每个国家都致力于减低风险，提高安全，特别是在法治国家，更把法律规制当作是控制风险的有效工具。人类社会的基本发展趋势是专业分工越来越细，法和其他社会规则当然也存在分工，因此并不能说法的触角适合伸到社会生话的每一个角落。其实上一些领域，法的介入反而会对社会自生秩序与利益平衡机制产生冲击与扭曲，从而阻碍了社会的发展，也就是说，有的时候法律的措施恰恰带来了风险，这个风险很可能比该法律试图解决的风险更为严重。同样，法对自己需要调整的领域，以何种方式介入，效果如何，也是引人关注的。
　　随着中国经济的发展，立法活动也进入一个高峰时期。国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出："要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执行成本和社会成本。"相对于我国长期忽视立法的成本效益分析而言，做出这样的规定无疑是一次重大改革。本文主要以美国的立法实践为例，尝试对其风险评估制度作一些有益的探索。
　　美国最早在立法的过程中引入风险评估机制，用成本收益方法分析一个法律法规被执行的实际后果，以决定该法律法规是否具有正当性。在美国，人们担忧于多如牛毛的各种法律法规的实际效果。事实上，根据美国犀近的一些权威研究，只有很少的立法对健康、安全和环境产生了积极作用。①国立法，传统上更多讨论其负面作用，如果负面作用太大，可钻的空子太多，那就干脆放弃远方面的立法。最早，环境部门法的制定中运用危险物的风险评估，后来风险评估的对象不断扩大，开始对其他法律部门的立法采用风险评估制度。这首先是对法律万能观的反思。曾经有一段时间法律处于"至上"和"万能"的地位，它"除了不能把女人变成男人或者把男人变成女人外，在法律上什么都能做"。②"法律万能观"认为法律能够规制方方面面，广泛和复杂的经济和社会生活中的一切问题可以因为法律的存在而迎刃而解。因而凡事必立法，导致法律的调控范围日趋扩大，法律在政治、经济和社会生活中的功能日益显著，形成人们对法律的过度依赖并发展成社会法化现象。在欧美国家已经出现了对社会法化现象进行批判和反思的动向。有学者认为，关注欧美国家法化现象所引发的问题，对于在中国防止法治走向极端及有可能出现的问题具有重大的现实意义。法律万能观显然是反理性的，实证地讲，"有法比没有法好，法多比法少好，快立法比慢立法好"的立法思维明显理性不足，因为"今天的绝大多数政治科学家都相信，法律能成就的事情很少，或者无论如何也是大大少于预期的可能。"③
　　风险评估制度，主要运用的是成本效益的分析方法。成本效益分析是源自经济学的一种分析方法。也就是说，立法者应该进行成本效益的分析，精密计算采取不同方案所产生的后果。有些人认为成本收益分析是一种冷酷的，缺乏人性的计算，把生命仅仅当作商品，把政府假设为一个巨大的追求效益最大化的机器。但是"成本收益分析应该被看作是一个简单实用的工具，评估规制措施的后果。"准确的说，成本收益分析是为了量化风险，平衡利益，井是不要用金钱来衡量所有的事情，而是促使人们对法律法规的后果密切关注。成本收益分析要求一种特定的程序：对法律法规效应进行定性和定量的分析，以及在收益不能弥补成本的情况下，有义务提高继续采取措施的理由。通过保证人们对利害相关的问题有一个全面的而非有限的认识来达到克服认知局限性的目的。人们通常会忽视风险规制的系统性效应；而成本收益分析则能将这些效应清楚地显示出来。与此同时，成本收益分析通过对现存风险的实际后果以及降低风险的效应进行计算，有助于克服一些非理性的思维。如果人们害怕一个统计上很小风险，那么成本收益分析可以纠正这种现象；如果人们对一个巨大的风险漫不经心， 成本收益分析可以刺激他们提高警惕。
　　立法和决策者应当作出这样的分析：
　　1、规制机构不仅应当认清降低风险的收益和损害，也应当尽可能量化相关的效应。
　　2、为了加强总体评估，规制机构应当努力将一些价值（包括获救的生命，健康保障和审美）换算成金钱。这种换算只是一种实用性工具，用来指导分析和信息充分的比较。
　　3、对毫无根据的社会恐惧和相关的连镄效应的适当应对措施，是教育和安慰人们，而非加强规制。公众可能对特定时期的特定风险的关注广为扩散和十分强烈，即使这种关注没有事实依据。对付这种毫无根据的恐惧的最好办法不是屈从而是告知人们这种恐惧是毫无根据的。政府不能仅仅因为不知情公众认为应该采取措施，就投入大量的资源。但是如果教育和安慰公众的方法失败了，加强规制会是一个可行的办法，它能够缓解公众的强烈恐惧，以避免这种恐惧本身造成的各种高昂的成本。例如，害怕飞行事故风险的人们可能会向驾车，那是一种更危险的交通方式。
　　目前，我国的立法正驶入快车道，立法进度加快，立法广度得到扩充，但与此同时，却出现了严重的立法膨胀现象，一些法律虚置，达不到立法者的预期目的，难以贯彻实施，降低了立法效益。立法是一项人为的制度性安排，也是一件相当严肃的事情。立此法而不立彼法，这样成规而不那样立矩，法律条文中多一字少一字，体现到实践中，就有可能对社会、对国民经济产生重大的影响，也会带来根高的执法、司法成本。立法、执法、司法、社会对法的遵守都是育成本的，但现在却少有人去计算这个成本，缺乏对法律的经济学分析。严格上每个的法律的产生过程都是博弈的结果。立法者肯定在立法之前就对目标和达到目标的代价有所考虑。
　　但是这种考虑可能难免有所疏忽。就以中国人熟悉的禁放烟花令为例子。在上世纪90年代中期，禁放烟花令在各个城市中推行。政府考虑了烟花引起的火灾事故损失，人身伤害损失，交通运输风险，还有对环境的污染等等因素，特别是民意对政府形成有所作为的压力，所以各地政府陆续颁布禁放烟花令。
　　从现在的视野来看，当时政府的考虑并不是十分周全。比如执法成本问题。原来的禁放烟花爆竹不成功，很大程度上和没有考虑执法的成本有关。一个中型城市往往以百万人口计，而警察只占人口中极小的比例。警察也需要过年过节，因此，以他们的力量去禁止全市百姓不放烟花爆竹，似乎难度太大。即使把其他的执法力量都合并进来，也难以阻止百姓在自家的楼道甚至阳台上放一两串鞭炮。因此，许多城市禁放烟花爆竹这么多年来，没有一年是完全投有鞭炮的声音。更重要的是政府似乎没有考虑燃放烟花还有收益，烟花爆竹行业利税、就业机会增加、心情愉悦收益等。于是政府规制的手段由原来的禁改限，规定在特定的时间特定的地点可以燃放烟花。同时加强了对烟花爆竹行业的管理，提高产品质量的要求，生产和销售实行许可制度。目前为止政府可以说在规制烟花爆竹的问题上走上比较正确的道路，但这个毕竟是在花费了巨大成本之后的一个制度反复。
　　正如前文所说的，官员和立法者当然会对法律法规实施后果进行评估，但是用何种方法做出评估，对评估的精确程度是有很大影响的，所以借鉴美国的风险评估制度，改进我国的立法技术是有必要的。如现行的主要规范危险化学品安全管理的《危险化学品安全管理条例》。其体例分为：立法目的，适用范围，基本概念，名录，责任制，培训与考核，管理体制，监管职权，危险化学品的生产、储存与使用，危险化学物的经营，危险化学品的运输，危险化学物的登记与事故应急救援，法律责任，附则等部分，和美国立法相比，我国化学物环境管理立法的体倒缺乏化学物环境安全评价的统一安排，缺乏统一的登记、风险预防和控制的立法内容安捧以及化学物环境信息的通报等内容。
　　总的看，随着改革开放的深入和法制建设的加强，在立法活动中进行成本评估已经逐步引起了人们的重视，这是立法成本意识有所增强的重要体现，使我们看到了立法话动规范化、科学化、现代化的前景。
　　注释：
　　①周汉华.事故的成本.经济观察报.2004年3月4日
　　②姚茂斌.论中央政府立法权限.周旺生主编.立法研究第一卷.北京：法律出版社
　　③萨托利.民主新论.冯克利、阎克文译.北京：东方出版社.1998.328