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摘要：近年来，为加快地方经济发展，各地方政府纷纷举债建设，使得政府负债逐年增加，财政风险不断加大。如何解决政府负债问题成为学术界研究的一大重要课题。以浙江省为例，分析了地方政府直接和间接负债状况及其形成的原因，并建立了预警系统，提出了相应的措施。
关键词：
地方政府；负债风险；预警系统
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）10-0161-02
截至2009年底，审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级，政府性债务余额合计279万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额为175万亿元，占6272％；当年新增104万亿元，占3728％。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息274546亿元，占其全部还本付息额的4797％，财政资金偿债能力不足。国家不允许地方政府发行公债，地方政府获取金融机构的信贷资金大量投资，形成大量直接和或有债务，加大地方政府债务压力，所以如何控制地方债务风险成为关注的问题。
目前学术界关于地方政府债务风险的研究主要集中于地方政府显性债务的研究，对地方政府隐性、或有债务的分析考虑还不多，这就使得对我国地方政府的债务风险状况缺乏一个完整而有效的评估。
1 地方政府负债风险概述
地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。
Hana Polackova从政府负债额角度提出了著名的“财政风险矩阵”，结合我国债务的实际情况，我国的地方政府负债构成如下：
负债直接负债（在任何情况下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时的负债）
显性负债（为某一项法律合同所认可的政府负债）1外国政府贷款2国际金融组织贷款3国债转贷资金4农业综合开发贷款5解决地方金融风险专项贷款6国内金融组织其他贷款7财政系统金融回购业务1政府担保的外国政府贷款2地方政府担保国际金融组织贷款3地方政府担保国内金融组织贷款4地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产
隐性负债（政府为反映公众和利益集团压力的道义负债）1社会保障资金缺口2拖欠工资3粮食企业挂账4拖欠离退休人员基本养老金1地方金融机构的不良资产2下级政府的财政收支缺口和债务3一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿4对非公共部门债务的清偿
与地方政府债务分类相对应，地方政府债务风险也包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险4大类，按照政府承担债务风险的责任和性质也可以将地方政府债务风险划分为两大类：一类是直接的债务风险，这是需要由地方财政直接承担的债务风险，其主要来自于直接显性债务，因为这些债务主是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，因此这些债务是事先可预见和计算的；另一类是间接的债务风险，这来自于地方财政间接承担的其他领域的债务，也就是由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务组成的，从来源来看，一般是来自于在财政预算之外的。
2 地方政府债务风险形成原因
2.1 中央与地方财权与事权的划分不明晰、不相称
1994年，我国进行了分税制改革，对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分，中央把财权逐步收归中央，而把要办的事越来越多的归地方管，称谓权力下放。但是地方大部分的收入却要上交中央，而要支出下放的事权上只能等待中央政府的拨款以及留存的财政收入。到了20世纪90年代后期，我国对于农村税制的改革，使地方政府收入的增加变得更加困难，而支出反而大幅度地增加。例如基础设施建设、农村义务教育经费等的支出大大超过了一些地方政府的财政供给能力。如此地方财政收支缺口日渐扩大，地方政府不得不举债来维持各项开支。
2.2 政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩
目前的领导政绩考核还主要以经济指标来作为依据，领导在任期间就大量举债来进行项目工程，以增加自己的政绩。而领导的任期时间相对来说都是短期的，不同的领导上任都会做出不同的调整，这样一方面会滥用有限的财政资金，另一方面不顾及政府的负债情况及其偿债能力。我国这样的官员任命与政府政绩使得地方政府负债的规模风险日渐增大。虽然浙江省已经下达了将政府负债管理作为领导政绩评价的依据，但是在很大程度上还是依靠经济增长作为考核指标，所以还没有从根本上将地方负债风险作为政绩考核的指标。
2.3 地方政府缺乏必要且正规的融资渠道
我国地方政府不能发行债券，并且按照国家相关法律规定地方政府应该收支平衡。这使得地方政府只能通过特别的渠道来获得资金维持日常支出，从而陷地方政府债务
风险于隐蔽失控蔓延的状态。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投资融资和经营管理的城市建设投资公司，并通过他们从市场上筹集资金。这些贷款往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，如此看来贷款真正的使用者和债务的承担者是地方政府。表面上看地方政府不发债，但实际上地方政府的或有债务数额迅速膨胀。
3 浙江省地方政府债务风险预警系统的构建
我们对2009年浙江各市政府的财政情况做一个横向的比较。主要采用税收弹性系数，财政集中度，财政赤字率三个指标来考核浙江各市政府的应债能力，具体见下表：
注：税收弹性系数为税收增长率与GDP增长率之比，一般在1和2之间。财政集中度为财政收入与GDP之比，一般在20至30%左右。财政赤字率为财政赤字于GDP之比，一般认为小于3%比较适宜。
从浙江11个地级市2009年各指标的横向比较可以发现，除了杭州和宁波，其他市政府的财政集中度尚未达到适宜的区间，应债能力有待提高。主要因为浙江中小企业居多，偷税漏税现象难免发生。而且当地政府在加重税负的情况下会适当考虑保护当地企业。从税收收入看，金华、丽水两市的税收弹性系数只有7099%、384%。随着经济的增长，税收收入并没有同步增长。税收收入增长过缓，大大落后于经济增长。不利于两市还债能力。从财政赤字的角度看，浙江11个地级市基本可以做到在收支平衡的情况下略有盈余。但是丽水、舟山、衢州三市出现了财政赤字。一般认为财政赤字率保持在3%以下比较适宜。但是丽水和衢州的财政赤字率分别高达867%和535%。从财政赤字率来看，应该说丽水和衢州两市的政府负债风险比较严重，政府偿还以前的债务的压力也非常大。
再来看看浙江省整体的情况，截至2009年末，浙江省政府负债余额4579亿元，比2008年增加1787亿元，增长6401%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长643%。市县政府性负债余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长7122%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地方生产总值）分别为2015%和1869%，高过警戒线（10%）1015和869个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为9746%和9799%，低于警戒线（100%）254和201个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为2858%和2648%，高过警戒线（15%）1358和1148个百分点。全省地方性融资平台公司贷款余额486934亿元，较上年同期提高05个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达979%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的686%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为637%；从贷款对象类型看，各地城市建设公司贷款占418%，各类开发区和园区投融资平台贷款占174%，交通运输类投融资平台占125%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占98%、65%和119%。
从以上数据，我们发现2009年政府负债增长幅度是比较大的，通过分析我们得出可能是由于2008年金融危机国家拉动内需、扩大投资的号召，地方政府大量进行项目工程所造成的。也正是由于金融危机使得经济的发展速度减缓，所以造成政府的负债率超过警戒线。虽然债务率就全省而言依然低于警戒线，但是部分市县的债务率却远超警戒线，且有扩大的趋势。浙江省的偿债率远超警戒线1358个百分点，足以说明地方债务正呈“滚雪球”式的发展趋势。根据省财政厅的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。而从贷款方面来看，我们发现主要以市县及县以下的项目的长期贷款为主。项目贷款占贷款总额686%，我们尚可以国家政策为由，但是市县及县下何以有如此高的贷款，让人匪夷所思。2010年开始，国家加强了地方房产的调控，很多依靠土地出让金获得收益的地方政府可能失去了从土地出让金中获得收益；并且在国家不断加息的情况下，地方政府贷款的成本不断增加。政府性投资主要以公益性项目为主，这类项目大多时间长、规模大、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式进行周转，那么在收入减少、贷款成本增加的形式下，地方政府负债风险极有可能一触即发。所以浙江省亟需加强政府负债管理，控制负债风险。
4 地方政府债务风险的化解路径
4.1 允许有条件的地方发行公债
地方政府可在中央政府的严格审批和监管下进行公债发行，可以先在有条件的地方进行，再逐步开放地方公债市场，建立公开的融资渠道，使合理的举债规范化。这样地方政府就有比较稳定的且成本较低的资金来源，资金稳定才能保证地方政府把实事办好，才能让人民的生活更好。而且也降低地方的债务风险，尤其是降低了地方政府的间接风险。
4.2 建立科学的地方政府绩效评价体系
明确地方政府对于债务管理的职责，设计一套科学的地方政府债务管理专项的指标体系，这套指标体系要客观地反映地方政府债务管理的水平、努力程度和管理效果。同时要将这套指标体系列入地方政府主要领导干部任期目标和工作实绩考核内容，通过这样做将弱化举债的短期行为和搞政绩工程、形象工程的主观动因，从而在一定程度上将为化解地方政府债务风险提供长效的组织体系上的保障。浙江省虽然早就将地方政府负债管理作为政绩考核指标，但是效果并不显著，主要还是没有将责任落到实处，没有将具体的罚则规定到位。所以我们认为还应该制定相应的惩罚措施，对造成经济损失的，应依照法律规定追究法律责任。
4.3 债务信息公开
信息匮乏是我国财政风险预警的首要制约瓶颈。目前，由于我国地方政府财务信息披露制度的滞后，除统计年鉴、财政年鉴等提供部分相关财政收支的信息以外，没有其他正规渠道提供相关的信息。信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，强制地方政府公开披露债务信息，并且要求信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务，不仅包括显性债务而且包括隐性债务。
参考文献
［1］浙江省统计局.浙江统计年鉴2010［G］中国统计局，2010.
［2］浙江省财政厅浙江财政年鉴2010［G］中华书局，2010.
［3］王光远.正视政府负债提高政府信用［J］财政监察，2002，（4）.
［4］安秀梅.地方政府或有负债的实证分析［J］中央财经大学学报，2002，（6）.
［5］张平飞,杨绍安.我国基层政府负债原因及化解对策思考［J］.经济与社会发展，2006，（11）.
［6］徐佳.建立地方政府债务风险预警指标体系［J］.中国财政，2008,（11）.
［7］李昊，迟国泰，路军伟.我国地方政府债务风险及其预警:问题及对策［J］.经济经纬,2010,（2）.
［8］张莉.地方政府债务风险初探——基于分税制和地方政府融资平台的研究［J］.环渤海经济瞭望,2010,（9）.
关键词：
地方政府；负债风险；预警系统
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）10-0161-02
截至2009年底，审计署审计调查的18个省、16个市和36个县本级，政府性债务余额合计279万亿元。其中，2009年以前形成的债务余额为175万亿元，占6272％；当年新增104万亿元，占3728％。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息274546亿元，占其全部还本付息额的4797％，财政资金偿债能力不足。国家不允许地方政府发行公债，地方政府获取金融机构的信贷资金大量投资，形成大量直接和或有债务，加大地方政府债务压力，所以如何控制地方债务风险成为关注的问题。
目前学术界关于地方政府债务风险的研究主要集中于地方政府显性债务的研究，对地方政府隐性、或有债务的分析考虑还不多，这就使得对我国地方政府的债务风险状况缺乏一个完整而有效的评估。
1 地方政府负债风险概述
地方政府债务风险是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。地方政府债务风险不仅指地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由其引起的经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。
Hana Polackova从政府负债额角度提出了著名的“财政风险矩阵”，结合我国债务的实际情况，我国的地方政府负债构成如下：
负债直接负债（在任何情况下都存在的负债）或有负债（只在特定事件发生时的负债）
显性负债（为某一项法律合同所认可的政府负债）1外国政府贷款2国际金融组织贷款3国债转贷资金4农业综合开发贷款5解决地方金融风险专项贷款6国内金融组织其他贷款7财政系统金融回购业务1政府担保的外国政府贷款2地方政府担保国际金融组织贷款3地方政府担保国内金融组织贷款4地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产
隐性负债（政府为反映公众和利益集团压力的道义负债）1社会保障资金缺口2拖欠工资3粮食企业挂账4拖欠离退休人员基本养老金1地方金融机构的不良资产2下级政府的财政收支缺口和债务3一般竞争性国有企业亏损和债务最后清偿4对非公共部门债务的清偿
与地方政府债务分类相对应，地方政府债务风险也包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险4大类，按照政府承担债务风险的责任和性质也可以将地方政府债务风险划分为两大类：一类是直接的债务风险，这是需要由地方财政直接承担的债务风险，其主要来自于直接显性债务，因为这些债务主是通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，因此这些债务是事先可预见和计算的；另一类是间接的债务风险，这来自于地方财政间接承担的其他领域的债务，也就是由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务组成的，从来源来看，一般是来自于在财政预算之外的。
2 地方政府债务风险形成原因
2.1 中央与地方财权与事权的划分不明晰、不相称
1994年，我国进行了分税制改革，对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分，中央把财权逐步收归中央，而把要办的事越来越多的归地方管，称谓权力下放。但是地方大部分的收入却要上交中央，而要支出下放的事权上只能等待中央政府的拨款以及留存的财政收入。到了20世纪90年代后期，我国对于农村税制的改革，使地方政府收入的增加变得更加困难，而支出反而大幅度地增加。例如基础设施建设、农村义务教育经费等的支出大大超过了一些地方政府的财政供给能力。如此地方财政收支缺口日渐扩大，地方政府不得不举债来维持各项开支。
2.2 政绩评价片面强调经济指标和眼前政绩
目前的领导政绩考核还主要以经济指标来作为依据，领导在任期间就大量举债来进行项目工程，以增加自己的政绩。而领导的任期时间相对来说都是短期的，不同的领导上任都会做出不同的调整，这样一方面会滥用有限的财政资金，另一方面不顾及政府的负债情况及其偿债能力。我国这样的官员任命与政府政绩使得地方政府负债的规模风险日渐增大。虽然浙江省已经下达了将政府负债管理作为领导政绩评价的依据，但是在很大程度上还是依靠经济增长作为考核指标，所以还没有从根本上将地方负债风险作为政绩考核的指标。
2.3 地方政府缺乏必要且正规的融资渠道
我国地方政府不能发行债券，并且按照国家相关法律规定地方政府应该收支平衡。这使得地方政府只能通过特别的渠道来获得资金维持日常支出，从而陷地方政府债务
风险于隐蔽失控蔓延的状态。目前，各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投资融资和经营管理的城市建设投资公司，并通过他们从市场上筹集资金。这些贷款往往由地方政府财政作担保，或者以国有划拨土地作抵押，或者是相类似公司相互担保，如此看来贷款真正的使用者和债务的承担者是地方政府。表面上看地方政府不发债，但实际上地方政府的或有债务数额迅速膨胀。
3 浙江省地方政府债务风险预警系统的构建
我们对2009年浙江各市政府的财政情况做一个横向的比较。主要采用税收弹性系数，财政集中度，财政赤字率三个指标来考核浙江各市政府的应债能力，具体见下表：
注：税收弹性系数为税收增长率与GDP增长率之比，一般在1和2之间。财政集中度为财政收入与GDP之比，一般在20至30%左右。财政赤字率为财政赤字于GDP之比，一般认为小于3%比较适宜。
从浙江11个地级市2009年各指标的横向比较可以发现，除了杭州和宁波，其他市政府的财政集中度尚未达到适宜的区间，应债能力有待提高。主要因为浙江中小企业居多，偷税漏税现象难免发生。而且当地政府在加重税负的情况下会适当考虑保护当地企业。从税收收入看，金华、丽水两市的税收弹性系数只有7099%、384%。随着经济的增长，税收收入并没有同步增长。税收收入增长过缓，大大落后于经济增长。不利于两市还债能力。从财政赤字的角度看，浙江11个地级市基本可以做到在收支平衡的情况下略有盈余。但是丽水、舟山、衢州三市出现了财政赤字。一般认为财政赤字率保持在3%以下比较适宜。但是丽水和衢州的财政赤字率分别高达867%和535%。从财政赤字率来看，应该说丽水和衢州两市的政府负债风险比较严重，政府偿还以前的债务的压力也非常大。
再来看看浙江省整体的情况，截至2009年末，浙江省政府负债余额4579亿元，比2008年增加1787亿元，增长6401%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长643%。市县政府性负债余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长7122%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地方生产总值）分别为2015%和1869%，高过警戒线（10%）1015和869个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为9746%和9799%，低于警戒线（100%）254和201个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为2858%和2648%，高过警戒线（15%）1358和1148个百分点。全省地方性融资平台公司贷款余额486934亿元，较上年同期提高05个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达979%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的686%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为637%；从贷款对象类型看，各地城市建设公司贷款占418%，各类开发区和园区投融资平台贷款占174%，交通运输类投融资平台占125%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占98%、65%和119%。
从以上数据，我们发现2009年政府负债增长幅度是比较大的，通过分析我们得出可能是由于2008年金融危机国家拉动内需、扩大投资的号召，地方政府大量进行项目工程所造成的。也正是由于金融危机使得经济的发展速度减缓，所以造成政府的负债率超过警戒线。虽然债务率就全省而言依然低于警戒线，但是部分市县的债务率却远超警戒线，且有扩大的趋势。浙江省的偿债率远超警戒线1358个百分点，足以说明地方债务正呈“滚雪球”式的发展趋势。根据省财政厅的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。而从贷款方面来看，我们发现主要以市县及县以下的项目的长期贷款为主。项目贷款占贷款总额686%，我们尚可以国家政策为由，但是市县及县下何以有如此高的贷款，让人匪夷所思。2010年开始，国家加强了地方房产的调控，很多依靠土地出让金获得收益的地方政府可能失去了从土地出让金中获得收益；并且在国家不断加息的情况下，地方政府贷款的成本不断增加。政府性投资主要以公益性项目为主，这类项目大多时间长、规模大、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式进行周转，那么在收入减少、贷款成本增加的形式下，地方政府负债风险极有可能一触即发。所以浙江省亟需加强政府负债管理，控制负债风险。
4 地方政府债务风险的化解路径
4.1 允许有条件的地方发行公债
地方政府可在中央政府的严格审批和监管下进行公债发行，可以先在有条件的地方进行，再逐步开放地方公债市场，建立公开的融资渠道，使合理的举债规范化。这样地方政府就有比较稳定的且成本较低的资金来源，资金稳定才能保证地方政府把实事办好，才能让人民的生活更好。而且也降低地方的债务风险，尤其是降低了地方政府的间接风险。
4.2 建立科学的地方政府绩效评价体系
明确地方政府对于债务管理的职责，设计一套科学的地方政府债务管理专项的指标体系，这套指标体系要客观地反映地方政府债务管理的水平、努力程度和管理效果。同时要将这套指标体系列入地方政府主要领导干部任期目标和工作实绩考核内容，通过这样做将弱化举债的短期行为和搞政绩工程、形象工程的主观动因，从而在一定程度上将为化解地方政府债务风险提供长效的组织体系上的保障。浙江省虽然早就将地方政府负债管理作为政绩考核指标，但是效果并不显著，主要还是没有将责任落到实处，没有将具体的罚则规定到位。所以我们认为还应该制定相应的惩罚措施，对造成经济损失的，应依照法律规定追究法律责任。
4.3 债务信息公开
信息匮乏是我国财政风险预警的首要制约瓶颈。目前，由于我国地方政府财务信息披露制度的滞后，除统计年鉴、财政年鉴等提供部分相关财政收支的信息以外，没有其他正规渠道提供相关的信息。信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，强制地方政府公开披露债务信息，并且要求信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务，不仅包括显性债务而且包括隐性债务。
参考文献
［1］浙江省统计局.浙江统计年鉴2010［G］中国统计局，2010.
［2］浙江省财政厅浙江财政年鉴2010［G］中华书局，2010.
［3］王光远.正视政府负债提高政府信用［J］财政监察，2002，（4）.
［4］安秀梅.地方政府或有负债的实证分析［J］中央财经大学学报，2002，（6）.
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［6］徐佳.建立地方政府债务风险预警指标体系［J］.中国财政，2008,（11）.
［7］李昊，迟国泰，路军伟.我国地方政府债务风险及其预警:问题及对策［J］.经济经纬,2010,（2）.
［8］张莉.地方政府债务风险初探——基于分税制和地方政府融资平台的研究［J］.环渤海经济瞭望,2010,（9）.