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摘 要 水库移民安置方式多种多样,选择的安置模式是否得当直接影响着移民工作的实施效果。水利工程的建设大都远离城市,涉及农村人口较多,因此不得不考虑工程建设引起的农村移民安置问题。本文首先对传统水库移民安置模式存在的不足进行了分析,进而以安置效果较好的丽江市为例,对丽江移民安置的具体做法进行了深入探讨,并基于对丽江市农村水库移民安置经验的总结,提出了农村移民安置,应采用在坚持长效补偿的前提下,因地制宜,多渠道、多产业、多方式安置的模式,以期为我国农村水库移民安置工作提供参考。
关键词 农村移民 安置模式 丽江经验
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-212-02
水库移民安置是水电工程建设的重要前提和基础,移民安置工作的成败在一定程度上决定了工程建设的成败。移民安置模式与库区经济社会发展有着密切的联系,针对不同发展目标要求有不同的安置模式与之相适应。
一、传统水库移民安置模式的划分
水库移民安置的主要目的是使因水库建设而导致搬迁及失去原有生产生活资料和收入来源的人口得到新的生产生活条件和就业机会。不同的研究者根据不同的标准从多角度对移民安置模式进行了研究,并提出了不同的划分方法。施国庆同志从安置行业、地域和组织方式对水库移民安置模式进行了分类:按移民生产安置行业可分为农业安置移民、工业安置移民、第三产业安置移民;按安置方式可分为就地后靠移民、集中外迁移民、分散插组移民。杨文健同志将水库移民安置划分为四种模式:以土为本的就近后靠型大农业模式、小城镇化为主模式、成建制外迁模式、混合安置模式。除此之外,水库移民安置模式按照性质不同,还可以分为生产安置和生活安置等。
二、传统水库移民安置模式的不足
(一)以土为本的大农业安置模式
土地安置是现阶段中国农村水库移民安置的主要方式。水库工程建设所在地通常交通较为闭塞,经济落后,移民谋生技能普遍有限,土地是他们主要的生产资料和生活来源,对于这样的移民来说,以土为主的农业安置是最有效的安置方式。但是水库建设淹没的土地通常较肥沃,难以置换,这些移民往往被安置在土地价格便宜的山地,这里土壤贫瘠,生产条件差,即使有肥沃的土地也由于环境容量限制而难以接受太多的移民。同时由于气候、土壤等生产条件的变化,移民原来掌握的生产技能难以应付生产生活中出现的新问题。因此,农业安置模式有很大的局限性。
(二)城镇二、三产业安置
移民安置地区城市化与非移民安置区城市化有明显的不同,并非循序渐进。由于水库建设,国家投入大量资金进行安置区基础设施建设以及项目扶持,这使得库区基础设施及城镇化水平得到了跨越式的发展。这种方式的核心是通过利用现有企业和发展新企业来吸纳移民劳动力,使移民以在企业中劳动所得到的收入作为长期的主要经济来源。但是,水库工程建设通常是在信息不发达,经济较落后,人口素质不高,企业少且大多规模小,技术落后,竞争力差,难以抵御市场风险,提供的就业岗位有限。
(三)成建制集中外迁安置
集中外迁基本保持了移民原有的社会人际关系网络,能够缓解移民的思乡之情,有利于移民的心理适应。同时,大量人口外迁还缓解了库区人地矛盾,有利于库区生态环境的保护。大量移民外迁给安置区带来了大量资金和劳动力,使得安置区基础设施等有了一定的改善,促进了当地经济的发展。但是,大量集中的人口外迁也给安置区的土地等自然资源的分配带来了重大的影响,增加了安置区环境和生态的压力,特别是在我国人地矛盾越来越突出的情况下,集中调整大片土地变得越来越困难。
三、移民安置模式的选择
移民问题不仅在当前,而且在今后相当长的一段时间内都是我国水库工程以及其它工程建设必须认真面对和解决的关键问题,移民工作的好坏不仅关系到工程建设的成败,而且关系到社会的稳定。移民安置模式的选择与移民工作的成败休戚相关。为了贯彻水库移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的方针,将水库移民与新农村建设相结合,实现建设社会主义和谐社会的目标,必然要求我们选择适当的移民安置模式。任何单一的传统安置模式都存在很大的不足,将移民安置简单化会带来严重的后果。为了移民工作的顺利进行,必然要求我们从系统的观点出发,把移民安置看作一项普遍联系的系统工程,综合考虑,选择适当的移民安置模式。通常由于水库移民人口众多,情况复杂,任何单一安置模式都不可能彻底解决水库移民问题,因此,因地制宜,多种安置措施相结合的移民安置模式成为必然的选择。
四、丽江市农村水库移民安置模式的实践
(一)丽江市金沙江中游水电开发规划及现状
金沙江习惯上分为上、中、下游,中游全长563.5公里,水能蕴藏量丰富。金沙江中游水电建设是国家“西部开发”和“西电东送”的战略目标,是云南省社会经济战略发展目标和水电支柱产业发展的战略决策,是实施“云电外送”战略的基础。丽江市自然资源丰富、少数民族人口众多,自然资源中水能资源占有突出地位(金沙江中游流经丽江市境内523.5公里),是丽江市建成水电能源基地的重要保证。丽江市水电能源基地的建设,在发电、防洪、灌溉等方面将发挥巨大的经济和社会效益。根据金沙江水电开发规划,中游规划按照 “一库八级”建设八座装机百万千瓦以上的大型水电站。金沙江中游水电能源“一库八级”开发规划涉及丽江市移民12-15万人。目前,丽江市金沙江水电能源开发已经随着金安桥、龙开口等电站的陆续开工建设拉开了序幕,即将进入大规模开发实施阶段。随着金沙江中游水电开发进入实施阶段,丽江市作为水电资源大市和移民大市,任务十分艰巨。
(二)丽江市农村水库移民安置的模式
截止2007年底,丽江市总人口118.02万人(其中农业人口100.82万人),人均耕地面积1.18亩。随着大量土地的淹没和人口的迁移,丽江市人多地少的矛盾将更加突出,移民安置的难度将更大,移民安置工作形势日趋严峻,仅靠“以土安置”方式安置移民,资源环境容量无法承载;同时,水库淹没区70%以上移民是纳西族、傈僳族、藏族等少数民族,动员外迁安置工作任务艰巨。
根据云政办发[2007]159号文,丽江市在金沙江中游水电开发移民安置工作中采取了立足长效补偿机制、多种安置措施并举的安置模式。根据“淹多少、补多少”的原则,以被淹没法定承包耕地前三年谷物平均产量为基础,以所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值,按照国务院471号令规定的土地补偿补助标准,以货币形式对移民实行逐年长效补偿。在长效补偿的前提下,根据丽江市实际情况,坚持开发性移民和以农为本、农工商结合的方针,充分利用自身资源优势,多渠道、多产业、多形式安置移民。在移民享受长效补偿的前提下采取:1.城市(县城)安置。在移民实施阶段,对于符合条件的移民,参照征地拆迁实行包干安置。2.城乡结合安置。对符合条件的移民,采取适当规模新建集镇方式安置,并由县级移民主管部门适当为移民流转配置部分土地。3.农业安置。统一将移民后库周剩余耕地、林地等资源流转给有条件耕种的移民。同时大力改造中低产田,因地制宜,采取灵活多样的大农业安置措施。4.货币安置。对于直系亲属、配偶等近亲有固定住所且愿意出具书面接受协议的农村移民,采取货币安置。5.就业安置。大力发展二三产业和乡镇企业,对于采取多种形式经营二三产业的农村移民,其长效补偿收入和生产经营能够满足移民日常基本生产生活要求的,由相应部门为其优惠办理安置经营手续。同时注意安排劳务输出,加强移民就业培训,提高移民劳动素质。这种多种安置方式相结合的混合安置模式取得了良好的效果。
工程涉及的丽江移民统一安置点主要设在丽江市古城区、玉龙县、永胜县等下辖一区四县。丽江模式安置的特点主要包括:1.在生活安置方面:采取统一划地,自建房屋的方式,根据民族习惯,户均约300平方米左右,采取房屋自建方式,可以满足移民对房屋的不同需求,同时也利于移民根据自己的实际能力决定房屋的结构(土木、砖混等)和房屋的材料。对于原有房屋较差的移民(如茅草屋等),房屋补偿费只有约五六千元,但是在新安置地建造新房平均需要七八万元左右,补偿费用与新建房屋存在较大差价,对于原本已经贫困的移民而言,经济负担加重,为此,经济基础较差的移民户,在房屋补偿时统一按照人均200平方米的面积结合当时市价进行计算,人均可获得房屋补偿费约12000元,据调查,丽江涉及的移民多为纳西族等少数民族,平均家庭人口数量6-7人,因此,一户最少也可以拿到7-8万的房屋补偿款,完全可以满足其在新安置地建房。新安置地水、路、电等设施齐全,移民的生活环境得到很大改善。2.生产安置方面:电站未建设前,移民人均约有土地1.5亩,但是土质较差,产量较低,主要种植芭蕉和柑橘。征地后,实行了长效补偿机制,依据“淹多少,补多少”的原则,用淹没土地数量、产量及当地当年粮食部门价格情况进行计算,人均大约每月可获得补偿费250元,根据当地的生活水平,250元基本能够满足个人生活需求。虽然159号文指出,实行长效补偿后不再调地,但是由于丽江选取的安置点仍有一定数量的土地可调,为了更好的贯彻“搬得出,稳得住,逐步能致富”的有关精神,考虑到移民未来生活和发展的需求,仍人均调地0.5亩,其中包括0.2亩旱地和0.3亩水田,安置地的土地质量较搬迁前的土地有所提高,增加了亩产。同时,为了帮助移民更好的发展,在搬迁工作未结束前,丽江市移民局还将移民安置地调给移民的人均0.3亩水田进行统一规划,聘请专门的技术人员种植大棚蔬菜,等移民搬迁入住安置地后,技术人员将最适合土质的蔬菜品种推荐给移民,并进行相应技术指导,等移民掌握技术后,再将长势良好的大棚蔬菜直接转交到移民手里。大棚蔬菜产量高且品种优良,是移民增收的有效途径之一。考虑到部分移民有外出打工意愿,相关部门还组织对移民进行了多种技能培训,并帮助联系就业渠道。
丽江安置模式,采取了长效补偿机制,使移民能够直接分享工程效益,并在充分考虑环境容量的前提下调整部分土地给移民,大力开发宜农资源,多种方式拓宽就业渠道,促进移民增收。丽江安置模式不仅保证了移民当前的基本生活水平,而且充分考虑到了移民的就业和未来发展,有利于移民工作的顺利实施和确保社会的稳定。
五、结论
移民安置是一项涉及社会、经济、资源与生态环境的复杂系统工程。在移民安置过程中,安置模式的选择是个不容忽视的问题。水库移民的历史经验表明,无论采取哪种安置模式,最终都要能给移民带来稳定可靠的收入。尽管丽江市在金沙江中游水电开发移民安置实践中,还有很多的困难,并且仍然存在一定的问题有待改进,但总体来说,丽江市在水库移民安置工作中坚持立足长效补偿机制,在确保移民基本生活水平的前提下兼顾移民的发展,采取了农业安置、分散安置、货币安置、就业安置和城镇化相结合的安置模式,取得了良好的效果,为我国水库移民安置工作提供了可借鉴的经验。
参考文献:
[1]施国庆,荀厚平.水利水电工程移民概述.水利水电科技进展.1995.15(6).
[2]杨文健.中国水库农村移民安置模式研究.昆明:云南美术出版社.2004.
[3]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的.北京:社会科学文献出版社.2004.
关键词 农村移民 安置模式 丽江经验
中图分类号:C913 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-212-02
水库移民安置是水电工程建设的重要前提和基础,移民安置工作的成败在一定程度上决定了工程建设的成败。移民安置模式与库区经济社会发展有着密切的联系,针对不同发展目标要求有不同的安置模式与之相适应。
一、传统水库移民安置模式的划分
水库移民安置的主要目的是使因水库建设而导致搬迁及失去原有生产生活资料和收入来源的人口得到新的生产生活条件和就业机会。不同的研究者根据不同的标准从多角度对移民安置模式进行了研究,并提出了不同的划分方法。施国庆同志从安置行业、地域和组织方式对水库移民安置模式进行了分类:按移民生产安置行业可分为农业安置移民、工业安置移民、第三产业安置移民;按安置方式可分为就地后靠移民、集中外迁移民、分散插组移民。杨文健同志将水库移民安置划分为四种模式:以土为本的就近后靠型大农业模式、小城镇化为主模式、成建制外迁模式、混合安置模式。除此之外,水库移民安置模式按照性质不同,还可以分为生产安置和生活安置等。
二、传统水库移民安置模式的不足
(一)以土为本的大农业安置模式
土地安置是现阶段中国农村水库移民安置的主要方式。水库工程建设所在地通常交通较为闭塞,经济落后,移民谋生技能普遍有限,土地是他们主要的生产资料和生活来源,对于这样的移民来说,以土为主的农业安置是最有效的安置方式。但是水库建设淹没的土地通常较肥沃,难以置换,这些移民往往被安置在土地价格便宜的山地,这里土壤贫瘠,生产条件差,即使有肥沃的土地也由于环境容量限制而难以接受太多的移民。同时由于气候、土壤等生产条件的变化,移民原来掌握的生产技能难以应付生产生活中出现的新问题。因此,农业安置模式有很大的局限性。
(二)城镇二、三产业安置
移民安置地区城市化与非移民安置区城市化有明显的不同,并非循序渐进。由于水库建设,国家投入大量资金进行安置区基础设施建设以及项目扶持,这使得库区基础设施及城镇化水平得到了跨越式的发展。这种方式的核心是通过利用现有企业和发展新企业来吸纳移民劳动力,使移民以在企业中劳动所得到的收入作为长期的主要经济来源。但是,水库工程建设通常是在信息不发达,经济较落后,人口素质不高,企业少且大多规模小,技术落后,竞争力差,难以抵御市场风险,提供的就业岗位有限。
(三)成建制集中外迁安置
集中外迁基本保持了移民原有的社会人际关系网络,能够缓解移民的思乡之情,有利于移民的心理适应。同时,大量人口外迁还缓解了库区人地矛盾,有利于库区生态环境的保护。大量移民外迁给安置区带来了大量资金和劳动力,使得安置区基础设施等有了一定的改善,促进了当地经济的发展。但是,大量集中的人口外迁也给安置区的土地等自然资源的分配带来了重大的影响,增加了安置区环境和生态的压力,特别是在我国人地矛盾越来越突出的情况下,集中调整大片土地变得越来越困难。
三、移民安置模式的选择
移民问题不仅在当前,而且在今后相当长的一段时间内都是我国水库工程以及其它工程建设必须认真面对和解决的关键问题,移民工作的好坏不仅关系到工程建设的成败,而且关系到社会的稳定。移民安置模式的选择与移民工作的成败休戚相关。为了贯彻水库移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的方针,将水库移民与新农村建设相结合,实现建设社会主义和谐社会的目标,必然要求我们选择适当的移民安置模式。任何单一的传统安置模式都存在很大的不足,将移民安置简单化会带来严重的后果。为了移民工作的顺利进行,必然要求我们从系统的观点出发,把移民安置看作一项普遍联系的系统工程,综合考虑,选择适当的移民安置模式。通常由于水库移民人口众多,情况复杂,任何单一安置模式都不可能彻底解决水库移民问题,因此,因地制宜,多种安置措施相结合的移民安置模式成为必然的选择。
四、丽江市农村水库移民安置模式的实践
(一)丽江市金沙江中游水电开发规划及现状
金沙江习惯上分为上、中、下游,中游全长563.5公里,水能蕴藏量丰富。金沙江中游水电建设是国家“西部开发”和“西电东送”的战略目标,是云南省社会经济战略发展目标和水电支柱产业发展的战略决策,是实施“云电外送”战略的基础。丽江市自然资源丰富、少数民族人口众多,自然资源中水能资源占有突出地位(金沙江中游流经丽江市境内523.5公里),是丽江市建成水电能源基地的重要保证。丽江市水电能源基地的建设,在发电、防洪、灌溉等方面将发挥巨大的经济和社会效益。根据金沙江水电开发规划,中游规划按照 “一库八级”建设八座装机百万千瓦以上的大型水电站。金沙江中游水电能源“一库八级”开发规划涉及丽江市移民12-15万人。目前,丽江市金沙江水电能源开发已经随着金安桥、龙开口等电站的陆续开工建设拉开了序幕,即将进入大规模开发实施阶段。随着金沙江中游水电开发进入实施阶段,丽江市作为水电资源大市和移民大市,任务十分艰巨。
(二)丽江市农村水库移民安置的模式
截止2007年底,丽江市总人口118.02万人(其中农业人口100.82万人),人均耕地面积1.18亩。随着大量土地的淹没和人口的迁移,丽江市人多地少的矛盾将更加突出,移民安置的难度将更大,移民安置工作形势日趋严峻,仅靠“以土安置”方式安置移民,资源环境容量无法承载;同时,水库淹没区70%以上移民是纳西族、傈僳族、藏族等少数民族,动员外迁安置工作任务艰巨。
根据云政办发[2007]159号文,丽江市在金沙江中游水电开发移民安置工作中采取了立足长效补偿机制、多种安置措施并举的安置模式。根据“淹多少、补多少”的原则,以被淹没法定承包耕地前三年谷物平均产量为基础,以所对应年份省粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均亩产值,按照国务院471号令规定的土地补偿补助标准,以货币形式对移民实行逐年长效补偿。在长效补偿的前提下,根据丽江市实际情况,坚持开发性移民和以农为本、农工商结合的方针,充分利用自身资源优势,多渠道、多产业、多形式安置移民。在移民享受长效补偿的前提下采取:1.城市(县城)安置。在移民实施阶段,对于符合条件的移民,参照征地拆迁实行包干安置。2.城乡结合安置。对符合条件的移民,采取适当规模新建集镇方式安置,并由县级移民主管部门适当为移民流转配置部分土地。3.农业安置。统一将移民后库周剩余耕地、林地等资源流转给有条件耕种的移民。同时大力改造中低产田,因地制宜,采取灵活多样的大农业安置措施。4.货币安置。对于直系亲属、配偶等近亲有固定住所且愿意出具书面接受协议的农村移民,采取货币安置。5.就业安置。大力发展二三产业和乡镇企业,对于采取多种形式经营二三产业的农村移民,其长效补偿收入和生产经营能够满足移民日常基本生产生活要求的,由相应部门为其优惠办理安置经营手续。同时注意安排劳务输出,加强移民就业培训,提高移民劳动素质。这种多种安置方式相结合的混合安置模式取得了良好的效果。
工程涉及的丽江移民统一安置点主要设在丽江市古城区、玉龙县、永胜县等下辖一区四县。丽江模式安置的特点主要包括:1.在生活安置方面:采取统一划地,自建房屋的方式,根据民族习惯,户均约300平方米左右,采取房屋自建方式,可以满足移民对房屋的不同需求,同时也利于移民根据自己的实际能力决定房屋的结构(土木、砖混等)和房屋的材料。对于原有房屋较差的移民(如茅草屋等),房屋补偿费只有约五六千元,但是在新安置地建造新房平均需要七八万元左右,补偿费用与新建房屋存在较大差价,对于原本已经贫困的移民而言,经济负担加重,为此,经济基础较差的移民户,在房屋补偿时统一按照人均200平方米的面积结合当时市价进行计算,人均可获得房屋补偿费约12000元,据调查,丽江涉及的移民多为纳西族等少数民族,平均家庭人口数量6-7人,因此,一户最少也可以拿到7-8万的房屋补偿款,完全可以满足其在新安置地建房。新安置地水、路、电等设施齐全,移民的生活环境得到很大改善。2.生产安置方面:电站未建设前,移民人均约有土地1.5亩,但是土质较差,产量较低,主要种植芭蕉和柑橘。征地后,实行了长效补偿机制,依据“淹多少,补多少”的原则,用淹没土地数量、产量及当地当年粮食部门价格情况进行计算,人均大约每月可获得补偿费250元,根据当地的生活水平,250元基本能够满足个人生活需求。虽然159号文指出,实行长效补偿后不再调地,但是由于丽江选取的安置点仍有一定数量的土地可调,为了更好的贯彻“搬得出,稳得住,逐步能致富”的有关精神,考虑到移民未来生活和发展的需求,仍人均调地0.5亩,其中包括0.2亩旱地和0.3亩水田,安置地的土地质量较搬迁前的土地有所提高,增加了亩产。同时,为了帮助移民更好的发展,在搬迁工作未结束前,丽江市移民局还将移民安置地调给移民的人均0.3亩水田进行统一规划,聘请专门的技术人员种植大棚蔬菜,等移民搬迁入住安置地后,技术人员将最适合土质的蔬菜品种推荐给移民,并进行相应技术指导,等移民掌握技术后,再将长势良好的大棚蔬菜直接转交到移民手里。大棚蔬菜产量高且品种优良,是移民增收的有效途径之一。考虑到部分移民有外出打工意愿,相关部门还组织对移民进行了多种技能培训,并帮助联系就业渠道。
丽江安置模式,采取了长效补偿机制,使移民能够直接分享工程效益,并在充分考虑环境容量的前提下调整部分土地给移民,大力开发宜农资源,多种方式拓宽就业渠道,促进移民增收。丽江安置模式不仅保证了移民当前的基本生活水平,而且充分考虑到了移民的就业和未来发展,有利于移民工作的顺利实施和确保社会的稳定。
五、结论
移民安置是一项涉及社会、经济、资源与生态环境的复杂系统工程。在移民安置过程中,安置模式的选择是个不容忽视的问题。水库移民的历史经验表明,无论采取哪种安置模式,最终都要能给移民带来稳定可靠的收入。尽管丽江市在金沙江中游水电开发移民安置实践中,还有很多的困难,并且仍然存在一定的问题有待改进,但总体来说,丽江市在水库移民安置工作中坚持立足长效补偿机制,在确保移民基本生活水平的前提下兼顾移民的发展,采取了农业安置、分散安置、货币安置、就业安置和城镇化相结合的安置模式,取得了良好的效果,为我国水库移民安置工作提供了可借鉴的经验。
参考文献:
[1]施国庆,荀厚平.水利水电工程移民概述.水利水电科技进展.1995.15(6).
[2]杨文健.中国水库农村移民安置模式研究.昆明:云南美术出版社.2004.
[3]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角—那些试图改善人类状况的项目是如何失败的.北京:社会科学文献出版社.2004.