论文部分内容阅读
新宁县位于湖南的西南边陲，属五岭山区，山地面积272.22万亩，占总面积的65.86％，素有"八山半水一分田,半分道路和庄园"之称，其中林地面积182.36万亩，森林资源十分丰富。在该县崀山成功列入世界自然遗产保护名录以后，生态环境保护显得更为重要。然而，让人遗憾的是该县境内大批山场因林业工作人员渎职被严重滥伐，导致森林资源破坏严重。该县检察院近年来每年都要在林业系统查办1-2件渎职案件，如2009年查办了飞仙桥乡林业站的倪某、肖某、戴某涉嫌滥用职权罪案；2010年查办了回龙镇林业站的唐某、李某涉嫌滥用职权案和对水庙镇林业站范某涉嫌玩忽职守案；2011年查办了一渡水镇林业站的禹某涉嫌玩忽职守案。共为国家挽回经济损失100余万元。检察机关为何在林业系统查办渎职案件连年不绝？林业系统工作人员为何不吸取教训，一而再，再而三地走上渎职犯罪的道路？笔者通过对该县林业系统职务犯罪案件总体情况进行分析认为：
一、该县近年来林业系统渎职案件呈现的特点
一是林业站工作人员职务犯罪现象突出。从犯罪主体来看，以乡镇林业站负责人或长期从事森林资源林业管理的一线工作人员为主。2009年以来，该县检察院查办的林业职务犯罪案件涉及了飞仙桥、水庙、回龙、一渡水4个乡镇林业站，涉案人数7人，其中站长、副站长占总人数的100%。
二是发案环节相对集中。从发案环节来看,林业职务犯罪多发于林木采伐作业设计、采伐许可证的审批发放、林木采伐的伐中监督和伐后验收、木材运输以及执法等环节。具体表现形式为：林业工作人员违反国家相关法律法规，不依法、依规发放林木采伐证和故意超计划发放林木采伐证；在林木采伐过程中，不认真履行工作职责深入伐区进行监督，造成超证采伐或无证采伐；甚至有部分基层林业站工作人员为完成上级分配的税费征收任务，牟取个人提成，以罚代刑，徇私舞弊不移交刑事案件。
三是犯罪类型相对集中。从案件类别看，林业系统职务犯罪多为滥用职权、玩忽职守、受贿、贪污、违法发放林木采伐许可证和徇私舞弊不移交刑事案件等类型，其中玩忽职守渎职犯罪案件占很大比例。而且，大多数的渎职案件与受贿等贪利型犯罪案件相交织，存在大量的竞合现象。
四是危害后果较为严重。从林业职务犯罪的危害后果看，几乎每起林业职务犯罪案件都会造成林木被滥伐，不但破坏了国家森林资源管理秩序，而且使国家森林资源遭受巨大损害。2009年以来，该县的林业职务犯罪行为共造成森林资源被滥伐活立木蓄积1783立方米。
五是涉案人员多为青壮年但文化水平较低。从年龄、文化结构看，涉案人员主要集中在30岁以上45岁以下、具有较丰富的工作经验和一定工作能力的人员，但文化水平相对较低，其中初中以下文化的涉案人员占总人数的42.8%。
六是案件关联度高。从案件关联性看，大部分林业职务犯罪都与管理相对人的涉林刑事案件直接相关。如群体性毁林和大面积的滥伐、盗伐都与林业管理者的滥用职权或玩忽职守、放弃职责有关。一些案件还与涉案人员受贿、贪污犯罪行为相互关联，权钱交易意图明显。
二、林业系统渎职犯罪案件多发频发的原因分析
（一）少数林业工作人员政治和法律素质不高。新宁县基层林业站大多地处偏远，条件艰苦，恶劣的工作环境很难留住高素质人才。在一线工作的林业站人员大多学历低，其中退伍军人和内退接班人员占较大比例，综合素质不高，与履行自身职责的要求不相适应。不少基层林业人员没有经过系统的业务培训、法规法纪培训，导致法律意识、法治观念淡薄，对林业方面的法律法规和政策掌握不够。个别人员甚至对林木采伐的规程都不了解，对自己的行政行为可能带来的法律后果缺乏足够认识，依法行政的能力和水平较差，表现在工作上就是受人情世故所困，受私利所惑，不坚持原则，不依法办事，徇私情谋私利而滥用职权，导致森林资源遭受破坏，或以罚代刑不移交刑事案件，导致犯罪。
（二）法律法规较为滞后且量刑较轻不足以起到震慑作用。尽管林业立法已经基本涵盖林业工作的各个方面，但基于当时的立法背景和侧重保护的立法宗旨所限，现行林业法律、法规和规章的某些规定滞后于市场经济条件下林业发展的要求，也落后于现行的林业方针政策，束缚了林业进一步的改革和发展。特别是在林业采伐限额管理、林业资金管理、国有森林资源保护管理等方面更为突出。此外，从历年的司法实践来看，林业职务犯罪案件量刑普遍较轻。2009年以来，该县检察院所查办的林业职务犯罪案件绝大多数被法院判处免刑，涉案人员既不用坐牢，也保住了“饭碗”，甚至对政治前途影响不大，远远没有起到“查办一案、教育一片”的法律效果和社会效果。基于此，有些林业工作人员抱着侥幸心理，不顾前车之鉴，在工作上继续滥用职权或玩忽职守，不履行森林资源监管职责，导致成片的林木被严重滥伐，形成恶性循环。
（三）监督机制不够完善。一是内部监督缺失。在林业职务犯罪案件中，犯罪主体多为林业部门基层单位的负责人和分片管理责任人员。他们的权力过分集中，缺乏完善的制衡、监督机制，从而使在这些岗位上工作的人员成为林业职务犯罪易发、高发的重点人群。特别是个别林业站内部分工不明确，对“一把手”缺乏必要的监督，相互监督也流于形式。如个别林业站站长在同一单位任职已有10余年，在单位内部实行“一言堂”。该监管的不允许监管，该移送刑事案件的故意不移送，内部监督制度形同虚设；二是上级监督不力。林业系统的职务犯罪多发生在基层林业站。县级林业主管部门对基层林业部门负责人权力的行使缺乏经常性监督，不能及时发现问题，做到防微杜渐，即使发现了问题，也没有采取过硬措施进行处置，导致部分基层工作人员在权力运行中知法犯法，走向犯罪深渊。三是社会监督几近于无。当前，新宁县18个乡镇林业站还是分属乡镇政府与县（市、区）林业局双重管理，但人、财、物、事都归口县林业局管理。一些乡镇认为林业站是林业部门的下属单位。人财物与乡镇政府无关，不便于监督制约。林业局又鞭长莫及，使基层林业站长期处于缺乏监管的松散状态之中。而且林业站基本上是远离人大、政协、纪检、监察、审计等部门的监督。社会民众对其工作情况更是雾里看花。
（四）乡镇林业站经济压力过大。一是林业站在2011年前属非财政拨款单位，经费自收自支，工资、经费问题长期得不到解决，办公条件和办公装备差，致使一些乡镇林业站从个人私利或小集团的利益出发，将违规执法作为解决经费的创收手段。二是县林业局每年都按类给各乡镇林业站下达税费征收任务，规定完成任务或超任务的给予一定比例的返回款。各乡镇林业站为完成任务或争取更多的返回款，便铤而走险，违规操作，以罚代证甚至以罚代刑，如一渡水镇林业站2011年的税费征收任务为25万元。人平征收任务达2万多元。为完成征收任务，该站工作人员便想方设法在收款上做文章，存在收取树老板的押金后，便放松监管，导致该镇多处山场被滥伐的情况。
（五）打击犯罪没有形成合力。从林业主管部门内部看，按照现行法律法规，资源林政、森林防火、野生动植物保护、森林病虫害防治和检疫、林木种苗管理、森林公安、木材检查站、乡镇林业站等都有执法权，虽然各自职能相对明确，但在具体工作中缺乏相互联系和沟通配合，难以形成工作合力，执法过程中容易出现推诿扯皮、执法不到位的问题，为失职渎职留下隐患。从政府部门执法角度看，相关部门执法沟通衔接不到位，造成了林业监管难度增大。如2008年新宁县国土局未严格审查林业主管部门关于占用林地的审核意见，即给飞仙桥乡夏家村碎石场(石灰岩)办理了采矿许可证，导致其非法毁坏林地3.56公顷，除国土部门有关人员涉嫌非法批准占用土地罪外，飞仙桥乡林业站有关人员也存在渎职犯罪的嫌疑。
三、解决林业渎职犯罪案件凸现问题的建议
（一）狠抓教育培训，建立一支高素质的林业执法队伍。一是狠抓职业道德教育，增强责任意识。要狠抓林业队伍的职业道德建设，强化他们的责任意识、大局意识、服务意识，严格落实岗位责任制和分工负责制。二是狠抓法制教育，增强法制意识。县级林业主管部门要坚持经常性的法制教育，通过典型案例，以案说法，不让法制教育活动走过场，走形式，切实起到警示、教育的目的，使林业工作人员自觉学法、懂法、守法、用法，从心灵深处筑牢预防职务犯罪的大堤。
（二）突出重点，加强林业站建设，理顺林业干部管理体制。《森林法》、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》明确规定，乡镇林业工作站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，负有乡级政府的林业行政工作职能，充分发挥着政策宣传、资源管理、林业执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能和作用，其公益性事务所需经费纳入县级财政预算。因此，建议将其工作经费全额纳入财政预算，解决其必要的工作经费，改善基层林业站的工作和生活条件，改变分配税费征收任务的做法。同时理顺林业干部的管理体制，避免人事和业务工作脱节的情况，还要理顺林业站与乡镇人民政府、县林业局的关系，避免管理脱节。
（三）依法办案，严惩违法犯罪，以高压的态势促使林业工作人员履职尽责。打击职务犯罪是预防职务犯罪的一种特殊手段。要充分认识林业职务犯罪的危害性和及时查办职务犯罪的必要性，建议林业、公安、检察、法院等部门要密切配合，严格依法办事（案），对林业渎职行为该处分的处分，该起诉的起诉，该判实刑的判实刑，绝不姑息。
（四）多管齐下，完善监督体系，加强对林业工作人员的监督。一是加强内部监督。强化林业执法内部监督,建立投诉举报、内部通报、警示诫勉等内部监督制度；在各乡镇林业站建立采伐山场监管登记台帐，明确监管责任人员，规定伐区检查验收人员要经常深入采伐现场进行伐中监督并如实登记；建立重大案件督察层级监督制度，县级林业主管部门要以季度为单位对各林业站的林木采伐许可证、木材运输证核发和占用征收林地审核审批、伐区监督等情况进行检查，及时纠正和查处违法违规行为。二是自觉接受人大、政协和来自社会的民主监督。对人大组织进行的林业法律执法检查或调研中发现的问题认真整改、纠正；虚心听取并采纳政协对林业工作的意见和建议；采取多种方式向社会及管理相对人公开行政许可实施程序、审批结果、执法流程和处罚标准。
（五）整合资源，建立联动机制，构筑预防林业职务犯罪的大格局。建立政府领导下的林业工作联席会议制度，林业与政府各相关部门查处案件的联动机制和案件移送、提前介入、信息通报等工作机制。县级林业主管部门要主动与检察机关、纪检、监察、审计部门要加强沟通联系，互通信息，通报有关情况，共同解决查处和预防职务犯罪案件所遇到的困难和问题。工作中，林业部门发现林业职务犯罪线索，应及时移送检察机关；检察机关要加强对林业系统依法行政适时实施监督，主动与林业部门沟通，听取意见和建议，及时通报林业职务犯罪案件情况。各级法院在审理案件中，以巡回审判、法律咨询、政策宣传、以案说法等形式，做好林业案件的宣传教育工作，通过对涉林案件的审理，对可能造成林区环境破坏、生态污染的问题，要充分发挥司法建议书的作用，及时发出司法建议书，促进林业部门依法行政。林业部门还应加强与国土资源、环境保护、水利、工商、税务等部门的联系，加大对林业用地许可、木材经营加工许可等的审批与监督管理，维护林业法律的有效执行，确保林业管理健康有序。
（作者通讯地址：湖南省邵阳市新宁县人民检察院，湖南邵阳422700）
一、该县近年来林业系统渎职案件呈现的特点
一是林业站工作人员职务犯罪现象突出。从犯罪主体来看，以乡镇林业站负责人或长期从事森林资源林业管理的一线工作人员为主。2009年以来，该县检察院查办的林业职务犯罪案件涉及了飞仙桥、水庙、回龙、一渡水4个乡镇林业站，涉案人数7人，其中站长、副站长占总人数的100%。
二是发案环节相对集中。从发案环节来看,林业职务犯罪多发于林木采伐作业设计、采伐许可证的审批发放、林木采伐的伐中监督和伐后验收、木材运输以及执法等环节。具体表现形式为：林业工作人员违反国家相关法律法规，不依法、依规发放林木采伐证和故意超计划发放林木采伐证；在林木采伐过程中，不认真履行工作职责深入伐区进行监督，造成超证采伐或无证采伐；甚至有部分基层林业站工作人员为完成上级分配的税费征收任务，牟取个人提成，以罚代刑，徇私舞弊不移交刑事案件。
三是犯罪类型相对集中。从案件类别看，林业系统职务犯罪多为滥用职权、玩忽职守、受贿、贪污、违法发放林木采伐许可证和徇私舞弊不移交刑事案件等类型，其中玩忽职守渎职犯罪案件占很大比例。而且，大多数的渎职案件与受贿等贪利型犯罪案件相交织，存在大量的竞合现象。
四是危害后果较为严重。从林业职务犯罪的危害后果看，几乎每起林业职务犯罪案件都会造成林木被滥伐，不但破坏了国家森林资源管理秩序，而且使国家森林资源遭受巨大损害。2009年以来，该县的林业职务犯罪行为共造成森林资源被滥伐活立木蓄积1783立方米。
五是涉案人员多为青壮年但文化水平较低。从年龄、文化结构看，涉案人员主要集中在30岁以上45岁以下、具有较丰富的工作经验和一定工作能力的人员，但文化水平相对较低，其中初中以下文化的涉案人员占总人数的42.8%。
六是案件关联度高。从案件关联性看，大部分林业职务犯罪都与管理相对人的涉林刑事案件直接相关。如群体性毁林和大面积的滥伐、盗伐都与林业管理者的滥用职权或玩忽职守、放弃职责有关。一些案件还与涉案人员受贿、贪污犯罪行为相互关联，权钱交易意图明显。
二、林业系统渎职犯罪案件多发频发的原因分析
（一）少数林业工作人员政治和法律素质不高。新宁县基层林业站大多地处偏远，条件艰苦，恶劣的工作环境很难留住高素质人才。在一线工作的林业站人员大多学历低，其中退伍军人和内退接班人员占较大比例，综合素质不高，与履行自身职责的要求不相适应。不少基层林业人员没有经过系统的业务培训、法规法纪培训，导致法律意识、法治观念淡薄，对林业方面的法律法规和政策掌握不够。个别人员甚至对林木采伐的规程都不了解，对自己的行政行为可能带来的法律后果缺乏足够认识，依法行政的能力和水平较差，表现在工作上就是受人情世故所困，受私利所惑，不坚持原则，不依法办事，徇私情谋私利而滥用职权，导致森林资源遭受破坏，或以罚代刑不移交刑事案件，导致犯罪。
（二）法律法规较为滞后且量刑较轻不足以起到震慑作用。尽管林业立法已经基本涵盖林业工作的各个方面，但基于当时的立法背景和侧重保护的立法宗旨所限，现行林业法律、法规和规章的某些规定滞后于市场经济条件下林业发展的要求，也落后于现行的林业方针政策，束缚了林业进一步的改革和发展。特别是在林业采伐限额管理、林业资金管理、国有森林资源保护管理等方面更为突出。此外，从历年的司法实践来看，林业职务犯罪案件量刑普遍较轻。2009年以来，该县检察院所查办的林业职务犯罪案件绝大多数被法院判处免刑，涉案人员既不用坐牢，也保住了“饭碗”，甚至对政治前途影响不大，远远没有起到“查办一案、教育一片”的法律效果和社会效果。基于此，有些林业工作人员抱着侥幸心理，不顾前车之鉴，在工作上继续滥用职权或玩忽职守，不履行森林资源监管职责，导致成片的林木被严重滥伐，形成恶性循环。
（三）监督机制不够完善。一是内部监督缺失。在林业职务犯罪案件中，犯罪主体多为林业部门基层单位的负责人和分片管理责任人员。他们的权力过分集中，缺乏完善的制衡、监督机制，从而使在这些岗位上工作的人员成为林业职务犯罪易发、高发的重点人群。特别是个别林业站内部分工不明确，对“一把手”缺乏必要的监督，相互监督也流于形式。如个别林业站站长在同一单位任职已有10余年，在单位内部实行“一言堂”。该监管的不允许监管，该移送刑事案件的故意不移送，内部监督制度形同虚设；二是上级监督不力。林业系统的职务犯罪多发生在基层林业站。县级林业主管部门对基层林业部门负责人权力的行使缺乏经常性监督，不能及时发现问题，做到防微杜渐，即使发现了问题，也没有采取过硬措施进行处置，导致部分基层工作人员在权力运行中知法犯法，走向犯罪深渊。三是社会监督几近于无。当前，新宁县18个乡镇林业站还是分属乡镇政府与县（市、区）林业局双重管理，但人、财、物、事都归口县林业局管理。一些乡镇认为林业站是林业部门的下属单位。人财物与乡镇政府无关，不便于监督制约。林业局又鞭长莫及，使基层林业站长期处于缺乏监管的松散状态之中。而且林业站基本上是远离人大、政协、纪检、监察、审计等部门的监督。社会民众对其工作情况更是雾里看花。
（四）乡镇林业站经济压力过大。一是林业站在2011年前属非财政拨款单位，经费自收自支，工资、经费问题长期得不到解决，办公条件和办公装备差，致使一些乡镇林业站从个人私利或小集团的利益出发，将违规执法作为解决经费的创收手段。二是县林业局每年都按类给各乡镇林业站下达税费征收任务，规定完成任务或超任务的给予一定比例的返回款。各乡镇林业站为完成任务或争取更多的返回款，便铤而走险，违规操作，以罚代证甚至以罚代刑，如一渡水镇林业站2011年的税费征收任务为25万元。人平征收任务达2万多元。为完成征收任务，该站工作人员便想方设法在收款上做文章，存在收取树老板的押金后，便放松监管，导致该镇多处山场被滥伐的情况。
（五）打击犯罪没有形成合力。从林业主管部门内部看，按照现行法律法规，资源林政、森林防火、野生动植物保护、森林病虫害防治和检疫、林木种苗管理、森林公安、木材检查站、乡镇林业站等都有执法权，虽然各自职能相对明确，但在具体工作中缺乏相互联系和沟通配合，难以形成工作合力，执法过程中容易出现推诿扯皮、执法不到位的问题，为失职渎职留下隐患。从政府部门执法角度看，相关部门执法沟通衔接不到位，造成了林业监管难度增大。如2008年新宁县国土局未严格审查林业主管部门关于占用林地的审核意见，即给飞仙桥乡夏家村碎石场(石灰岩)办理了采矿许可证，导致其非法毁坏林地3.56公顷，除国土部门有关人员涉嫌非法批准占用土地罪外，飞仙桥乡林业站有关人员也存在渎职犯罪的嫌疑。
三、解决林业渎职犯罪案件凸现问题的建议
（一）狠抓教育培训，建立一支高素质的林业执法队伍。一是狠抓职业道德教育，增强责任意识。要狠抓林业队伍的职业道德建设，强化他们的责任意识、大局意识、服务意识，严格落实岗位责任制和分工负责制。二是狠抓法制教育，增强法制意识。县级林业主管部门要坚持经常性的法制教育，通过典型案例，以案说法，不让法制教育活动走过场，走形式，切实起到警示、教育的目的，使林业工作人员自觉学法、懂法、守法、用法，从心灵深处筑牢预防职务犯罪的大堤。
（二）突出重点，加强林业站建设，理顺林业干部管理体制。《森林法》、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》明确规定，乡镇林业工作站是对林业生产经营实施组织管理的最基层机构，负有乡级政府的林业行政工作职能，充分发挥着政策宣传、资源管理、林业执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能和作用，其公益性事务所需经费纳入县级财政预算。因此，建议将其工作经费全额纳入财政预算，解决其必要的工作经费，改善基层林业站的工作和生活条件，改变分配税费征收任务的做法。同时理顺林业干部的管理体制，避免人事和业务工作脱节的情况，还要理顺林业站与乡镇人民政府、县林业局的关系，避免管理脱节。
（三）依法办案，严惩违法犯罪，以高压的态势促使林业工作人员履职尽责。打击职务犯罪是预防职务犯罪的一种特殊手段。要充分认识林业职务犯罪的危害性和及时查办职务犯罪的必要性，建议林业、公安、检察、法院等部门要密切配合，严格依法办事（案），对林业渎职行为该处分的处分，该起诉的起诉，该判实刑的判实刑，绝不姑息。
（四）多管齐下，完善监督体系，加强对林业工作人员的监督。一是加强内部监督。强化林业执法内部监督,建立投诉举报、内部通报、警示诫勉等内部监督制度；在各乡镇林业站建立采伐山场监管登记台帐，明确监管责任人员，规定伐区检查验收人员要经常深入采伐现场进行伐中监督并如实登记；建立重大案件督察层级监督制度，县级林业主管部门要以季度为单位对各林业站的林木采伐许可证、木材运输证核发和占用征收林地审核审批、伐区监督等情况进行检查，及时纠正和查处违法违规行为。二是自觉接受人大、政协和来自社会的民主监督。对人大组织进行的林业法律执法检查或调研中发现的问题认真整改、纠正；虚心听取并采纳政协对林业工作的意见和建议；采取多种方式向社会及管理相对人公开行政许可实施程序、审批结果、执法流程和处罚标准。
（五）整合资源，建立联动机制，构筑预防林业职务犯罪的大格局。建立政府领导下的林业工作联席会议制度，林业与政府各相关部门查处案件的联动机制和案件移送、提前介入、信息通报等工作机制。县级林业主管部门要主动与检察机关、纪检、监察、审计部门要加强沟通联系，互通信息，通报有关情况，共同解决查处和预防职务犯罪案件所遇到的困难和问题。工作中，林业部门发现林业职务犯罪线索，应及时移送检察机关；检察机关要加强对林业系统依法行政适时实施监督，主动与林业部门沟通，听取意见和建议，及时通报林业职务犯罪案件情况。各级法院在审理案件中，以巡回审判、法律咨询、政策宣传、以案说法等形式，做好林业案件的宣传教育工作，通过对涉林案件的审理，对可能造成林区环境破坏、生态污染的问题，要充分发挥司法建议书的作用，及时发出司法建议书，促进林业部门依法行政。林业部门还应加强与国土资源、环境保护、水利、工商、税务等部门的联系，加大对林业用地许可、木材经营加工许可等的审批与监督管理，维护林业法律的有效执行，确保林业管理健康有序。
（作者通讯地址：湖南省邵阳市新宁县人民检察院，湖南邵阳422700）