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摘要:职务犯罪案件逮捕权上提一级虽有积极意义,但也存在案件重复审查司法效率不高和对案件诉讼程序有较大影响等问题,为此应正确解读上级规定,提出应由上级检察院独立审查、严格诉讼程序和加强侦查技能等应对之策。
关键词:职务犯罪;逮捕权上级一级;侦查监督
2010年1月,最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》),明确规定了省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当报请上一级检察院审查决定。笔者认为,《规定》在强调职务犯罪案件嫌疑人的权利保障,对改进现有职务犯罪案件的侦查监督模式方面进行了有益探索。但作为改革措施,《规定》虽然获得了普遍赞誉,但还存在重复审查等问题,对案件程序也产生一定影响。对此,提出完善之建议。
一、职务犯罪逮捕权上提一级之现实不足
(一)造成案件重复审查.下级检察院的工作量未减少。《规定》第二条规定,“下级人民检察院报请审查逮捕的案件,应当由侦查部门制作报请逮捕书,经本院侦查监督部门提出审查意见,报检察长或者检察委员会审批后,连同案卷材料、讯问犯罪嫌疑人录音录像资料以及本院侦查监督部门审查意见一并报上一级人民检察院审查,并确保报请审查逮捕的材料齐备、规范。”“报请逮捕书除叙述犯罪事实和证据外,应当说明逮捕的必要性。”从这一规定不难看出,在报上一级检察院审查决定前,下级检察院侦查监督部门报请逮捕书要提出审查意见,除叙述犯罪事实和证据外,还应当说明逮捕的必要性,并报本级院检察长或检委会审批。这实际是下级检察院对案件先进行实质审查,之后由上一级检察院再次重复审查。而且,下级检察院的审查意见有可能造成先入为主的印象,影响上一级检察院的审查结果。
《规定》的第三条规定,“上一级检察院进行视频讯问或因交通不便等原因,可以委托下级检察院侦查监督部门进行讯问。下级检察院均应做好协助工作,并及时报送讯问笔录。”另外,“上一级检察院可以委托下级检察院侦查监督部门代为送达听取犯罪嫌疑人意见书,下级检察院应当及时回收意见书并上报。”《规定》的第七条、第八条规定,“上一级检察院作出是否逮捕决定后,应将决定书连同案卷材料一并交下级检察院,由下级检察院通知同级公安机关执行。”此外,“下级检察院侦查监督部门仍承担职务犯罪案件的立案监督、侦查活动监督等职能。”由以上规定,下级检察院侦查监督部门在面对报捕的职务犯罪案件时,既要对案件进行实质审查,又要承担协助上一级检察院讯问等任务,实际工作量不仅未减少,反而有所增加。在上下级检察机关的关系是领导与被领导的情况下,下级检察院不能拒绝上一级检察院的任务。长此以往,这种情况就有可能变成一种事实上的惯例,下级检察院就会感到只有义务,没有权利,对职务犯罪案件报请逮捕的积极性必然会受到抑制。
(二)对一些案件的诉讼程序产生较大影响。1、对风险案件的影响。对于逮捕后风险较大的职务犯罪案件,捕后的重大延展性是不能忽视的重要问题。有的案件具有能够深挖更严重犯罪事实的自身延展性;有的案件则具有深入挖掘窝案串案的关联深入性,而合理运用逮捕强制措施对提升反腐打击力度具有明显的作用,一味追求捕前案件证据完全到位显然不符合职务犯罪的查案实际情况与案件发展特点。[1]职务犯罪案件决定逮捕权上移以后,在考核机制、办案风险、案件质量或者错案责任追究等综合因素的影响下,大量具有发展性的职务犯罪案件可能会因为上一级检察院侦查监督部门证据标准掌控相对严格而直接决定不予逮捕,从而丧失继续侦查取证以及深挖案件的良机。
2、对交办起诉案件的影响。根据《规定》,案件的逮捕权上提一级,而公诉权并未上提。在检察一体化的情况下,上一级检察院有时会将一些职务犯罪案件的侦查、起诉交给下级检察院办理。如果职务犯罪案件是交办侦查,则案件的管辖权同时下移给下级检察院,在案件的后续程序上不存在争议。争议主要存在于案件的交办起诉程序。当案件的侦查、逮捕都是上一级检察院办理,审查起诉则交由下级检察院办理时,此时案件逮捕是由更上一级的省级检察院决定,如果下级检察院不起诉的决定与省级检察院的逮捕决定不一致时,即已决定逮捕的犯罪嫌疑人被交办的下级检察院作出不起诉决定时,如何处理这些案件的不起诉决定与逮捕决定之间的冲突。由于案件的逮捕、起诉决定都各自以不同级别检察院的名义作出,被交办下级检察院的不起诉决定是否造成上下级检察院的冲突。如果因为上下级检察院决定之间的冲突迫使被交办的下级检察院不作出不起诉决定,那么审查起诉权的中立又该如何保障呢?以上都是《规定》现实存在的内在软伤。
二、对《规定》的解读与完善思考
专家或官方对《规定》的意义的解读是:一是加强监督制约机制,规范职务犯罪侦查工作,加强侦查程序中的人权保障机制;二是优化检察权的配置,加强对检察权运行的监督制约;三是推进检察工作一体化,保障检察机关依法独立公正行使职权。[2]
现行刑事案件的侦查权、逮捕权的配置模式,也就是侦查监督模式是一种并行的“双轨制”。[3]一是公安机关侦查的一般刑事案件,这类案件由检察机关进行监督,侦查权、逮捕权分属于二个不同的国家机关,因为相互之间存在各自不同的利益,涉及共同利益的情况较少,因此监督就比较有力,制约也较为有效。二是检察机关侦查的职务犯罪案件,这类案件由检察机关的反贪、渎检部门侦查,同一检察院的侦查监督部门进行监督。此时,案件的侦查权、逮捕权分属于同一检察院内部侦查、逮捕部门之间的制约。《规定》的“上提一级”制度,使侦查权、逮捕权从一个检察院内部的二个部门之间移到了上下级的二个检察院之间。二个检察院虽然同属检察机关,但不同的检察院在同一案件审查中的利益关系毕竟存在差异,这就加强了对此类案件的侦查监督。
职务犯罪案件本身存在取证难的特点,为获取口供等证据,实现案件的突破性进展,侦查部门有时采取非法手段或者违反程序规定,就有可能损害嫌疑人的合法权益。侦查技能如不改进,这些非法行为将直接影响证据的效力,增大案件的诉讼风险。[4]尤其在逮捕权上提一级后,上下级检察院之间对案件中此类非法取得证据的意见分歧将可能造成犯罪嫌疑人的逮捕率大大降低,其结果可能对查办职务犯罪案件工作带来负面影响。这一矛盾的实质仍然是效率与人权保障的矛盾。因此,检察机关的当务之急是提高侦查人员的侦查技能和侦查手段,依法取证,更有效地开展职务犯罪的查处工作。《规定》的逮捕权“上提一级”制度,一方面是强调保障人权,另一方面的深层含义在于促进检察机关的自侦部门提高侦查技能和手段,改进侦查方法,规范执法,在保证案件质量的前提下更有效地打击职务犯罪。[5]
就此,笔者认为基于对《规定》精神的理解,应从如下方面加以制度健全完善。
(一)上一级检察院完全独立审查,避免重复审查,减少下级检察院的工作量。为避免重复审查,职务犯罪案件的逮捕应完全由上一级检察院进行审查并作出决定。职务犯罪案件逮捕权上提一级后,下级检察院应不参与职务犯罪案件的实质审查,在报送案件时只进行形式上的审查与审批,且不应提出审查意见影响上一级检察院的审查和决定。对于上一级检察院在提审讯问等方面的协助要求,下级检察院应全力支持。上一级检察院对犯罪事实和证据进行独立审查,在依法律程序讯问犯罪嫌疑人,核实案件事实和证据后,作出是否逮捕的决定。同时,上一级检察院应对下级检察院说明决定的理由和必要性,尤其是在作出不予逮捕的决定时。另外,上一级检察院还应指出下级检察院在案件证据等方面存在的不足和改进意见,更好地指导下级检察院办案。这样,《规定》的“上提一级”制度既可以使上一级检察院完全独立地进行案件的审查,又相应减轻了下级检察院的工作量。下级检察院对上一级检察院逮捕决定的监督应是一种事后监督,即对上一级检察院的不予逮捕决定有异议时,在报请重新审查程序中有表达不同意见的渠道。
(二)严格依法进行案件的诉讼程序。逮捕权“上提一级”后,上一级检察院在实践中囿于证据把握上的不同标准和风险决策上的不同立场等因素,有可能无法进行相对灵活的应变,这在一定程度上会束缚下级检察院自侦部门的查案力度,上下级院对特定案件的争议在短期内也可能难以有效解决。但对于案件中行贿人或受贿人单方已经作出有罪供述,或者职务犯罪案件具有风险但有深挖可能等情况,实际上都非常适合采用附条件逮捕措施。如果目前附条件逮捕的适用及其标准设定等问题在职务犯罪案件的适用法律依据上能够得到解决或突破,而且后续侦查程序取证无法到位的风险能够被控制在合理范围,附条件逮捕措施将是一个较好的解决方
法。[6]
逮捕权和起诉权是检察机关的两种不同职权,案件的审查起诉应依据案件的事实和证据进行审查,且案件因为证据情况的变化出现不诉的情况也是有可能的。当职务犯罪案件的侦查、逮捕都是上一级检察院办理,审查起诉则交由下级检察院办理时,如果被交办的下级检察院认为案件事实不清、证据不足或犯罪嫌疑人行为根本够不上犯罪,下级检察院应作出存疑不诉或绝对不诉的决定。此时,下级检察院依据法律的规定和程序作出不诉决定,并不是违反上一级检察院的决定,而是实事求是地遵守法律的规定和遵循法治的精神,不能也没有必要因为逮捕权的上提使案件的审查起诉权受到影响。由于检察机关实行领导体制,为避免被交办审查起诉的检察院与上一级检察院之间的决定发生冲突的尴尬,笔者建议取消职务犯罪案件的交办起诉,案件直接由侦查该案的上一级检察院审查起诉。
(三)加强侦查技能和手段的提高。职务犯罪案件的逮捕权“上提一级”,目的在于加大监督制约力度,规范职务犯罪的侦查,加强侦查程序中的人权保障机制。而不论何种监督制度,在设计时都应尽量前置,从根本上加强对职务犯罪案件的侦查活动的监督。具体到职务犯罪案件的侦查而言,一方面要针对日益隐蔽的职务犯罪手段改进侦查手段和侦查方法,运用现代科技手段搜集、固定各种类型的证据,另一方面要加强侦查人员的学习培训,使其掌握更新、更有效的侦查技能和侦查方法,更好地依法开展职务犯罪的侦查工作。
注释:
[1]叶晓龙:《论检察机关自侦案件的侦查监督》,载《中国刑事法杂志》2003年第5期。
[2]宋英辉:《专家解析职务犯罪案件审查逮捕提级原委》,载《法制日报》2009年9月1日。
[3]杜发全、王淑珍:《职务犯罪案件检察机关决定逮捕权应上提一级》,载《人民检察》2008年第22期。
[4]陈光中、张小玲:《中国刑事强制措施制度的改革与完善》,载《政法论坛》2003年第5期。
[5]盛宏文:《对职务犯罪案件审查逮捕程序改革的思考——兼评最高人民检察院“批捕提级”的规定》,载《西南政法大学学报》2009年第5期。
[6]谢杰:《职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对》,载《法学》2009年第7期。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)
关键词:职务犯罪;逮捕权上级一级;侦查监督
2010年1月,最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》),明确规定了省级以下(不含省级)检察院立案侦查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的,应当报请上一级检察院审查决定。笔者认为,《规定》在强调职务犯罪案件嫌疑人的权利保障,对改进现有职务犯罪案件的侦查监督模式方面进行了有益探索。但作为改革措施,《规定》虽然获得了普遍赞誉,但还存在重复审查等问题,对案件程序也产生一定影响。对此,提出完善之建议。
一、职务犯罪逮捕权上提一级之现实不足
(一)造成案件重复审查.下级检察院的工作量未减少。《规定》第二条规定,“下级人民检察院报请审查逮捕的案件,应当由侦查部门制作报请逮捕书,经本院侦查监督部门提出审查意见,报检察长或者检察委员会审批后,连同案卷材料、讯问犯罪嫌疑人录音录像资料以及本院侦查监督部门审查意见一并报上一级人民检察院审查,并确保报请审查逮捕的材料齐备、规范。”“报请逮捕书除叙述犯罪事实和证据外,应当说明逮捕的必要性。”从这一规定不难看出,在报上一级检察院审查决定前,下级检察院侦查监督部门报请逮捕书要提出审查意见,除叙述犯罪事实和证据外,还应当说明逮捕的必要性,并报本级院检察长或检委会审批。这实际是下级检察院对案件先进行实质审查,之后由上一级检察院再次重复审查。而且,下级检察院的审查意见有可能造成先入为主的印象,影响上一级检察院的审查结果。
《规定》的第三条规定,“上一级检察院进行视频讯问或因交通不便等原因,可以委托下级检察院侦查监督部门进行讯问。下级检察院均应做好协助工作,并及时报送讯问笔录。”另外,“上一级检察院可以委托下级检察院侦查监督部门代为送达听取犯罪嫌疑人意见书,下级检察院应当及时回收意见书并上报。”《规定》的第七条、第八条规定,“上一级检察院作出是否逮捕决定后,应将决定书连同案卷材料一并交下级检察院,由下级检察院通知同级公安机关执行。”此外,“下级检察院侦查监督部门仍承担职务犯罪案件的立案监督、侦查活动监督等职能。”由以上规定,下级检察院侦查监督部门在面对报捕的职务犯罪案件时,既要对案件进行实质审查,又要承担协助上一级检察院讯问等任务,实际工作量不仅未减少,反而有所增加。在上下级检察机关的关系是领导与被领导的情况下,下级检察院不能拒绝上一级检察院的任务。长此以往,这种情况就有可能变成一种事实上的惯例,下级检察院就会感到只有义务,没有权利,对职务犯罪案件报请逮捕的积极性必然会受到抑制。
(二)对一些案件的诉讼程序产生较大影响。1、对风险案件的影响。对于逮捕后风险较大的职务犯罪案件,捕后的重大延展性是不能忽视的重要问题。有的案件具有能够深挖更严重犯罪事实的自身延展性;有的案件则具有深入挖掘窝案串案的关联深入性,而合理运用逮捕强制措施对提升反腐打击力度具有明显的作用,一味追求捕前案件证据完全到位显然不符合职务犯罪的查案实际情况与案件发展特点。[1]职务犯罪案件决定逮捕权上移以后,在考核机制、办案风险、案件质量或者错案责任追究等综合因素的影响下,大量具有发展性的职务犯罪案件可能会因为上一级检察院侦查监督部门证据标准掌控相对严格而直接决定不予逮捕,从而丧失继续侦查取证以及深挖案件的良机。
2、对交办起诉案件的影响。根据《规定》,案件的逮捕权上提一级,而公诉权并未上提。在检察一体化的情况下,上一级检察院有时会将一些职务犯罪案件的侦查、起诉交给下级检察院办理。如果职务犯罪案件是交办侦查,则案件的管辖权同时下移给下级检察院,在案件的后续程序上不存在争议。争议主要存在于案件的交办起诉程序。当案件的侦查、逮捕都是上一级检察院办理,审查起诉则交由下级检察院办理时,此时案件逮捕是由更上一级的省级检察院决定,如果下级检察院不起诉的决定与省级检察院的逮捕决定不一致时,即已决定逮捕的犯罪嫌疑人被交办的下级检察院作出不起诉决定时,如何处理这些案件的不起诉决定与逮捕决定之间的冲突。由于案件的逮捕、起诉决定都各自以不同级别检察院的名义作出,被交办下级检察院的不起诉决定是否造成上下级检察院的冲突。如果因为上下级检察院决定之间的冲突迫使被交办的下级检察院不作出不起诉决定,那么审查起诉权的中立又该如何保障呢?以上都是《规定》现实存在的内在软伤。
二、对《规定》的解读与完善思考
专家或官方对《规定》的意义的解读是:一是加强监督制约机制,规范职务犯罪侦查工作,加强侦查程序中的人权保障机制;二是优化检察权的配置,加强对检察权运行的监督制约;三是推进检察工作一体化,保障检察机关依法独立公正行使职权。[2]
现行刑事案件的侦查权、逮捕权的配置模式,也就是侦查监督模式是一种并行的“双轨制”。[3]一是公安机关侦查的一般刑事案件,这类案件由检察机关进行监督,侦查权、逮捕权分属于二个不同的国家机关,因为相互之间存在各自不同的利益,涉及共同利益的情况较少,因此监督就比较有力,制约也较为有效。二是检察机关侦查的职务犯罪案件,这类案件由检察机关的反贪、渎检部门侦查,同一检察院的侦查监督部门进行监督。此时,案件的侦查权、逮捕权分属于同一检察院内部侦查、逮捕部门之间的制约。《规定》的“上提一级”制度,使侦查权、逮捕权从一个检察院内部的二个部门之间移到了上下级的二个检察院之间。二个检察院虽然同属检察机关,但不同的检察院在同一案件审查中的利益关系毕竟存在差异,这就加强了对此类案件的侦查监督。
职务犯罪案件本身存在取证难的特点,为获取口供等证据,实现案件的突破性进展,侦查部门有时采取非法手段或者违反程序规定,就有可能损害嫌疑人的合法权益。侦查技能如不改进,这些非法行为将直接影响证据的效力,增大案件的诉讼风险。[4]尤其在逮捕权上提一级后,上下级检察院之间对案件中此类非法取得证据的意见分歧将可能造成犯罪嫌疑人的逮捕率大大降低,其结果可能对查办职务犯罪案件工作带来负面影响。这一矛盾的实质仍然是效率与人权保障的矛盾。因此,检察机关的当务之急是提高侦查人员的侦查技能和侦查手段,依法取证,更有效地开展职务犯罪的查处工作。《规定》的逮捕权“上提一级”制度,一方面是强调保障人权,另一方面的深层含义在于促进检察机关的自侦部门提高侦查技能和手段,改进侦查方法,规范执法,在保证案件质量的前提下更有效地打击职务犯罪。[5]
就此,笔者认为基于对《规定》精神的理解,应从如下方面加以制度健全完善。
(一)上一级检察院完全独立审查,避免重复审查,减少下级检察院的工作量。为避免重复审查,职务犯罪案件的逮捕应完全由上一级检察院进行审查并作出决定。职务犯罪案件逮捕权上提一级后,下级检察院应不参与职务犯罪案件的实质审查,在报送案件时只进行形式上的审查与审批,且不应提出审查意见影响上一级检察院的审查和决定。对于上一级检察院在提审讯问等方面的协助要求,下级检察院应全力支持。上一级检察院对犯罪事实和证据进行独立审查,在依法律程序讯问犯罪嫌疑人,核实案件事实和证据后,作出是否逮捕的决定。同时,上一级检察院应对下级检察院说明决定的理由和必要性,尤其是在作出不予逮捕的决定时。另外,上一级检察院还应指出下级检察院在案件证据等方面存在的不足和改进意见,更好地指导下级检察院办案。这样,《规定》的“上提一级”制度既可以使上一级检察院完全独立地进行案件的审查,又相应减轻了下级检察院的工作量。下级检察院对上一级检察院逮捕决定的监督应是一种事后监督,即对上一级检察院的不予逮捕决定有异议时,在报请重新审查程序中有表达不同意见的渠道。
(二)严格依法进行案件的诉讼程序。逮捕权“上提一级”后,上一级检察院在实践中囿于证据把握上的不同标准和风险决策上的不同立场等因素,有可能无法进行相对灵活的应变,这在一定程度上会束缚下级检察院自侦部门的查案力度,上下级院对特定案件的争议在短期内也可能难以有效解决。但对于案件中行贿人或受贿人单方已经作出有罪供述,或者职务犯罪案件具有风险但有深挖可能等情况,实际上都非常适合采用附条件逮捕措施。如果目前附条件逮捕的适用及其标准设定等问题在职务犯罪案件的适用法律依据上能够得到解决或突破,而且后续侦查程序取证无法到位的风险能够被控制在合理范围,附条件逮捕措施将是一个较好的解决方
法。[6]
逮捕权和起诉权是检察机关的两种不同职权,案件的审查起诉应依据案件的事实和证据进行审查,且案件因为证据情况的变化出现不诉的情况也是有可能的。当职务犯罪案件的侦查、逮捕都是上一级检察院办理,审查起诉则交由下级检察院办理时,如果被交办的下级检察院认为案件事实不清、证据不足或犯罪嫌疑人行为根本够不上犯罪,下级检察院应作出存疑不诉或绝对不诉的决定。此时,下级检察院依据法律的规定和程序作出不诉决定,并不是违反上一级检察院的决定,而是实事求是地遵守法律的规定和遵循法治的精神,不能也没有必要因为逮捕权的上提使案件的审查起诉权受到影响。由于检察机关实行领导体制,为避免被交办审查起诉的检察院与上一级检察院之间的决定发生冲突的尴尬,笔者建议取消职务犯罪案件的交办起诉,案件直接由侦查该案的上一级检察院审查起诉。
(三)加强侦查技能和手段的提高。职务犯罪案件的逮捕权“上提一级”,目的在于加大监督制约力度,规范职务犯罪的侦查,加强侦查程序中的人权保障机制。而不论何种监督制度,在设计时都应尽量前置,从根本上加强对职务犯罪案件的侦查活动的监督。具体到职务犯罪案件的侦查而言,一方面要针对日益隐蔽的职务犯罪手段改进侦查手段和侦查方法,运用现代科技手段搜集、固定各种类型的证据,另一方面要加强侦查人员的学习培训,使其掌握更新、更有效的侦查技能和侦查方法,更好地依法开展职务犯罪的侦查工作。
注释:
[1]叶晓龙:《论检察机关自侦案件的侦查监督》,载《中国刑事法杂志》2003年第5期。
[2]宋英辉:《专家解析职务犯罪案件审查逮捕提级原委》,载《法制日报》2009年9月1日。
[3]杜发全、王淑珍:《职务犯罪案件检察机关决定逮捕权应上提一级》,载《人民检察》2008年第22期。
[4]陈光中、张小玲:《中国刑事强制措施制度的改革与完善》,载《政法论坛》2003年第5期。
[5]盛宏文:《对职务犯罪案件审查逮捕程序改革的思考——兼评最高人民检察院“批捕提级”的规定》,载《西南政法大学学报》2009年第5期。
[6]谢杰:《职务犯罪决定逮捕权上移的现实应对》,载《法学》2009年第7期。
(作者通讯地址:恭城县人民检察院,广西桂林542500)