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近年来,检察机关认真贯彻党中央反腐败工作方针,立足检察职能,在严厉惩治职务犯罪的同时,积极开展职务犯罪预防工作,针对一时期职务犯罪的状况、特点,结合案件对职务犯罪发生的原因、条件、背景和规律进行分析,提出预防对策,综合采取一定的措施和手段对重点行业、重点领域、重点工程开展犯罪预防工作,力求从源头上防治腐败, 工作取得了较大的进展。但整体上,工作还处在分散状态、初级形式和单一层次的阶段。如何在新形势下,建立和完善职务犯罪预防工作长效机制,促进职务犯罪预防工作的深入开展,是当前检察工作的一项重要课题。在此,笔者作个粗浅的探讨。
一、预防职务犯罪是检察机关行使法律监督职权的重要内容之一
加强法律监督,坚持维护宪法和法律的统一正确实施,是依法治国,公平正义的重要保障。检察机关履行法律监督职责应当是一个动态监督过程,即按照逻辑发展法律监督应当是事前防范、事中制止和事后纠正三个方面的有机统一。治理贪污贿赂等腐败问题如同防病治病一样,最理想的监督是事前监督,这是一种防范性监督,其最大优点在于及时,可防患于未然,是提高被监督者内在素质、增强其免疫能力的治本措施。因此,检察机关法律监督职能不仅要体现在纠正违法和制裁违法上,而且更重要的是要体现在对违法行为的防范上。检察机关职务犯罪预防实质上是法律监督的一种具体形式,是维护宪法和法律统一正确实施的检察职责所在。
二、当前检察机关深入开展职务犯罪预防存在的问题
当前,反腐败斗争不断深入,加强职务犯罪预防,从源头上遏制职务犯罪的发生,已经深入人心,全国各级检察机关纷纷从本地实际出发,布置和开展职务犯罪预防工作,使职务犯罪预防工作呈现良好的态势。预防工作呈现出许多新的思路和新的方法。但是在取得成绩的同时,也存在许多的问题和不足。
1、缺乏法律保障。检察机关开展职务犯罪预防工作主要是从《宪法》、《人民检察院组织法》以及中央的有关文件和高检院联合各系统、行业下发的通知及精神来开展工作,缺乏具体法律的程序和职能规定,这与依法治国,从源头上治理腐败的要求不相适应。其次,没有相应的预防工作规范。职务犯罪预防本身,是一项复杂的社会系统工程,它不仅需要社会各阶层、各领域、各部门的共同参与,而且要通过法律的、机制的、体制的、教育的等多手段和多途径进行综合治理。当前 ,职务犯罪问题在很大程度上受到重视,检察机关与有关部门也建立了联系协调制度,但只是一种松散体系,没有建立完整的预防职务犯罪制度,制约了预防工作的纵深发展。
2、思想认识上存在误区
一是“重打击轻预防”的思想影响还未彻底消除。不少检察干警认为职务犯罪预防只是一种表面文章,实际效果不大,不像查办贪污贿赂案件,立竿见影。同时,目前衡量检察机关工作业绩,主要还是看立案这个“硬指标”,预防工作仅仅是一种“软任务”,没有摆上重要位置。二是“防而不打”的思想在一些地方占主导地位。认为许多预防工作要靠相关的部门配合才能开展,如果在其单位内部查出职务犯罪案件,可能会影响双方的关系,以后的预防工作就很难开展;此外,预防单位内部发生职务犯罪,为不影响工作业绩,任由对方单位内部自主处理,放弃监督权。
3、工作形式化、表面化。许多地方开展职务犯罪预防工作不实,把制订计划、颁发文件当作工作实效,使工作流于形式,表面化,缺乏具体深入的工作措施。有的地方,为了完成岗位目标考核任务,片面追求面的拓展,但由于后续力量和工作措施跟不上,从而造成只有架子没有梯子的局面。有的行业预防联系点建立多年了,仍然缺乏具体的有针对性的工作措施,预防工作流于形式。
4、预防越位。不少地方检察机关在开展职务犯罪预防工作中,没有准确把握到位而不越位、服务而不代替、帮忙而不添乱的度,有的大包大揽,与预防单位签订廉洁协议、廉政责任状;有的超越检察权,在工作中脱离了检察机关在国家政治结构中的分工和定位,插手企业经济活动,干预行政机关的正常管理;还有的,搞了预防,忘了查处,使预防成为部分单位干部的保护伞,出现“种了别人的田,忘了自己的地”的情况。
5、机构设置及经费保障不到位。基层院没有职务犯罪预防机构;有的地方把预防机构单位设在反贪局,有的是专人,有的是代管,在经费无法保障。
三、建立预防工作新机制,完善预防工作制度。
(一)建立健全职务犯罪预防法律法规体系,确立社会化大预防格局。建立健全惩治和预防腐败体系,走法制化的道路。首先,立法机关应尽快出台全国统一的《职务犯罪预防法》。明确预防职务犯罪的主体、程序和实体内容,把预防职能明确、具体地纳入检察职能范畴加以严格规范,使预防工作做到有法可依,执法有度。其次,要将《政务公开法》、《监督法》、《新闻法》等专门法律法规纳入立法规划,将零散的规范和实践中的有效经验(如公职人员的重大事项报告、财产收人申报、收受馈赠登记等)上升为国家法律,形成强有力的专门法律监督机制;三是加强对部门、行业规章制度中职务犯罪预防内容的修订和创制,使权力的运行程序、运行监督更为明确和具体,以便于监督和操作,增强权力运行的透明度。这样就形成了基本法、专门法、部门规章为主干的预防法规体系,将极大有利于对公职人员的管理和监督,有效预防职务犯罪。
(二)建立健全形式多样、功能高效的适合职务犯罪预防工作运行的预防方式。
建立健全检察机关和各责任主体的“点、线、面”结合,形成上下左右联动的社会化预防网络,促进专门预防推动社会预防,社会预防促进专门预防的良性互动。职务犯罪预防按照不同阶段、不同要求可以采取以多种形式,如在时间上,可进行事先预防、事中预防和事后预防;在工作方式上,有对策调研、警示预防和宣教预防;在范围上,有个案预防、专项预防和行业预防;在实现途径上,有检察建议、联席会议和协作机制等。从目前各级检察机关所采取并已初步取得效果的预防工作形式看,主要有这样几种:1、个案预防。就是选择典型案例,结合案中发现的发案单位的漏洞,认真分析发案的原因、规律,有针对性地帮助他们整章建制、堵塞漏洞,最大限度地遏制和减少同类犯罪。个案预防,是预防职务犯罪行之有效的一种方式。查办个案,不但震慑了犯罪分子,使有犯罪念头的人悬崖勒马,更重要的是,通过对典型案例的分析,找出同类职务犯罪的特点和发案原因,以便更好地进行有针对性的预防工作。目前,各地开展个案预防的形式多种多样,有的实行“一案一建议”,有的实行“一案一回访”制度,均是结合办案,向发案单位提出检察建议,帮助建章立制、堵塞漏洞,同时通过回访的形式,落实整改措施,从而达到预防犯罪的目的。 2、行业预防。是即针对某一行业发生的职务犯罪中所暴露出来的该行业在制度上,在机制上,在管理中存在的漏洞,通过帮助行业主管部门通过教育、建章、立制等方式堵塞漏洞、教育干部,减少和预防行业职务犯罪的一种预防工作方式。3、专项预防。专项预防是针对重点项目开展职务犯罪预防的一种工作方式。针对重大项目及建设工程中频发职务犯罪的现象,避免“工程上马、干部下马”情况的发生,检察机关选择一些重点项目及工程进行专项预防,对项目的签约和实施,工程的招投标,施工的验收等各个环节加强监督,并结合项目和工程的进展进行法制教育,针对项目和工程实施过程中存在的问题向有关单位提出检察建议,从而从源头上预防重点项目和工程推进过程中的职务犯罪。4、教育预防。教育预防是一种最多采用的预防方式,目的在于通过对预防对象的法制宣传教育,构筑行为人不想犯罪不愿犯罪的思想防线,提高他们拒腐防变的能力,从而达到预防的效果。
(三)、坚持打防结合,以“打”促“预”,以“预”强“打”。
打击和预防是运用法律与职务犯罪作斗争的两种不同手段,两者间是相辅相成,相互促进的关系。打击重在治标,预防重在治本。打击本身从广义上讲也是一种特殊预防,通过加大办案力度,强化办案措施,突出办案重点,提高办案质量,不断揭露、证实和惩处职务犯罪活动,有效地遏制职务犯罪高发多发的势头,发挥惩一儆百的震慑作用,从而体现出检察机关依法查办职务犯罪案件的威力,不断增强广大人民群众同职务犯罪作斗争的自觉性和积极性。预防是打击的自然延伸和拓展,通过加强教育筑起思想防线,增强“免疫力”, 树立“不想犯”的意识;通过加强管理健全防范制度,规范办事行为,创造“不能犯”的机制;通过加强监督形成严密制约,编织监控网络,形成“不愿犯”的格局。“打击”和“预防”虽然是两种表现方式,但两者是相互贯通、相互渗透、相互促进的,有效地打击必将为预防工作创造有利的条件,扎实地预防工作一定能巩固和拓展打击的成果。因此,要充分发挥“打击”与“预防”的优势,该严格教育的时候不能“心慈”,该重拳出击的时候不能“手软”,坚持“两手抓,两手都要硬”。
(四)加强专业化建设,建立预防与侦查紧密结合、优势互补的工作机制。
检察机关的职务犯罪预防职能具有与其他检察职能不同的特点,突出地体现在它的程序性、前瞻性、非诉讼性、专门性上。为了体现专业化要求,首先要,1、建立健全专业机构,加强专业化队伍建设。健全的工作机构是确保工作有序开展的组织保障。预防队伍的专业化水平决定了预防工作水平,配备具有办理职务犯罪案件经验,具有较全面的知识结构,各方面能力较强的预防专门人员,对提升预防职务犯罪工作的针对性和实效性更有利。香港廉署的专门预防人员绝大部分是具有资深公务员、测量师、会计师等资格的专门人员,预防工作的专业程度非常高,成效也相当显著。目前检察机关预防工作人员少、结构单一,是制约预防职务犯罪工作深入开展的重要原因。要充分发挥各行各业专家、学者的知识优势,为预防职务犯罪工作的有效开展提供智力支持。要对预防职务犯罪专门人员进行再教育再培训,使之不断充实和提高新的业务技能与知识理论,适应预防工作发展新要求。加强预防专门人员管理,严格要求,保持清正廉洁的职业操守。2、预防工作规范化。实现制度化管理是专业化的基本要求。要按照预防工作本身的规律和需要设置工作流程。3、建立预防信息机制。运用计算机技术手段,实现预防工作数据科学分类和分析运用,是提升预防工作专业化水平的重要措施,是解决预防部门职责边缘不清、人手少、信息处理量大的矛盾的主要方式。建立预防职务犯罪信息计算机分析管理系统和技术预防系统,运用计算机技术对职务犯罪作案方法、特点、规律的住处进行存储、管理,可以为预测预警和预防对策研究提供信息保障,提高分析问题、解决问题的能力,实现预防业务过程的系统化、科学化。4、建立侦查和预防优势互补、联动效应机制。一是建立预防、侦查部间的案件线索处置制度。预防部门在工作中要注意发现案件线索,并及时向侦查部门移送。侦查部门对受理的线索要及时处理,并将办理结果回馈预防部门,以利于预防部门开展后续工作。二是建立预防与侦查协调制度。在案件侦查终结后、移送起诉前,侦查部门应通知预防部门,预防部门要及时跟进,对犯罪嫌疑人口供、资料和案情进行查阅分析,深入了解发生犯罪的主客观原因,搞好相关预防。三是建立预防和侦查部门工作联系制度。定期总结交流查办和预防职务犯罪工作情况,从查处和预防角度,共同分析犯罪特点、规律和变化态势,研究防范对策。
(五)确立预防职务犯罪的国际间的合作机制。
联合国《打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》都显示了强化国际间合作打击和预防职务犯罪的信息。《打击跨国有组织犯罪公约》开篇宗旨就表明“本公约的宗旨是促进合作,以便更有效地预防和打击跨国有组织犯罪。”公约分别对国际间的预防合作进行了明确的规定,要求各缔约国彼此合作和同有关国际和区域组织合作,以促进和制订各项预防措施,包括参与各种旨在预防跨国犯罪的国际项目等。《反腐败公约》中更是对各国联手开展对职务犯罪行为进行预防作了进一步的规定,如加大对赃款、赃物的追缴与返还受害国等。我国是这两个公约的倡导国和缔约之一,应当加强与国际间预防职务犯罪工作的合作和工作力度,建立健全国际合作预防机制,从国内到境外建立起多边防范体系,不给职务犯罪分子以任何可乘之机。
一、预防职务犯罪是检察机关行使法律监督职权的重要内容之一
加强法律监督,坚持维护宪法和法律的统一正确实施,是依法治国,公平正义的重要保障。检察机关履行法律监督职责应当是一个动态监督过程,即按照逻辑发展法律监督应当是事前防范、事中制止和事后纠正三个方面的有机统一。治理贪污贿赂等腐败问题如同防病治病一样,最理想的监督是事前监督,这是一种防范性监督,其最大优点在于及时,可防患于未然,是提高被监督者内在素质、增强其免疫能力的治本措施。因此,检察机关法律监督职能不仅要体现在纠正违法和制裁违法上,而且更重要的是要体现在对违法行为的防范上。检察机关职务犯罪预防实质上是法律监督的一种具体形式,是维护宪法和法律统一正确实施的检察职责所在。
二、当前检察机关深入开展职务犯罪预防存在的问题
当前,反腐败斗争不断深入,加强职务犯罪预防,从源头上遏制职务犯罪的发生,已经深入人心,全国各级检察机关纷纷从本地实际出发,布置和开展职务犯罪预防工作,使职务犯罪预防工作呈现良好的态势。预防工作呈现出许多新的思路和新的方法。但是在取得成绩的同时,也存在许多的问题和不足。
1、缺乏法律保障。检察机关开展职务犯罪预防工作主要是从《宪法》、《人民检察院组织法》以及中央的有关文件和高检院联合各系统、行业下发的通知及精神来开展工作,缺乏具体法律的程序和职能规定,这与依法治国,从源头上治理腐败的要求不相适应。其次,没有相应的预防工作规范。职务犯罪预防本身,是一项复杂的社会系统工程,它不仅需要社会各阶层、各领域、各部门的共同参与,而且要通过法律的、机制的、体制的、教育的等多手段和多途径进行综合治理。当前 ,职务犯罪问题在很大程度上受到重视,检察机关与有关部门也建立了联系协调制度,但只是一种松散体系,没有建立完整的预防职务犯罪制度,制约了预防工作的纵深发展。
2、思想认识上存在误区
一是“重打击轻预防”的思想影响还未彻底消除。不少检察干警认为职务犯罪预防只是一种表面文章,实际效果不大,不像查办贪污贿赂案件,立竿见影。同时,目前衡量检察机关工作业绩,主要还是看立案这个“硬指标”,预防工作仅仅是一种“软任务”,没有摆上重要位置。二是“防而不打”的思想在一些地方占主导地位。认为许多预防工作要靠相关的部门配合才能开展,如果在其单位内部查出职务犯罪案件,可能会影响双方的关系,以后的预防工作就很难开展;此外,预防单位内部发生职务犯罪,为不影响工作业绩,任由对方单位内部自主处理,放弃监督权。
3、工作形式化、表面化。许多地方开展职务犯罪预防工作不实,把制订计划、颁发文件当作工作实效,使工作流于形式,表面化,缺乏具体深入的工作措施。有的地方,为了完成岗位目标考核任务,片面追求面的拓展,但由于后续力量和工作措施跟不上,从而造成只有架子没有梯子的局面。有的行业预防联系点建立多年了,仍然缺乏具体的有针对性的工作措施,预防工作流于形式。
4、预防越位。不少地方检察机关在开展职务犯罪预防工作中,没有准确把握到位而不越位、服务而不代替、帮忙而不添乱的度,有的大包大揽,与预防单位签订廉洁协议、廉政责任状;有的超越检察权,在工作中脱离了检察机关在国家政治结构中的分工和定位,插手企业经济活动,干预行政机关的正常管理;还有的,搞了预防,忘了查处,使预防成为部分单位干部的保护伞,出现“种了别人的田,忘了自己的地”的情况。
5、机构设置及经费保障不到位。基层院没有职务犯罪预防机构;有的地方把预防机构单位设在反贪局,有的是专人,有的是代管,在经费无法保障。
三、建立预防工作新机制,完善预防工作制度。
(一)建立健全职务犯罪预防法律法规体系,确立社会化大预防格局。建立健全惩治和预防腐败体系,走法制化的道路。首先,立法机关应尽快出台全国统一的《职务犯罪预防法》。明确预防职务犯罪的主体、程序和实体内容,把预防职能明确、具体地纳入检察职能范畴加以严格规范,使预防工作做到有法可依,执法有度。其次,要将《政务公开法》、《监督法》、《新闻法》等专门法律法规纳入立法规划,将零散的规范和实践中的有效经验(如公职人员的重大事项报告、财产收人申报、收受馈赠登记等)上升为国家法律,形成强有力的专门法律监督机制;三是加强对部门、行业规章制度中职务犯罪预防内容的修订和创制,使权力的运行程序、运行监督更为明确和具体,以便于监督和操作,增强权力运行的透明度。这样就形成了基本法、专门法、部门规章为主干的预防法规体系,将极大有利于对公职人员的管理和监督,有效预防职务犯罪。
(二)建立健全形式多样、功能高效的适合职务犯罪预防工作运行的预防方式。
建立健全检察机关和各责任主体的“点、线、面”结合,形成上下左右联动的社会化预防网络,促进专门预防推动社会预防,社会预防促进专门预防的良性互动。职务犯罪预防按照不同阶段、不同要求可以采取以多种形式,如在时间上,可进行事先预防、事中预防和事后预防;在工作方式上,有对策调研、警示预防和宣教预防;在范围上,有个案预防、专项预防和行业预防;在实现途径上,有检察建议、联席会议和协作机制等。从目前各级检察机关所采取并已初步取得效果的预防工作形式看,主要有这样几种:1、个案预防。就是选择典型案例,结合案中发现的发案单位的漏洞,认真分析发案的原因、规律,有针对性地帮助他们整章建制、堵塞漏洞,最大限度地遏制和减少同类犯罪。个案预防,是预防职务犯罪行之有效的一种方式。查办个案,不但震慑了犯罪分子,使有犯罪念头的人悬崖勒马,更重要的是,通过对典型案例的分析,找出同类职务犯罪的特点和发案原因,以便更好地进行有针对性的预防工作。目前,各地开展个案预防的形式多种多样,有的实行“一案一建议”,有的实行“一案一回访”制度,均是结合办案,向发案单位提出检察建议,帮助建章立制、堵塞漏洞,同时通过回访的形式,落实整改措施,从而达到预防犯罪的目的。 2、行业预防。是即针对某一行业发生的职务犯罪中所暴露出来的该行业在制度上,在机制上,在管理中存在的漏洞,通过帮助行业主管部门通过教育、建章、立制等方式堵塞漏洞、教育干部,减少和预防行业职务犯罪的一种预防工作方式。3、专项预防。专项预防是针对重点项目开展职务犯罪预防的一种工作方式。针对重大项目及建设工程中频发职务犯罪的现象,避免“工程上马、干部下马”情况的发生,检察机关选择一些重点项目及工程进行专项预防,对项目的签约和实施,工程的招投标,施工的验收等各个环节加强监督,并结合项目和工程的进展进行法制教育,针对项目和工程实施过程中存在的问题向有关单位提出检察建议,从而从源头上预防重点项目和工程推进过程中的职务犯罪。4、教育预防。教育预防是一种最多采用的预防方式,目的在于通过对预防对象的法制宣传教育,构筑行为人不想犯罪不愿犯罪的思想防线,提高他们拒腐防变的能力,从而达到预防的效果。
(三)、坚持打防结合,以“打”促“预”,以“预”强“打”。
打击和预防是运用法律与职务犯罪作斗争的两种不同手段,两者间是相辅相成,相互促进的关系。打击重在治标,预防重在治本。打击本身从广义上讲也是一种特殊预防,通过加大办案力度,强化办案措施,突出办案重点,提高办案质量,不断揭露、证实和惩处职务犯罪活动,有效地遏制职务犯罪高发多发的势头,发挥惩一儆百的震慑作用,从而体现出检察机关依法查办职务犯罪案件的威力,不断增强广大人民群众同职务犯罪作斗争的自觉性和积极性。预防是打击的自然延伸和拓展,通过加强教育筑起思想防线,增强“免疫力”, 树立“不想犯”的意识;通过加强管理健全防范制度,规范办事行为,创造“不能犯”的机制;通过加强监督形成严密制约,编织监控网络,形成“不愿犯”的格局。“打击”和“预防”虽然是两种表现方式,但两者是相互贯通、相互渗透、相互促进的,有效地打击必将为预防工作创造有利的条件,扎实地预防工作一定能巩固和拓展打击的成果。因此,要充分发挥“打击”与“预防”的优势,该严格教育的时候不能“心慈”,该重拳出击的时候不能“手软”,坚持“两手抓,两手都要硬”。
(四)加强专业化建设,建立预防与侦查紧密结合、优势互补的工作机制。
检察机关的职务犯罪预防职能具有与其他检察职能不同的特点,突出地体现在它的程序性、前瞻性、非诉讼性、专门性上。为了体现专业化要求,首先要,1、建立健全专业机构,加强专业化队伍建设。健全的工作机构是确保工作有序开展的组织保障。预防队伍的专业化水平决定了预防工作水平,配备具有办理职务犯罪案件经验,具有较全面的知识结构,各方面能力较强的预防专门人员,对提升预防职务犯罪工作的针对性和实效性更有利。香港廉署的专门预防人员绝大部分是具有资深公务员、测量师、会计师等资格的专门人员,预防工作的专业程度非常高,成效也相当显著。目前检察机关预防工作人员少、结构单一,是制约预防职务犯罪工作深入开展的重要原因。要充分发挥各行各业专家、学者的知识优势,为预防职务犯罪工作的有效开展提供智力支持。要对预防职务犯罪专门人员进行再教育再培训,使之不断充实和提高新的业务技能与知识理论,适应预防工作发展新要求。加强预防专门人员管理,严格要求,保持清正廉洁的职业操守。2、预防工作规范化。实现制度化管理是专业化的基本要求。要按照预防工作本身的规律和需要设置工作流程。3、建立预防信息机制。运用计算机技术手段,实现预防工作数据科学分类和分析运用,是提升预防工作专业化水平的重要措施,是解决预防部门职责边缘不清、人手少、信息处理量大的矛盾的主要方式。建立预防职务犯罪信息计算机分析管理系统和技术预防系统,运用计算机技术对职务犯罪作案方法、特点、规律的住处进行存储、管理,可以为预测预警和预防对策研究提供信息保障,提高分析问题、解决问题的能力,实现预防业务过程的系统化、科学化。4、建立侦查和预防优势互补、联动效应机制。一是建立预防、侦查部间的案件线索处置制度。预防部门在工作中要注意发现案件线索,并及时向侦查部门移送。侦查部门对受理的线索要及时处理,并将办理结果回馈预防部门,以利于预防部门开展后续工作。二是建立预防与侦查协调制度。在案件侦查终结后、移送起诉前,侦查部门应通知预防部门,预防部门要及时跟进,对犯罪嫌疑人口供、资料和案情进行查阅分析,深入了解发生犯罪的主客观原因,搞好相关预防。三是建立预防和侦查部门工作联系制度。定期总结交流查办和预防职务犯罪工作情况,从查处和预防角度,共同分析犯罪特点、规律和变化态势,研究防范对策。
(五)确立预防职务犯罪的国际间的合作机制。
联合国《打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》都显示了强化国际间合作打击和预防职务犯罪的信息。《打击跨国有组织犯罪公约》开篇宗旨就表明“本公约的宗旨是促进合作,以便更有效地预防和打击跨国有组织犯罪。”公约分别对国际间的预防合作进行了明确的规定,要求各缔约国彼此合作和同有关国际和区域组织合作,以促进和制订各项预防措施,包括参与各种旨在预防跨国犯罪的国际项目等。《反腐败公约》中更是对各国联手开展对职务犯罪行为进行预防作了进一步的规定,如加大对赃款、赃物的追缴与返还受害国等。我国是这两个公约的倡导国和缔约之一,应当加强与国际间预防职务犯罪工作的合作和工作力度,建立健全国际合作预防机制,从国内到境外建立起多边防范体系,不给职务犯罪分子以任何可乘之机。