论文部分内容阅读
摘 要：通过对行政诉讼检察建议制度在司法实践中的状况进行分析，提出改进建议，以推动行政诉讼检察建议制度的完善。本文就检察机关的民行部门开展对行政诉讼再审检察建议的试行提出自己的观点，提出问题及改进对策，以期检察机关在对行政诉讼的监督中发挥更大作用。
关键词：行政诉讼检察监督；检察建议；改进对策
近年来，随着我国公民政治生活日渐民主化和公众对社会主义法治理念的深入，我国的行政诉讼检察监督制度正受到来自不同价值标准的评判。同时，在国家法治建设向前推进和制度更迭时期，我国行政诉讼检察监督机制在机制构建和实践运作方面的不足也在日益显现。本文力求通过检察机关启动行政诉讼再审检察建议的监督方式对这些问题做出探讨。
一、行政诉讼检察建议制度在实践中存在的问题
具体来讲，行政诉讼再审检察建议在实践中存在以下几方面的问题：
（一）行政诉讼再审检察建议所依据的法律规定不明确
目前规定行政诉讼再审检察建议的只有上文所述的2001年最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和最高人民法院制定的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》这两部司法解释作为规定政诉讼再审检察建议的法律依据。但从实质内容上看，两部司法解释规定得都不够细化，比较粗疏。虽然《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对人民检察院向人民法院提出再审检察建议的情形做了规定，但是在提出程序上却没有相关规定。行政诉讼检察建议的签发是否需要审批、反馈期限是多久、法院采纳与否的相关机制，都没有进行规范，这无疑给各地的实践工作造成了困惑。而《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》也只是提示性的规定了人民法院接到人民检察院的再审检察建议后，应当认真研究改进工作，是否按照人民检察院具体案件提出的检察建议，依职权提起再审程序，要经与人民检察院协商一致后才能决定。但是对检察建议的落实情况、回馈机制等也均无具体规定。仅有这些原则性的规定，导致在实践操作上产生了很多的混乱。
（二）人民法院对检察建议的认识不一致，造成检察建议发出之后，法院的对待态度各有不同，无法统一
作为行政诉讼检察监督权适用手段的一种，行政诉讼再审检察建议以发出建议的形式敦促人民法院对于确有错误的行政判决和裁定自行依职权启动再审程序，其不同于抗诉程序具有的外部监督的刚性特质。事实上，是将是否启动再审程序的决定权交与人民法院掌握。虽然，这种相对柔性的监督方式更容易将检察机关的外部监督转化为人民法院的内部监督，是有利于维护当事人权益和促进司法和谐的检查监督权的适用，但是有的人民法院却认为，行政诉讼再审检察建议于法无据，只是将检察机关的检察建议当成是一种工作参考，是否采纳、如何采纳、采纳多少都无关紧要。
（三）行政诉讼再审检察建议的适用标准不一致，也造成各级各地检察机关对检察建议不能统一适用
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对人民检察院向人民法院提出再审检察建议的情形做出的规定包括：人民法院原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的案件；人民法院原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的案件；人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定案件以及其他情形。由于行政诉讼再审检察建议的适用标准不一致，各级各地检察机关对《规定》所指的“其他情形”的案件，根据实践中不同的情形作出各种补充性规定，使地方各级检察院与同级人民法院在确定行诉讼检察建议的适用范围上差别很大，从而影响了再审检察建议的统一适用。此外，在行政诉讼再审检察建议的适用程序上、文书格式上也不统一，法律、司法解释都没有做出具体规定，造成实践中各地检察院的操作也千差万别。
二、行政诉讼检察建议制度的完善
将行政诉讼检察建议这种检察监督的方式制度化，首先是将其法定化，从立法层面和程序层面对行政诉讼检察建议的检察监模式予以完善。
（一）立法完善
结合司法实践中以行政诉讼检察建议推进检察监督权的适用的现实问题，在立法中应当着重考虑下列问题：
1、将行政诉讼检察建议制度作为我国检察监督权适用的一种手段和方法通过立法予以法定化。
检察机关在经济文化不断发展，复杂疑难的行政案件诉讼数量不断上升的社会背景下，要做到灵活运用不同的检察监督方式以应对不同性质的行政案件，全方位、多方面维护行政诉讼当事人的合法权益，就必须将行政诉讼检察建议这种检察监督权的体现用法律明确规定的方式固定为行政诉讼检察监督的手段之一，并赋予其相应的法律效力。只有这样，检察机关发出的检察建议才可以将检察监督这种外部监督形式转化为人民法院的内部监督形式，不仅轻松地转化为法院内部监督程序的启动，更是将检察监督与审判监督有机地结合起来。在弥补了现行法律空缺的同时，及时纠正法院内部监督难以发现的错案，达到最大限度地维护行政诉讼当事人的合法权益的目的，也可以收到更好的法律和社会的效果。
2、在现实操作方面通过立法对行政诉讼再审检察建议加以规定。
包括行政诉讼再审检察建议的发出方式、行政诉讼再审检察建议书的格式、行政诉讼再审检察建议书的审批程序以及反馈机制等分别进行规定。作为行政诉讼检察监督权实施的一种法律监督方式，行政诉讼再审检察建议应当区别于检察机关发出的其他检察建议书，通过具体的操作性规范可以改进由于具体操作方式、程序不明确，地域、形式不同，内容不规范而造成的现行行政诉讼检察建议的法律权威性不高的现状。
3、通过立法确认行政诉讼再审检察建议的效力。
对于行政诉讼检察建议的效力也要通过立法予以确认。由于行政诉讼再审检察建议在法律上并未被明确规定为行政诉讼检察监督部门行使检察监督权的监督方式，所以行政诉讼再审检察建议在法律上并不具备强制力和约束力，对于接受检察建议的法院来有选择是否接受的主动权。行政诉讼检察建议的适用，主要依靠的是国家法律的权威，或者说是依靠检察建议本身的说服力。一般来说，行政诉讼检察建议作为行政检察监督部门检察监督权力的延伸，是以法律监督机关的名义发出的，应该具有较强的威慑力，但是检察机关对同级的审判机关发出行政诉讼检察建议，拘于在立法上并无明确的程序规定，也无具体的适用范围，法院为了维护自身的利益，往往不会接受检察机关的再审建议。填补这种立法上的缺失，将使得行政诉讼检察建议的效力进一步强化，也不会继续妨碍行政诉讼检察监督业务不断发展。 （二）程序完善
将行政诉讼检察建议这种检察监督的方式制度化，加强行政诉讼再审检察建议制度的程序规范也是极为重要的。在行政诉讼检察建议制度的程序完善上应该注意一下几点：
1、法律规定可以由同级的人民检察院向做出错误效判决、裁定的人民法院发出行政诉讼再审检察建议，建议法院启动再审程序。 人民法院在接到再审检察建议后应当立即受理案件，并认真研究组织审判监督程序的提起。在人民法院收到检察机关的再审检察建议后至提起再审程序间，必须有一定的时限限制。没有特殊情况，人民法院受理案件后，不得将检察建议退回检察机关，并应制作采纳检察建议反馈记录，以跟进案件的审理。尤其不能以检察机关的检察建议作为行政诉讼相对人申请再审的条件。
2、人民法院采纳检察机关的再审检察建议而提起的审判监督程序，应与民检察院提起抗诉而启动的审判监督程序予以区别。人民法院接受再审检察建议应当按照内部启动的审判监督程序进行再审，主要是针对人民法院的内部纠错。在对行政案件进行再审过程中，认为原裁判确有错误的，应该裁定中止法院裁判的执行，然后自行启动再审程序；如果认为原裁判没有错误，则应做出书面意见反馈检察机关的再审检察建议。
3、人民法院应该开庭审理采纳检察机关行政诉讼再审检察建议后启动的审判监督程序的具体行政案件，为进一步监督再审程序的诉讼活动，还应于开庭前通知发出检察建议的检察机关派员出庭参加庭审，并将具体行政案件的再审审判结果以书面形式通知发出检察建议的检察机关。再审的审理期限一般而言也应该为三个月为宜，审结期限也应该通过立法予以确定。如果人民法院认为已经发生法律效力的行政诉讼裁判没有错误，未采纳检察机关发出的再审检察建议，没有审判监督程序，发出再审检察建议的同级人民检察院在审查人民法院未采纳建议的理由之后认为人民法院已经发生法律效力的行政诉讼裁判确有错误，必须提出抗诉的，仍然可以提请上级人民检察院提出抗诉，继续由外部监督形式监督人民法院的审判活动。
行政诉讼检察监督制度的创设和适用为人民法院的行政诉讼审判工作通过权力的制衡和外部的监督有效地提高了诉讼效率，加大了审判的纠错力度，也为行政诉讼当事人合法权益的保障起到了重要的作用。作为我国行政诉讼的基本制度之一，行政诉讼检察监督制度虽然在实务中取得了良好的法律效果和社会效果，但是其仍然囿于我国法律规定的原则性而导致行政诉讼监督范围的不确定性以及行政诉讼能监督缺乏可操作性、检察机关参与诉讼方式的单一性、时间的滞后性等诸多现实问题。故而要想使得行政诉讼的检察监督权能够充分行使也实非易事。本文通过对行政诉讼检察监督的手段之一的行政诉讼再审检察建议的论述。提出其在实务中的实践问题，阐述其与行政诉讼检察监督权的内在关系，提出创制好、适用好、发展好检察建议的监督模式对行政诉讼检察监督权进一步推进的作用和意义。
参考文献：
[1]何家弘：《当代美国法律》，北京，社会科学文献出版社，2001年。
[2][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京，商务印书馆，2006年。
[3]沈宗灵：《法理学》，北京，高等教育出版社，2001年。
[4]陈兴良：《法治的使命》，北京，高等教育出版社，2001年。
[5]江伟：《民事诉讼原理》，北京，中国人民大学出版社，1999年。
[6]张文显：《法理学》，北京，高等教育出版社，2003年。
[7]李征：《中国检察权研究》，北京，中国检察出版社，2007年。
关键词：行政诉讼检察监督；检察建议；改进对策
近年来，随着我国公民政治生活日渐民主化和公众对社会主义法治理念的深入，我国的行政诉讼检察监督制度正受到来自不同价值标准的评判。同时，在国家法治建设向前推进和制度更迭时期，我国行政诉讼检察监督机制在机制构建和实践运作方面的不足也在日益显现。本文力求通过检察机关启动行政诉讼再审检察建议的监督方式对这些问题做出探讨。
一、行政诉讼检察建议制度在实践中存在的问题
具体来讲，行政诉讼再审检察建议在实践中存在以下几方面的问题：
（一）行政诉讼再审检察建议所依据的法律规定不明确
目前规定行政诉讼再审检察建议的只有上文所述的2001年最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和最高人民法院制定的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》这两部司法解释作为规定政诉讼再审检察建议的法律依据。但从实质内容上看，两部司法解释规定得都不够细化，比较粗疏。虽然《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对人民检察院向人民法院提出再审检察建议的情形做了规定，但是在提出程序上却没有相关规定。行政诉讼检察建议的签发是否需要审批、反馈期限是多久、法院采纳与否的相关机制，都没有进行规范，这无疑给各地的实践工作造成了困惑。而《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》也只是提示性的规定了人民法院接到人民检察院的再审检察建议后，应当认真研究改进工作，是否按照人民检察院具体案件提出的检察建议，依职权提起再审程序，要经与人民检察院协商一致后才能决定。但是对检察建议的落实情况、回馈机制等也均无具体规定。仅有这些原则性的规定，导致在实践操作上产生了很多的混乱。
（二）人民法院对检察建议的认识不一致，造成检察建议发出之后，法院的对待态度各有不同，无法统一
作为行政诉讼检察监督权适用手段的一种，行政诉讼再审检察建议以发出建议的形式敦促人民法院对于确有错误的行政判决和裁定自行依职权启动再审程序，其不同于抗诉程序具有的外部监督的刚性特质。事实上，是将是否启动再审程序的决定权交与人民法院掌握。虽然，这种相对柔性的监督方式更容易将检察机关的外部监督转化为人民法院的内部监督，是有利于维护当事人权益和促进司法和谐的检查监督权的适用，但是有的人民法院却认为，行政诉讼再审检察建议于法无据，只是将检察机关的检察建议当成是一种工作参考，是否采纳、如何采纳、采纳多少都无关紧要。
（三）行政诉讼再审检察建议的适用标准不一致，也造成各级各地检察机关对检察建议不能统一适用
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对人民检察院向人民法院提出再审检察建议的情形做出的规定包括：人民法院原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的案件；人民法院原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的案件；人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定案件以及其他情形。由于行政诉讼再审检察建议的适用标准不一致，各级各地检察机关对《规定》所指的“其他情形”的案件，根据实践中不同的情形作出各种补充性规定，使地方各级检察院与同级人民法院在确定行诉讼检察建议的适用范围上差别很大，从而影响了再审检察建议的统一适用。此外，在行政诉讼再审检察建议的适用程序上、文书格式上也不统一，法律、司法解释都没有做出具体规定，造成实践中各地检察院的操作也千差万别。
二、行政诉讼检察建议制度的完善
将行政诉讼检察建议这种检察监督的方式制度化，首先是将其法定化，从立法层面和程序层面对行政诉讼检察建议的检察监模式予以完善。
（一）立法完善
结合司法实践中以行政诉讼检察建议推进检察监督权的适用的现实问题，在立法中应当着重考虑下列问题：
1、将行政诉讼检察建议制度作为我国检察监督权适用的一种手段和方法通过立法予以法定化。
检察机关在经济文化不断发展，复杂疑难的行政案件诉讼数量不断上升的社会背景下，要做到灵活运用不同的检察监督方式以应对不同性质的行政案件，全方位、多方面维护行政诉讼当事人的合法权益，就必须将行政诉讼检察建议这种检察监督权的体现用法律明确规定的方式固定为行政诉讼检察监督的手段之一，并赋予其相应的法律效力。只有这样，检察机关发出的检察建议才可以将检察监督这种外部监督形式转化为人民法院的内部监督形式，不仅轻松地转化为法院内部监督程序的启动，更是将检察监督与审判监督有机地结合起来。在弥补了现行法律空缺的同时，及时纠正法院内部监督难以发现的错案，达到最大限度地维护行政诉讼当事人的合法权益的目的，也可以收到更好的法律和社会的效果。
2、在现实操作方面通过立法对行政诉讼再审检察建议加以规定。
包括行政诉讼再审检察建议的发出方式、行政诉讼再审检察建议书的格式、行政诉讼再审检察建议书的审批程序以及反馈机制等分别进行规定。作为行政诉讼检察监督权实施的一种法律监督方式，行政诉讼再审检察建议应当区别于检察机关发出的其他检察建议书，通过具体的操作性规范可以改进由于具体操作方式、程序不明确，地域、形式不同，内容不规范而造成的现行行政诉讼检察建议的法律权威性不高的现状。
3、通过立法确认行政诉讼再审检察建议的效力。
对于行政诉讼检察建议的效力也要通过立法予以确认。由于行政诉讼再审检察建议在法律上并未被明确规定为行政诉讼检察监督部门行使检察监督权的监督方式，所以行政诉讼再审检察建议在法律上并不具备强制力和约束力，对于接受检察建议的法院来有选择是否接受的主动权。行政诉讼检察建议的适用，主要依靠的是国家法律的权威，或者说是依靠检察建议本身的说服力。一般来说，行政诉讼检察建议作为行政检察监督部门检察监督权力的延伸，是以法律监督机关的名义发出的，应该具有较强的威慑力，但是检察机关对同级的审判机关发出行政诉讼检察建议，拘于在立法上并无明确的程序规定，也无具体的适用范围，法院为了维护自身的利益，往往不会接受检察机关的再审建议。填补这种立法上的缺失，将使得行政诉讼检察建议的效力进一步强化，也不会继续妨碍行政诉讼检察监督业务不断发展。 （二）程序完善
将行政诉讼检察建议这种检察监督的方式制度化，加强行政诉讼再审检察建议制度的程序规范也是极为重要的。在行政诉讼检察建议制度的程序完善上应该注意一下几点：
1、法律规定可以由同级的人民检察院向做出错误效判决、裁定的人民法院发出行政诉讼再审检察建议，建议法院启动再审程序。 人民法院在接到再审检察建议后应当立即受理案件，并认真研究组织审判监督程序的提起。在人民法院收到检察机关的再审检察建议后至提起再审程序间，必须有一定的时限限制。没有特殊情况，人民法院受理案件后，不得将检察建议退回检察机关，并应制作采纳检察建议反馈记录，以跟进案件的审理。尤其不能以检察机关的检察建议作为行政诉讼相对人申请再审的条件。
2、人民法院采纳检察机关的再审检察建议而提起的审判监督程序，应与民检察院提起抗诉而启动的审判监督程序予以区别。人民法院接受再审检察建议应当按照内部启动的审判监督程序进行再审，主要是针对人民法院的内部纠错。在对行政案件进行再审过程中，认为原裁判确有错误的，应该裁定中止法院裁判的执行，然后自行启动再审程序；如果认为原裁判没有错误，则应做出书面意见反馈检察机关的再审检察建议。
3、人民法院应该开庭审理采纳检察机关行政诉讼再审检察建议后启动的审判监督程序的具体行政案件，为进一步监督再审程序的诉讼活动，还应于开庭前通知发出检察建议的检察机关派员出庭参加庭审，并将具体行政案件的再审审判结果以书面形式通知发出检察建议的检察机关。再审的审理期限一般而言也应该为三个月为宜，审结期限也应该通过立法予以确定。如果人民法院认为已经发生法律效力的行政诉讼裁判没有错误，未采纳检察机关发出的再审检察建议，没有审判监督程序，发出再审检察建议的同级人民检察院在审查人民法院未采纳建议的理由之后认为人民法院已经发生法律效力的行政诉讼裁判确有错误，必须提出抗诉的，仍然可以提请上级人民检察院提出抗诉，继续由外部监督形式监督人民法院的审判活动。
行政诉讼检察监督制度的创设和适用为人民法院的行政诉讼审判工作通过权力的制衡和外部的监督有效地提高了诉讼效率，加大了审判的纠错力度，也为行政诉讼当事人合法权益的保障起到了重要的作用。作为我国行政诉讼的基本制度之一，行政诉讼检察监督制度虽然在实务中取得了良好的法律效果和社会效果，但是其仍然囿于我国法律规定的原则性而导致行政诉讼监督范围的不确定性以及行政诉讼能监督缺乏可操作性、检察机关参与诉讼方式的单一性、时间的滞后性等诸多现实问题。故而要想使得行政诉讼的检察监督权能够充分行使也实非易事。本文通过对行政诉讼检察监督的手段之一的行政诉讼再审检察建议的论述。提出其在实务中的实践问题，阐述其与行政诉讼检察监督权的内在关系，提出创制好、适用好、发展好检察建议的监督模式对行政诉讼检察监督权进一步推进的作用和意义。
参考文献：
[1]何家弘：《当代美国法律》，北京，社会科学文献出版社，2001年。
[2][法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京，商务印书馆，2006年。
[3]沈宗灵：《法理学》，北京，高等教育出版社，2001年。
[4]陈兴良：《法治的使命》，北京，高等教育出版社，2001年。
[5]江伟：《民事诉讼原理》，北京，中国人民大学出版社，1999年。
[6]张文显：《法理学》，北京，高等教育出版社，2003年。
[7]李征：《中国检察权研究》，北京，中国检察出版社，2007年。