却是一个漫长的过程，法院出于自身的“家丑不可外扬”的心理，不希望有外人插手自家的事务，检察院的建议在他们看来就是“干涉内政”、是“挑刺”，法院是不会轻易地同意再审的。双方经过多次协商，多轮辩论，甚至达成某种条件，法院才勉强采纳再审。浪费在协商中的时间人为的增加了整个案件的诉讼周期。有的案件协商不成，检察机关又提请抗诉，来来回回两个程序全走了一遍，时间就更长了。
（三）再审检察建议有时会造成检、法两家法律上的颠倒错位。检察院是法律监督机关，依法独立行使监督权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这是宪法赋予检察机关的神圣职责。而再审检察建议需与法院协商一致，法院才能接受再审建议，监督权才得以实施，也就是说监督建议必须得到被监督者的同意，才能发挥监督效果，这样一种监督方式，监督机关到底是依法监督还是依被监督者的主观意志进行监督？取决于被监督者态度的监督又怎么能够达到监督的目的呢？监督机关依法监督的权威性怎么能够体现？无形中检察机关自己降低了自身的法律地位，消解了法律所赋予的监督权力。
（四）再审检察建议适用范围不明确，与提请抗诉案件无法有利的衔接。对于一个案件是选择采用抗诉还是再审检察建议进行监督，司法实践中各地检察机关的标准各不相同。明显错误的案件，有的检察院认为发出再审检察建议，法院很容易接受，即提高了办案效率又保证了案件改判率，进而造成抗诉方式的弱化；而有的检察院迫于办案数量、质量考评的压力及工作难易程度的考量，会采用直接提请抗诉的监督方式，影响了再审检察建议工作的推进，两者之间不能很好的齐头并进共同发展。 四、民事行政再审检察建议的完善
（一）规范再审检察建议的操作程序，检、法两家应共同适用。再审检察建议作为一种新的同级监督方式，应当匹配相应的操作程序，使检法两家有法可依，有法必依。对检察机关而言，一是再审检察建议应经受案、立案、调卷、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察委员会决定等一整套严密的程序后形成，以切实维护民事行政再审检察建议的严肃性、权威性。二是文书送达程序化。要按照送达法律文书的规则向人民法院送达，并由法院指定部门签收，填好送达回证。对法院而言，一是收到再审检察建议由专门的部门审查后，提交审判委员会研究决定是否再审，对一些分歧比较大的案件，可以邀请检察机关主管检察长参加。二是将审判委员会的决定以书面的方式回复检察院，对不予采纳的要说明理由。法院审查时间必须严格加以限制，以免法院漠视、推诿拖沓，致使再审检察建议的诉讼时间比抗诉时间还要长。
（二）明确再审检察建议的适用条件和范围。再审检察建议作为一种全新的检察监督方式，如果适用范围与抗诉相同，不利于再审检察建议的发展与推行。况且在司法实践中，法院通过司法解释的方式将抗诉的范围缩了又缩，已经压缩到极致。而再审检察建议的提出，正是对需要法律监督而又不在抗诉范围之内的一种补充，是民行检察监督的又一强力手段，反之无异于自缚手脚，画地为牢。故应出台相关司法解释，明确规定再审检察建议的适用范围和条件。
（三）加强与法院的协调沟通。检察机关作为法院主要的监督机关，一直以来，双方都处于一种似对立似合作的微妙的协作关系中。在民行监督方面，法院长期以来已经适应了检察机关采取抗诉的方式进行监督，现在检察机关提出再审检察建议的方式，法院一时不能接受又增加了一种监督方式，会出现不合作、不配合的抵触情形。作为检察机关应当加强与法院的协调沟通，具体阐述这种外部监督（检察监督）统一于其自身内部监督（法院监督），有利于发现法院内部难以发现的错案。从另一个角度，通过检察建议方式进行案件纠错，其方式更柔和，有涉及面更窄、诉讼周期更短等优点，会促使双方达成共识。“两高”应对民事行政再审检察建议的提出、法院的反馈方式和期限、检察机关的跟踪监督催办等一系列问题作出统一的司法解释，以便于实践中具体操作，进而将再审检察建议落到实处，实现双方共赢的局面。
（作者通讯地址：辽宁省普兰店市人民检察院，辽宁 普兰店市 116200）