公诉改革是整个司法改革中的一项重要内容。2000年1月最高人民检察院制定了《检察改革三年实施意见》,作为公诉改革的指导性文件,在完善公诉机制,大力推进公诉改革方面迈出了重要步伐。2002年5月,最高人民检察院召开全国刑事检察工作会议,明确提出,以“公正和效率”为目标,积极推进公诉改革,并确立了公诉改革的基本原则:不能突破现有法律规定;有利于司法公正法制统一;有利于提高案件质量和办案效率;符合中国国情。但是,勿庸置疑,由于我国各省区经济发展不平衡,公诉改革受多方面条件的制约,以致不同地区之间、各项公诉改革制度之间发展不够均衡。公诉改革制度处于探索实践阶段,一些在改革中显露出来的深层次问题也亟待解决,现行的公诉改革制度,必然还需要改进和完善,才能尽快建立适应公诉工作的新机制。
　　
　　一、探索案件质量管理机制,为提高案件质量提供制度保障
　　
　　加强案件管理、规范办案程序,是提高公诉案件质量、维护司法公正的制度保障。以完善主诉检察官办案责任制为重点,探索进一步完善内务管理、规范案件管理的方式,根据办案流程建立公诉案件质量管理机制,使办理案件的各个环节和全部活动都围绕案件质量开展,以促进公诉案件质量的提高。
　　(一)以确保案件质量为目标,强化办案责任制。为确保公诉案件的质量,在公诉工作中实行主诉检察官、部门负责人、分管检察长分级负责制,围绕提高案件质量这一目标,层层落实责任,分工明确,责任具体。首先,强化主诉检察官的责任。坚持责、权、利统一的原则,通过向主诉检察官充分放权,最大限度地发挥主诉检察官的主导作用。将办理公诉案件的大部分实体性和程序性权利交由主诉检察官依法独立行使,明确规定:除重大疑难案件和抗诉、不起诉、撤回起诉、变更强制措施等程序性事项须经集体讨论研究或领导审批外,其余案件和程序性事项由主诉检察官自行决定;要求主诉检察官提交集体研究的案件必须提出明确的处理意见,并将主诉检察官每次提交集体研究案件的时间限制在15日以内。其次,强化部门负责人的责任。制定了公诉科科长、副科长工作职责,规定部门负责人除负责公诉工作的宏观把握和内外协调外,对受理的交办、督办案件,重大、疑难、复杂案件和有影响的案件,要进行个案跟踪,必要时亲自审查案卷进行个案指导,或与承办人一道办理案件,并对审查的过程和结果负责。
　　(二)建立考核监督机制,监控案件质量。为准确评价办案质量,对案件质量实行考核监控。首先,分解细化考核指标。根据市院目标考核标准,结合公诉工作的具体情况,将办案的考核标准分解细化。对承办人每年人均审结案件数、审结率、追诉漏罪漏犯、发现司法人员违法、违纪线索移送其他部门查证成案、纠正违法、检察建议有效果等内容,以相应的加减分值进行量化,将考评结果与年终考核评议和办案奖惩相结合,达到责、权、利对等。其次,建立跟庭考察制度。对主诉检察官每年进行四次跟庭考察,考核出庭公诉的质量和效果。结合出庭的规范性要求,将“庭前准备”、“出庭公诉”、“审判监督”三大项内容细化为十二个子项,由分管检察长、公诉科、纪检督查部门主要负责人组成跟庭考核小组进行考察。通过对出庭文书规范性、齐备性的审查,公诉人形象、讯问询问、举证质证、法庭辩论、应变策略的现场考察,庭审违法现象的发现与纠正及判决审查意见的准确性分析,实行分数式考核,将考察结果作为主诉检察官考核评议的重要内容。通过跟庭考察,及时评议总结,提高了出庭支持公诉、指控犯罪的水平。再次,实行案件质量评审监控。由公诉科、纪检督查部门、检委会全体人员共同组成案件质量审核小组,实行案件质量评审监控。
　　
　　二、推行主诉检察官办案责任制,是提高诉讼效率的根本
　　
　　所谓主诉检察官办案责任制,实际上是一种权利与责任相一致的公诉办案制度,是指检察官在检察长的领导下依照法律和有关规定,在审查起诉、出庭支持公诉工作中,独立处理检察事务并承担相应责任的一种办案制度。此项公诉改革在最高人民检察院所推行的各项业务改革措施中是最先开展的。最高人民检察院于2000年初制定下发了《关于在全国检察机关审查起诉部门推行主诉检察官办案责任制的工作方案》,决定从2000年1月起在全国检察机关审查起诉部门全面推行这一制度。
　　实践证实,审查起诉工作与侦查办案机制强调群体力量集体聪明所不同,公诉人其个人的逻辑思维能力、應变能力、语言表达能力、对法学理论和相关知识的把握,以及出庭的实践经验,往往决定案件的公诉质量,甚至关系到公诉案件的成败。新的刑事诉讼法实施后,对公诉人的要求更高,公诉人应用法律自我发挥的空间也更大。因此,公诉机制应有利于公诉人个人水平和办案能力的发挥。但是,实践中把“个人承办案件,集体讨论,部门负责人审核,检察长决定,重大事项或疑难案件报检察委员会讨论决定。”这一比较适合检察侦查办案机制的模式适用到公诉办案机制上,并由此产生了许多弊端:
　　1、违反公诉办案规律,限制了个人才能的发挥,不利于优秀公诉人才的脱颖而出。公诉办案流程一直以来沿用的个人阅卷,层层把关,领导决定,公诉人奉命按领导意图出庭的模式,极大地扼制了公诉人个人才能的发挥。办案流程完全仿照行政治理的模式进行,“承办人对事实负责,领导对定性负责”就是这种办案机制的典型反映。“审者不定,定者不审”,事事都要领导拍板,大事小事层层审批,下面形成了一种依靠,而且层层依靠,这种情况下,假如案子错了,肯定是检察长错了,别人没有责任,这种状况不利于锻炼公诉人个人的能力,更不利于培养其责任意识。
　　2、违反诉讼经济原则,办案环节过多,诉讼成本增加,不利于提高诉讼效率。诉讼效率之所以被人们认同为诉讼原则之一。首先是因为诉讼效率在相当程度上反映着司法的公正,不讲效率的久拖不决、久押不决,无论是在何种程序中的存在,都是有悖于司法公正的。同样,不讲成本的耗时耗资的诉讼,既是一种司法资源的浪费,又是对国家极端不负责任,不尊重人权的司法腐败的表现。但是,在现行公诉办案机制下,一个一审刑事案件,在检察机关要经过批捕和起诉两个办案流程。这两个流程又都要分别经过承办人审查阅卷,提出处理意见,经部门负责人审核报检察长决定。这种层层审批,层层讨论,层层把关的办案机制,使得案件在检察机关内部流转环节过多。节约诉讼成本。
　　被告人认罪案件的简化审理,也叫普通程序简易审,是指在一定条件下,公诉机关和审判机关对被告人认罪的案件简化审理程序,快速审结案件的一种案件审理方式。简化审理的内容主要是在法庭审理中,除要害证据外,控辩双方对无异议的证据不再逐一示证、质证,只概括说明证据的名称及证实内容;发表控辩意见时,可以省略论证部分,直接提出定罪量刑的意见,只对有争议的问题进行辩论。其适用的条件为:(1)被告人对指控的罪名和基本证据没有异议;(2)经被告人和其辩护人同意;(3)检察机关书面建议后,法院同意;(4)非盲人、聋哑人犯罪案件;(5)非可能判处死刑的案件。
　　这种审理方式,是最高人民检察院公诉改革方案中的一项内容,同时也受到人民法院尤其是基层人民法院的普遍支持。然而,由于此项改革制度缺乏可直接援引的法律规范,因此,施行此项改革制度在法理和实践中的必要性与可行性有待探讨:
　　1、在不违反程序正当化要求的情况下实现程序的简易性,是现代刑事诉讼重要的价值追求。资源有限,是任何一个国家,包括经济发达国家刑事司法所受到的限制。因此,在司法价值追求和司法模式的选择上,应当确立诉讼经济的原则,也就是说,刑事司法不仅要讲公正,也要讲效率。为此,应当进行合理的司法资源配置,即对刑事案件审理作繁简分流,对大量事实清楚,不需要采用复杂的审判程序来核实事实的案件,应通过不同的方式作简易化审理。这一做法已经为近几十年来各国刑事司法所普遍采用,可以说是提高刑事一审效率,完善一审程序的一种国际性建设经验。
　　2、普通程序简易审符合我国刑事案件审理制度的特点和要求。1996年修改的刑诉法,实现了由职权主义甚至超职权主义审判方式向“控辩式”审判方式的转变。根据刑诉法第46条的规定:只有被告人供述,没有其他证据的,不能对被告人定罪并判处刑罚;没有被告人供述,其他证据确实充分的,可以对被告人定罪并判处刑罚。在这种审理程序中,一方面不能象英美那样根据被告人的认罪即行判决,而需要一定审理程序对被告人的认罪和案件的事实进行审理核实;另一方面,由于被告人已经承认控方的指控,对抗制审理的条件和必要性已不具备,审判的主要任务只是核实被告人口供的真实性。这样,采取普通程序简易审的方式,足以承担这一功能。