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摘 要：近年来食品安全事件频繁发生，不仅反映出民生问题的严峻性，还折射出政府部门在监管过程中存在着诸多疏漏。本文以可食用农产品为例，重点分析农村自治权力运作过程中存在的问题，以及由此导致农民滥用农药化肥、生长调节剂等现象丛生。期望法律作为一种规范手段，能够通过政府的有效监管从而实现预期社会控制目标。
关键词：农民；村民委员会；法律
2001年1月27日，当时身为中国最年轻的省长之一的习近平面对镜头坦然言："我来到福州的第一件事就是找一家餐馆，说实在的，现在餐桌上吃的和喝的真的是一件很烦心的事。比如我们说我们吃大米，我们担心大米有毒；我们吃蔬菜，我们担心这个菜上残留有很多农药……"⑴"中国产的冷冻菠菜残余农药超标180倍"，在日本媒体赫然见到这样的标题，而日本《经济学人》杂志也在推波助澜："从中国进口的蔬菜就像在农药泡过的一样。"⑵
记者走访广州多个农贸肉菜市场和大型超市，发现多种蔬菜、水果都跟我们小时候见到的不一样了：香蕉皮鲜色亮、黄瓜放了几天顶花还艳而不掉、西瓜也变超大……业内人士透露，为了跟上迅速增长的消费需求，目前有不少蔬菜、水果在生长种植过程中都使用了催熟劑、膨大剂、生长激素、防腐剂等"高科技"手段来增产、增量、保鲜。
温家宝说，"我国改革开放30多年来，伴随经济社会的发展和民主法制的推进，文化建设有了很大的进步。同时也必须清醒地看到，当前文化建设特别是道德文化建设，同经济发展相比仍然是一条短腿。举例来说，近年来相继发生"毒奶粉"、"瘦肉精""地沟油""染色馒头"等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。"⑶
面对铺天盖地的食品安全事件，温家宝总理怒斥商家完全突破了道德底线，消费者指责商家丧失了做人的基本良知，然而这一切真的仅仅是道德文化的问题吗？农产品是食品的基本组成部分，而食用农产品更是每个人每天都要直接摄入的重要营养来源，探究农产品质量安全的影响因素无疑对解决当前食品安全问题有着重大意义。
一、一个世纪前后的农业景观
本文主要关注的对象是可食用农产品，即人类直接需求的生活必需品。⑷可食用农产品不仅需要达到一般安全的最低标准，同时应当满足人类保持健康的基本营养要求，这不仅是现阶段政府部门的重点工作，也是社会发展的必然选择。可食用农产品基本上是初级农产品，基本不需要进一步加工即可直接呈现在消费者面前，因此影响农产品质量安全的关键因素在于种植和养殖的过程。国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，在过去五十多年的我国的农业发展中，农业的化学投入品的数量急剧增长，每年销售和使用的农药大概在一百七十五万吨左右，其中有相当部分使用的是国家已明令禁止的。⑸为了更直观的展现当前农产品种植方式和过程，我们做个比较：
材料一 二十世纪初的农业景观⑹
……这儿每家每户都会在街上堆放泥土，当我们在村子里走动时，经常能看见男人们正在调制肥料，他们会将泥土与肥料混合在一起，然后不断翻动它们。我们坐的地方前面的堆肥池里只堆放有三分之二的肥料。它里面有人的粪便、植物的秸秆以及从街道、田里收集的各种废料，草木灰没有直接倒进池里，而泥土则堆放在了街道上。人们时不时地会往池里加水直至将坑里的东西完全淹没，以保证所有的东西都能被浸湿，他们这样做的目的是控制发酵的过程。
……在此期间，不管是在堆肥池里还是在作物正开始硝化的地面上，与泥土混合在一起的、正在发酵的有机物都在将植物养料变成钾、钙、硝酸镁和磷酸盐等各种形式的可溶性养料……
……施用大量淤泥产生的一个重要优点就是能够将大量石灰加入土壤，石灰在絮凝和沉淀后与泥沙融合在了一起，增加了土壤中的微量元素。淤泥还带来了大量的螺蛳壳，这些壳中含有丰富的营养物质。泥土中含有的大量肥料物质主要是由于土壤中含有大量被丢弃的蜗牛壳。……
材料二 二十一世纪初的农业景观
……一方面是很多人家没有了牛、猪、鸡等家畜家禽，也就没有了畜禽粪便。另一方面，也没有人愿意积肥了。多麻烦啊，虽说对地好，种出来的粮食也好，但是卖不了多少钱，谁愿意费那个劲呢？⑺
不仅不愿意拾掇土杂肥，连施用化肥也是采用"一炮轰"的方式。吉林省梨树县北老壕村一位农民告诉记者，春耕播种的时候一次性把化肥施足，此后不再追肥，这种施肥方式比较方便简单。⑻
……茄子在开花时，为了保证品相和产量，需要用针管调配一种化学激素，然后用棉签蘸花。"蘸花"，是茄科蔬菜种植过程中必不可少的工序。⑼
从以上两则材料可以看出，二十世纪初人们种植农作物主要采用囤积农家肥料方式，而有河流经过的地方则使用河床淤泥作为土地的营养来源。一方面这种肥料收集方便，家家户户都会产生粪便、秸秆、草木灰等"废料"，而河床底部的淤泥则是经河水不断冲刷累积而成，这些零成本、随处可获的肥料来源决定了将其作为增强土地肥力的最佳选择；另一方面，这种肥料不仅没有对环境造成影响，而且富含多种营养物质且没有其他副作用，是土地的天然养料。随着社会不断发展，工业、第三产业逐渐成为国家发展的主要经济支柱，市场波动决定着商品价格水平的变化，农民也因利益驱动打破传统种植方式。购买化肥一次性施足，随意喷洒大量农药，为了追求蔬果饱满的外形、光鲜的色泽和领先推向市场，违背植物生长规律使用各种调节剂拔苗助长。然而这些看似"快捷高明"的种植方法正是威胁农产品质量安全的最大隐患。当然农民的行为选择有其内部的深刻原因，找出这些原因正是解决农产品质量安全问题的路径。
二、农村自治权力的运作困境
一个行为的发生是由诸多影响因素共同构成的结果，农民过度使用化肥、农药及生长调节剂也有着深刻的原因。国内学者已经从不同角度研究了农户质量安全控制行为，农户自身特征（包括受教育程度、年龄、家庭劳动力程度、家庭收入构成等）、法律政策实施、政府部门扶持程度、市场价值规律引导、非政府组织介入程度等因素都在不同程度的影响着农户的行为选择。其中最重要的因素是法律政策的实施和政府部门的扶持程度。美国著名学者凯斯·R·桑斯坦教授说："某人是否对一种商品、一项权利或任何其他事物具有偏好，部分是法律体系是否首先将上述事物分配给该人的结果。"⑽"法律分配有助于正当化或去正当化相关的权利，因此它会影响到社会对这些权利的态度，以及权利的当前拥有者和未来购买者对这些权利的评价。"⑾因此，法律制定者通过有目的地引导个人偏好从而在控制社会变迁方面扮演者特别重要的角色。
制定科学完备的法律是完成重新分配的第一步，然而真正在社会中实际进行监管又会因诸多复杂的因素而导致失败。当一项制度被充分和有效地实施（在某种情况下，也意味着人们不得不服从）、被人们所服从之时，这项制度就构成了人们行动的结构性约束，人们的行动必定受到制度的影响，只能在制度的框架下进行，制度构成了人们选择行动策略的一种约束或者一个基本的可资利用的资源。⑿政府监管理论是一个庞大而复杂的问题，也是各国共存的治理难题。本文仅仅针对农产品质量安全问题进行探讨，重点关注我国现行农业制度的运行问题。
（一）村民委员会的三重角色
我国《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。"第二条分别规定了村民委员会的定位和职责，从我国政府科层体系来看，村民委员会是乡镇基层政府的代理人；从农村管理层面来看，村民委员会是农村事务的自我管理组织；从农民阶层来看，村民委员会是广大农民的代言人。村民委员会扮演三重角色，是政府治理农村的纽带，是村民自治管理的平台。然而由于三重角色之间存在利益冲突，迫使我国村民委员会这个基层群众性自治组织在现实治理过程中早已名不副实，难当其责。
材料三：村民与村委会干部的紧张关系
"什么培训啊，他（指村长，即村委会主任）能不给我们找事就不错了，我们一般很少主动去找他。"笔者在调研中谈起政府官员时，大家都有反感情绪，说"补贴都被官员瓜分了，他们一上任就买房买车""他们只会坐在舒适干净办公室里看电视，没人管他们的死活。"
一位老农说："本来工程公司要来修路，让每人都掏点钱集资，可村委会那边一两千块钱怎么也不出，催一次就说再等等，到最后就不了了之。……别说20%哪怕2%的回报也应该拿出来分享一些，谁愿意只付出没有回报？后来村民对工程队说以后再别来了，村委会那边不出钱，你们会没钱拿的。""平时不会因为农药、庄稼这些小事去问村长的，去年大水淹了我家大棚和其他农户的庄稼，去找村委会很多次，他们派人看了看也没什么解决措施，最后损失了2万多。他们平时能给个好脸子看就不错了，不奢望其他。"
村民委员会应当是国家维护农民利益，进行公共管理最直接的组织，是国家法律法规及各项政策的第一执行者，然而大部分农民却不愿过多的与其接触，甚至持避而远之的态度。虽然农民的态度无法反映全部，但在一定层面上说明了我国村民委员会这一实际扮演三重角色的組织存在着实质性问题：
在国、省、市、县、乡的科层结构中，乡镇一级处在政权组织的最底层，是直接面向农民群众的一级政府，同时也是压力型体制的最末端。可以说，乡镇级政府是工作最琐碎，责任压力最大的集合体。在压力型体制下，从中央政府开始层层分配任务下达指令，将下级的政绩和工作情况作为考核评估标准，导致乡镇一级政府承受着巨大压力。基层政府为了完成任务转移压力，迫使村民委员会渐渐脱离群众性自治组织这一定位，实际扮演着政府代理人的角色，很大程度上降低了其履行《村民委员会组织法》中规定的各项职责的可能性。
（二）不合理的财政体制
同时，不合理的财政体制严重制约着基层政府发挥职能。我国自1994年实施的分税制财政体制，很大程度上剥夺了地方政府的财政自主权，造成地方财力与管理权力不相匹配的局面。自1999年国务院在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点，到2003年，全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个，到2004年，各省（区、市）都进行了农村税费改革，其中，吉林、黑龙江、两省实现了全省免征农业税，上海、北京、天津、浙江、福建、西藏六省（区、市）和其他省（区、市）的274个县（市）也自主免征或基本免征了农业税；河北等11个粮食主产省（区）的农业税税率降低了3个百分点，其余省（区、市）农业税税率降低了1个百分点；农业附加税同步降低或取消，到2006年农业税在全国范围内被全部取消。⒀农村税费改革大幅度减少了基层政府的财政收入，加重了债务负担和组织运行压力，使得农村建设事业面临巨大挑战。
（三）基层直选名不副实
尽管法律明确了村委会干部的选举制度，本着"由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设"的宗旨，实行"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"，最后实现"自我管理、自我教育、自我服务"，然而现实中的农民直选程序不仅是走过场的表面行为，甚至违背了制度的宗旨。虽然在国家政权建设和市场经济的介入下，传统农村社会结构已经逐步瓦解，但是熟人社会的特点依旧明显，在一定程度上为实现民主治理起着负面作用。因为是人情社会，左邻右舍都是熟人，远近亲戚也都离得不远，导致人情和关系依旧主导着人们的行为方式。通过恐吓或小恩小惠拉选票即可走马上任，由此产生了大量混混出身的"无德"干部。⒁
虽然这些干部能够运用自己独特的办法如恐吓、暴力等完成乡镇政府下达的任务，但是完全背离了村民自治制度的初衷。村干部与村民的这种紧张关系，如何指望村干部能够成为村民的代言人？如何实现村干部与村民的良性互动？
三、结语
通过以上三个方面的分析，可以看出处在压力型体制最末端的乡镇级政府面临着事物杂多、运转困难的挑战，同时不健全的财政体制逼迫乡镇级政府忙于应对财政虚空及基本开支。而乡镇政府的压力必然会波及村委会履行各项职责，最终导致村委会成为政府的实际代理人。基于农村社会结构仍处在转型期，传统人情关系在社会控制过程中仍然起着重要作用，民主直选实际上也只是"表面工程"，村民委员会的组成自然不会真正成为农民的代言人。政府"无暇"管理农民日常生产劳动，在"柠檬市场"的价值规律引导下，农民不得不另寻途径发家致富，过度使用化肥农药，盲目使用生长调节剂，不仅严重危害公民健康，而且导致我国土壤肥力严重下降，土地贫瘠化加剧。
法律不仅仅是一套族于社会的抽象规则，而且是社会不可分割的一部分，它根深蒂固地从自己活动的社会秩序和经济秩序中成长出来，而且把那些使社会具有意义与目的的价值转化为具体表征，即：法律实效。而诱导法律系统去寻找特定社会中价值体系所崇尚的不仅是形式同时也是实质的正义，其中一个有效方法即：根据一项权利法案，以概括的用语表明它所实践价值系统的若干主要假设，从社会问题中弥合形式与实质正义的差距。因此，要保证农产品安全，成功实现农产品质量管理目标，需要政府行政部门、法律工作者、以及公民社会的协同配合，从而实现社会控制的预期实施效果。
注释：
⑴周勍：《民以何食为天-中国食品安全现状调查》，中国工人出版社，2007年1月第1版，58页。
⑵周勍：《民以何食为天-中国食品安全现状调查》，中国工人出版社，2007年1月第1版，47页。
⑶《国务院总理温家宝在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈话》，http://news.qq.com/a/20110419/000472.htm[最后访问日期：2011年4月19日]
⑷就用途而言，农产品分为三类：第一类是人类直接需求的生活必需品；第二类是间接需求的生活必需品；第三类是用作工业原料的必需品。
⑸郑风田 赵阳：《我国农产品质量安全问题与对策》，载人大复印资料《农业经济导刊》，2003年第5期。
⑹[美]富兰克林·H·金：《四千年农夫》，东方出版社，2011年6月第1版，第100页、第153页，第154页。
⑺《土地贫瘠化，再敲粮食安全警钟》，载《半月谈》2011年第15期，第23页。
⑻《土地贫瘠化，再敲粮食安全警钟》，载《半月谈》2011年第15期，第23页。
⑼《寿光"绿色蔬菜"调查》，载《凤凰周刊》2011年第22期，第26页。
⑽[美]凯斯·R·桑斯坦：《权利革命之后 重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年11月第1版，第45页。
⑾[美]凯斯·R·桑斯坦：《权利革命之后 重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年11月第1版，第45页。
⑿王启梁：《为了生活使用暴力与暴力对生活的毁灭-暴力性私立救济发生的结构性原因之法律社会学考察》，载人大复印资料《法理学、法史学》，2006年第7期。
⒀刘明兴 徐志刚 陶然 苏雪燕：《农村税费改革前后农民负担及其累退性变化与区域差异》，载《中国农村经济》，2007年5月。
⒁关于混混出身的"无德"干部，详见陈柏峰：《乡村江湖-两湖平原"混混"研究》，中国政法大学出版社，2011年1月第1版，第八章。
参考文献：
[1]《法律社会学：源流辨析与学理运用》，马远俊著.武汉：湖北人民出版社.2009.12.
[2]《法社会学》，朱景文主编.北京：中国人民大学出版社.2005.
[3]宋继文：《是谁在误导农民买农药》，载《中国农药》2009年6月.
[4]刘雅宁：《农产品农药残留问题分析及控制对策》，载《现代农业科技》2010年第6期.
[5]谭振宇：《论法的实现及其实现环境》，载《学术论坛》2001年（1）.
关键词：农民；村民委员会；法律
2001年1月27日，当时身为中国最年轻的省长之一的习近平面对镜头坦然言："我来到福州的第一件事就是找一家餐馆，说实在的，现在餐桌上吃的和喝的真的是一件很烦心的事。比如我们说我们吃大米，我们担心大米有毒；我们吃蔬菜，我们担心这个菜上残留有很多农药……"⑴"中国产的冷冻菠菜残余农药超标180倍"，在日本媒体赫然见到这样的标题，而日本《经济学人》杂志也在推波助澜："从中国进口的蔬菜就像在农药泡过的一样。"⑵
记者走访广州多个农贸肉菜市场和大型超市，发现多种蔬菜、水果都跟我们小时候见到的不一样了：香蕉皮鲜色亮、黄瓜放了几天顶花还艳而不掉、西瓜也变超大……业内人士透露，为了跟上迅速增长的消费需求，目前有不少蔬菜、水果在生长种植过程中都使用了催熟劑、膨大剂、生长激素、防腐剂等"高科技"手段来增产、增量、保鲜。
温家宝说，"我国改革开放30多年来，伴随经济社会的发展和民主法制的推进，文化建设有了很大的进步。同时也必须清醒地看到，当前文化建设特别是道德文化建设，同经济发展相比仍然是一条短腿。举例来说，近年来相继发生"毒奶粉"、"瘦肉精""地沟油""染色馒头"等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步。"⑶
面对铺天盖地的食品安全事件，温家宝总理怒斥商家完全突破了道德底线，消费者指责商家丧失了做人的基本良知，然而这一切真的仅仅是道德文化的问题吗？农产品是食品的基本组成部分，而食用农产品更是每个人每天都要直接摄入的重要营养来源，探究农产品质量安全的影响因素无疑对解决当前食品安全问题有着重大意义。
一、一个世纪前后的农业景观
本文主要关注的对象是可食用农产品，即人类直接需求的生活必需品。⑷可食用农产品不仅需要达到一般安全的最低标准，同时应当满足人类保持健康的基本营养要求，这不仅是现阶段政府部门的重点工作，也是社会发展的必然选择。可食用农产品基本上是初级农产品，基本不需要进一步加工即可直接呈现在消费者面前，因此影响农产品质量安全的关键因素在于种植和养殖的过程。国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，在过去五十多年的我国的农业发展中，农业的化学投入品的数量急剧增长，每年销售和使用的农药大概在一百七十五万吨左右，其中有相当部分使用的是国家已明令禁止的。⑸为了更直观的展现当前农产品种植方式和过程，我们做个比较：
材料一 二十世纪初的农业景观⑹
……这儿每家每户都会在街上堆放泥土，当我们在村子里走动时，经常能看见男人们正在调制肥料，他们会将泥土与肥料混合在一起，然后不断翻动它们。我们坐的地方前面的堆肥池里只堆放有三分之二的肥料。它里面有人的粪便、植物的秸秆以及从街道、田里收集的各种废料，草木灰没有直接倒进池里，而泥土则堆放在了街道上。人们时不时地会往池里加水直至将坑里的东西完全淹没，以保证所有的东西都能被浸湿，他们这样做的目的是控制发酵的过程。
……在此期间，不管是在堆肥池里还是在作物正开始硝化的地面上，与泥土混合在一起的、正在发酵的有机物都在将植物养料变成钾、钙、硝酸镁和磷酸盐等各种形式的可溶性养料……
……施用大量淤泥产生的一个重要优点就是能够将大量石灰加入土壤，石灰在絮凝和沉淀后与泥沙融合在了一起，增加了土壤中的微量元素。淤泥还带来了大量的螺蛳壳，这些壳中含有丰富的营养物质。泥土中含有的大量肥料物质主要是由于土壤中含有大量被丢弃的蜗牛壳。……
材料二 二十一世纪初的农业景观
……一方面是很多人家没有了牛、猪、鸡等家畜家禽，也就没有了畜禽粪便。另一方面，也没有人愿意积肥了。多麻烦啊，虽说对地好，种出来的粮食也好，但是卖不了多少钱，谁愿意费那个劲呢？⑺
不仅不愿意拾掇土杂肥，连施用化肥也是采用"一炮轰"的方式。吉林省梨树县北老壕村一位农民告诉记者，春耕播种的时候一次性把化肥施足，此后不再追肥，这种施肥方式比较方便简单。⑻
……茄子在开花时，为了保证品相和产量，需要用针管调配一种化学激素，然后用棉签蘸花。"蘸花"，是茄科蔬菜种植过程中必不可少的工序。⑼
从以上两则材料可以看出，二十世纪初人们种植农作物主要采用囤积农家肥料方式，而有河流经过的地方则使用河床淤泥作为土地的营养来源。一方面这种肥料收集方便，家家户户都会产生粪便、秸秆、草木灰等"废料"，而河床底部的淤泥则是经河水不断冲刷累积而成，这些零成本、随处可获的肥料来源决定了将其作为增强土地肥力的最佳选择；另一方面，这种肥料不仅没有对环境造成影响，而且富含多种营养物质且没有其他副作用，是土地的天然养料。随着社会不断发展，工业、第三产业逐渐成为国家发展的主要经济支柱，市场波动决定着商品价格水平的变化，农民也因利益驱动打破传统种植方式。购买化肥一次性施足，随意喷洒大量农药，为了追求蔬果饱满的外形、光鲜的色泽和领先推向市场，违背植物生长规律使用各种调节剂拔苗助长。然而这些看似"快捷高明"的种植方法正是威胁农产品质量安全的最大隐患。当然农民的行为选择有其内部的深刻原因，找出这些原因正是解决农产品质量安全问题的路径。
二、农村自治权力的运作困境
一个行为的发生是由诸多影响因素共同构成的结果，农民过度使用化肥、农药及生长调节剂也有着深刻的原因。国内学者已经从不同角度研究了农户质量安全控制行为，农户自身特征（包括受教育程度、年龄、家庭劳动力程度、家庭收入构成等）、法律政策实施、政府部门扶持程度、市场价值规律引导、非政府组织介入程度等因素都在不同程度的影响着农户的行为选择。其中最重要的因素是法律政策的实施和政府部门的扶持程度。美国著名学者凯斯·R·桑斯坦教授说："某人是否对一种商品、一项权利或任何其他事物具有偏好，部分是法律体系是否首先将上述事物分配给该人的结果。"⑽"法律分配有助于正当化或去正当化相关的权利，因此它会影响到社会对这些权利的态度，以及权利的当前拥有者和未来购买者对这些权利的评价。"⑾因此，法律制定者通过有目的地引导个人偏好从而在控制社会变迁方面扮演者特别重要的角色。
制定科学完备的法律是完成重新分配的第一步，然而真正在社会中实际进行监管又会因诸多复杂的因素而导致失败。当一项制度被充分和有效地实施（在某种情况下，也意味着人们不得不服从）、被人们所服从之时，这项制度就构成了人们行动的结构性约束，人们的行动必定受到制度的影响，只能在制度的框架下进行，制度构成了人们选择行动策略的一种约束或者一个基本的可资利用的资源。⑿政府监管理论是一个庞大而复杂的问题，也是各国共存的治理难题。本文仅仅针对农产品质量安全问题进行探讨，重点关注我国现行农业制度的运行问题。
（一）村民委员会的三重角色
我国《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。"第二条分别规定了村民委员会的定位和职责，从我国政府科层体系来看，村民委员会是乡镇基层政府的代理人；从农村管理层面来看，村民委员会是农村事务的自我管理组织；从农民阶层来看，村民委员会是广大农民的代言人。村民委员会扮演三重角色，是政府治理农村的纽带，是村民自治管理的平台。然而由于三重角色之间存在利益冲突，迫使我国村民委员会这个基层群众性自治组织在现实治理过程中早已名不副实，难当其责。
材料三：村民与村委会干部的紧张关系
"什么培训啊，他（指村长，即村委会主任）能不给我们找事就不错了，我们一般很少主动去找他。"笔者在调研中谈起政府官员时，大家都有反感情绪，说"补贴都被官员瓜分了，他们一上任就买房买车""他们只会坐在舒适干净办公室里看电视，没人管他们的死活。"
一位老农说："本来工程公司要来修路，让每人都掏点钱集资，可村委会那边一两千块钱怎么也不出，催一次就说再等等，到最后就不了了之。……别说20%哪怕2%的回报也应该拿出来分享一些，谁愿意只付出没有回报？后来村民对工程队说以后再别来了，村委会那边不出钱，你们会没钱拿的。""平时不会因为农药、庄稼这些小事去问村长的，去年大水淹了我家大棚和其他农户的庄稼，去找村委会很多次，他们派人看了看也没什么解决措施，最后损失了2万多。他们平时能给个好脸子看就不错了，不奢望其他。"
村民委员会应当是国家维护农民利益，进行公共管理最直接的组织，是国家法律法规及各项政策的第一执行者，然而大部分农民却不愿过多的与其接触，甚至持避而远之的态度。虽然农民的态度无法反映全部，但在一定层面上说明了我国村民委员会这一实际扮演三重角色的組织存在着实质性问题：
在国、省、市、县、乡的科层结构中，乡镇一级处在政权组织的最底层，是直接面向农民群众的一级政府，同时也是压力型体制的最末端。可以说，乡镇级政府是工作最琐碎，责任压力最大的集合体。在压力型体制下，从中央政府开始层层分配任务下达指令，将下级的政绩和工作情况作为考核评估标准，导致乡镇一级政府承受着巨大压力。基层政府为了完成任务转移压力，迫使村民委员会渐渐脱离群众性自治组织这一定位，实际扮演着政府代理人的角色，很大程度上降低了其履行《村民委员会组织法》中规定的各项职责的可能性。
（二）不合理的财政体制
同时，不合理的财政体制严重制约着基层政府发挥职能。我国自1994年实施的分税制财政体制，很大程度上剥夺了地方政府的财政自主权，造成地方财力与管理权力不相匹配的局面。自1999年国务院在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点，到2003年，全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个，到2004年，各省（区、市）都进行了农村税费改革，其中，吉林、黑龙江、两省实现了全省免征农业税，上海、北京、天津、浙江、福建、西藏六省（区、市）和其他省（区、市）的274个县（市）也自主免征或基本免征了农业税；河北等11个粮食主产省（区）的农业税税率降低了3个百分点，其余省（区、市）农业税税率降低了1个百分点；农业附加税同步降低或取消，到2006年农业税在全国范围内被全部取消。⒀农村税费改革大幅度减少了基层政府的财政收入，加重了债务负担和组织运行压力，使得农村建设事业面临巨大挑战。
（三）基层直选名不副实
尽管法律明确了村委会干部的选举制度，本着"由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设"的宗旨，实行"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"，最后实现"自我管理、自我教育、自我服务"，然而现实中的农民直选程序不仅是走过场的表面行为，甚至违背了制度的宗旨。虽然在国家政权建设和市场经济的介入下，传统农村社会结构已经逐步瓦解，但是熟人社会的特点依旧明显，在一定程度上为实现民主治理起着负面作用。因为是人情社会，左邻右舍都是熟人，远近亲戚也都离得不远，导致人情和关系依旧主导着人们的行为方式。通过恐吓或小恩小惠拉选票即可走马上任，由此产生了大量混混出身的"无德"干部。⒁
虽然这些干部能够运用自己独特的办法如恐吓、暴力等完成乡镇政府下达的任务，但是完全背离了村民自治制度的初衷。村干部与村民的这种紧张关系，如何指望村干部能够成为村民的代言人？如何实现村干部与村民的良性互动？
三、结语
通过以上三个方面的分析，可以看出处在压力型体制最末端的乡镇级政府面临着事物杂多、运转困难的挑战，同时不健全的财政体制逼迫乡镇级政府忙于应对财政虚空及基本开支。而乡镇政府的压力必然会波及村委会履行各项职责，最终导致村委会成为政府的实际代理人。基于农村社会结构仍处在转型期，传统人情关系在社会控制过程中仍然起着重要作用，民主直选实际上也只是"表面工程"，村民委员会的组成自然不会真正成为农民的代言人。政府"无暇"管理农民日常生产劳动，在"柠檬市场"的价值规律引导下，农民不得不另寻途径发家致富，过度使用化肥农药，盲目使用生长调节剂，不仅严重危害公民健康，而且导致我国土壤肥力严重下降，土地贫瘠化加剧。
法律不仅仅是一套族于社会的抽象规则，而且是社会不可分割的一部分，它根深蒂固地从自己活动的社会秩序和经济秩序中成长出来，而且把那些使社会具有意义与目的的价值转化为具体表征，即：法律实效。而诱导法律系统去寻找特定社会中价值体系所崇尚的不仅是形式同时也是实质的正义，其中一个有效方法即：根据一项权利法案，以概括的用语表明它所实践价值系统的若干主要假设，从社会问题中弥合形式与实质正义的差距。因此，要保证农产品安全，成功实现农产品质量管理目标，需要政府行政部门、法律工作者、以及公民社会的协同配合，从而实现社会控制的预期实施效果。
注释：
⑴周勍：《民以何食为天-中国食品安全现状调查》，中国工人出版社，2007年1月第1版，58页。
⑵周勍：《民以何食为天-中国食品安全现状调查》，中国工人出版社，2007年1月第1版，47页。
⑶《国务院总理温家宝在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈话》，http://news.qq.com/a/20110419/000472.htm[最后访问日期：2011年4月19日]
⑷就用途而言，农产品分为三类：第一类是人类直接需求的生活必需品；第二类是间接需求的生活必需品；第三类是用作工业原料的必需品。
⑸郑风田 赵阳：《我国农产品质量安全问题与对策》，载人大复印资料《农业经济导刊》，2003年第5期。
⑹[美]富兰克林·H·金：《四千年农夫》，东方出版社，2011年6月第1版，第100页、第153页，第154页。
⑺《土地贫瘠化，再敲粮食安全警钟》，载《半月谈》2011年第15期，第23页。
⑻《土地贫瘠化，再敲粮食安全警钟》，载《半月谈》2011年第15期，第23页。
⑼《寿光"绿色蔬菜"调查》，载《凤凰周刊》2011年第22期，第26页。
⑽[美]凯斯·R·桑斯坦：《权利革命之后 重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年11月第1版，第45页。
⑾[美]凯斯·R·桑斯坦：《权利革命之后 重塑规制国》，钟瑞华译，中国人民大学出版社2008年11月第1版，第45页。
⑿王启梁：《为了生活使用暴力与暴力对生活的毁灭-暴力性私立救济发生的结构性原因之法律社会学考察》，载人大复印资料《法理学、法史学》，2006年第7期。
⒀刘明兴 徐志刚 陶然 苏雪燕：《农村税费改革前后农民负担及其累退性变化与区域差异》，载《中国农村经济》，2007年5月。
⒁关于混混出身的"无德"干部，详见陈柏峰：《乡村江湖-两湖平原"混混"研究》，中国政法大学出版社，2011年1月第1版，第八章。
参考文献：
[1]《法律社会学：源流辨析与学理运用》，马远俊著.武汉：湖北人民出版社.2009.12.
[2]《法社会学》，朱景文主编.北京：中国人民大学出版社.2005.
[3]宋继文：《是谁在误导农民买农药》，载《中国农药》2009年6月.
[4]刘雅宁：《农产品农药残留问题分析及控制对策》，载《现代农业科技》2010年第6期.
[5]谭振宇：《论法的实现及其实现环境》，载《学术论坛》2001年（1）.