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摘要：我国信访制度的存在是我国制度体系中的一大特色，在我国拥有较长时间的历史、丰富的实践经验、较为坚实的群众基础。实践表明，信访制度之所以能够继续存在，与我国特殊国情密切相关，当然，信访制度也逐渐显露出一些弊病。信访制度之所以能够继续在我国存在，说明它依旧具有存活的土壤和深厚的群众基础，那么它不应该退出历史舞台，而是应该剔除其弊病，继续为人民服务，成为保障人们权益的一种重要渠道。
关键词：信访；司法公正；纠纷；权威
一、我国信访制度的现状
（一）我国有关信访法律制度规定的现状
目前，关于信访的法律规定只有《国务院信访条例》，于2005年5月1日起施行，10年的时间让《信访条例》老态龙钟，步履维艰。其他主要城市也制定了相关信访的规范性文件，时间集中在2005年和2006年。不难看出，没有有关信访方面的上位阶的法律规定，信访内容涉及到相关部门法时，则以相应部门法为依据。可见，信访规范性文件的规定与其地位不符，出现脱节现象。
（二）我国有关信访的实践现状
信访制度在我国存在时间较久，常年处理纠纷、解决维权问题的信访制度在实践中积累了大量的实践经验，积累了大量的群众基础，同样，也积累了大量的“谩骂声”。实践中的信访现状主要有以下几种情形：
1.访民集体上访、重复上访现象屡增不减。在涉及到多数人的利益诉求得不到满足时，多数人就会“组团”上访，场面较为震撼，易引起不必要的慌张，也为工作人员增添心理压力。有些访民对纠纷解决方案并不满意，但该解决方案符合法律规定，只是没有达到访民的心理预期，于是出现反复上访的现象；当然，也会出现工作人员没有按照要求进行处理，没有解决当事人的问题。
2.越级上访现象时有发生。越级上访现象之所以时有发生，是因为访民的心理普遍认为，基层信访工作办公室没有足够的权力解决自己的问题，或者认为基层的信访工作可能会出现徇私舞弊的现象，认为找到上级领导才足以“伸冤”。
3.上访内容范围逐渐扩大。访民上访的原因往往是其认为自己的合法权益受到侵犯，没得到公正有效的处理，因此，他们希望通过司法途径之外的另一条路去维护自己的合法权益。如今，访民上访的内容涉及到建议类、举报类等等。
4.百姓维权意识逐渐增强。随着我国法治建设进程的不断推进，人们的法律意识逐渐增强，人们对于自己权利的保护观念逐渐增强，人们对于影响其权益的事项开始关注，寻求保护其合法权益的各种途径，信访正是途径之一。
二、我国信访制度出现的问题
信访制度是独立于司法审判制度之外的另一条调解纠纷、解决矛盾的官方途径。信访制度自建立以来，取得了喜忧参半的效果：一方面，它的确帮助人们解决了矛盾纠纷，化解人们之间的矛盾，解开人们的心结；另一方面，信访制度给百姓以错觉，似乎信访制度比司法审判制度更加具有权威性，更容易满足其诉求，于是造成了我国权力资源的浪费。具体来说，我国信访制度出现如下问题：
（一）信访工作部门权责划分不明确，造成政治权威的缺失
我国政府对信访工作的重视程度很高，我国各级政府、人大、法院等内部都设有信访工作办公室，信访工作网络纵横交错，但我们很难看出各个信访工作部门之间的关系如何，客观上促使百姓倾向于越级上访的现象，也说明了基层信访工作办公室的工作并没有得到百姓的认可。因此，我国各国家机关设置的复杂的信访工作网在客观上已经造成了我国政治权威的缺失。
（二）信访工作化解矛盾成为业绩指标，造成信访工作的压抑化
因为信访工作的成效好坏直接影响百姓的权益，影响百姓对官方的认可程度，因此，信访的工作绩效成为各国家机关评判各层级机关工作业绩的指标之一。部分信访工作部门为了能够达到这样的指标，而人为地干涉信访的数量以及处理结果，使得百姓不可上访以及上访不能的现象。于是，原本是人们权利维护和保护的上访途径被阻塞了，不能发挥信访的职能，而且相应上访用户则成为信访指标下面的牺牲品，让百姓闻信访而色变。
（三）信访工作与司法审判工作并驾齐驱，造成司法公信力的丧失
信访与司法审判二者的交集主要体现在两种情形上，一是司法机关针对百姓的纠纷已经给出司法审判结果，甚至是已经经过了二审终审的过程，但是百姓依旧对审判的结果不满意，认为司法不公，于是转而走向上访之路，以期望获得内心的期望结果；二是当百姓之间发生纠纷，或者百姓的合法权益遭受侵害时，百姓直接诉求信访，而直接忽略司法审判，因为他们内心并不信任司法审判可以为他们带来公正的结果，因此，司法公信力和权威性被质疑的同时就已经被削弱了。
三、我国信访制度的转型发展
（一）信访制度应该具有的功能
1.信访应是利益表达的渠道：公民政治参与机制的表现。信访的重要功能之一就是公民可以通过信访的途径来进行利益表达，让国家机关能够了解利益诉求，让公民的意见和建议能够通过信访这条途径得以阐述和表达，这是公民言论自由和政治自由的表现。公民政治参与途径很多，信访制度的特殊性，使得公民政治参与的充分性和效果性更强。
2.信访应是纠纷化解的途径：社会协调机制的表现。访民上访的目的之一是希望通过信访这条途径来化解纠纷。信访制度有着充分的群众基础，工作人员也拥有与群众沟通的经验，因此，通过信访制度来调解、解决公民之间的纠纷，是社会机制功能协调的表现。
3.信访应是权利救济的防线：司法救济机制补充功能的表现。访民上访的另一个目的是自己的权益受到侵害，希望通过信访来伸张权益，这是除了司法审判系统之外的另一种权利救济机制，在权利救济机制中实现了分流。
4.信访应是法律服务的工具：信访制度本质体现。信访最核心的目的应是为人民服务，也就是说信访制度应是一种服务性的制度，这也是信访制度的本质体现。不管在发展过程中，它对百姓与国家机关之间关系的影响效果如何，它的本意是为了解决百姓的问题，为百姓服务。
（二）信访制度应该转型发展的方向
在十八届四中全会后，我国对法治国家的建设达到了又一高度，我国政府职能也开始逐渐转型，政府从管理型政府逐渐向服务型政府转化，这是我国法治化进程的必然趋势，当然，这也为信访制度功能的重心有所偏移提供了一个机会。
我国《国务院信访条例》对信访的含义予以界定，①其职能体现在接受建议、意见和投诉请求上，尽管没有明确说明信访制度是一种服务性制度，但该三种功能明确表明信访制度是为了给公民提供服务而存在的一种行政活动。
信访制度的转型发展需要信访工作办公室要主动向公民抛出“橄榄枝”，主动了解公民的诉求，了解公民想要表述和传达的问题的种类，针对不同种类的问题建立问题数据库，这样可以高效有针对性地解决公民的问题；对于特殊情形的问题，工作人员则根据具体问题采取具体办法进行解决。信访工作向服务型转型，就是主动了解公民存在的问题，主动为其提供法律上的服务和支持，并提供一些前瞻性的服务，以让公民能够“高枕无忧”。信访制度之所以要向服务型方向转型，这与我国的经济实力和法治水平发展有着密切的关系，没有强大的经济实力支撑，以及对依法治国的实践，信访制度也不可能得到向另一高度转型发展的机会。（作者单位：上海政法学院）
注解：
①《国务院信访条例》第2条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”
参考文献：
[1]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012（4）.
[2]童之伟.信访体制在中国先发框架中的合理定位[J].现代法学，2011（1）.
[3]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011（4）.
[4]张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访？[J].社会学研究，2009（3）.
[5]吴超.新中国六十年信访制度的历史考察[J].中共党史研究，2009（11）.
关键词：信访；司法公正；纠纷；权威
一、我国信访制度的现状
（一）我国有关信访法律制度规定的现状
目前，关于信访的法律规定只有《国务院信访条例》，于2005年5月1日起施行，10年的时间让《信访条例》老态龙钟，步履维艰。其他主要城市也制定了相关信访的规范性文件，时间集中在2005年和2006年。不难看出，没有有关信访方面的上位阶的法律规定，信访内容涉及到相关部门法时，则以相应部门法为依据。可见，信访规范性文件的规定与其地位不符，出现脱节现象。
（二）我国有关信访的实践现状
信访制度在我国存在时间较久，常年处理纠纷、解决维权问题的信访制度在实践中积累了大量的实践经验，积累了大量的群众基础，同样，也积累了大量的“谩骂声”。实践中的信访现状主要有以下几种情形：
1.访民集体上访、重复上访现象屡增不减。在涉及到多数人的利益诉求得不到满足时，多数人就会“组团”上访，场面较为震撼，易引起不必要的慌张，也为工作人员增添心理压力。有些访民对纠纷解决方案并不满意，但该解决方案符合法律规定，只是没有达到访民的心理预期，于是出现反复上访的现象；当然，也会出现工作人员没有按照要求进行处理，没有解决当事人的问题。
2.越级上访现象时有发生。越级上访现象之所以时有发生，是因为访民的心理普遍认为，基层信访工作办公室没有足够的权力解决自己的问题，或者认为基层的信访工作可能会出现徇私舞弊的现象，认为找到上级领导才足以“伸冤”。
3.上访内容范围逐渐扩大。访民上访的原因往往是其认为自己的合法权益受到侵犯，没得到公正有效的处理，因此，他们希望通过司法途径之外的另一条路去维护自己的合法权益。如今，访民上访的内容涉及到建议类、举报类等等。
4.百姓维权意识逐渐增强。随着我国法治建设进程的不断推进，人们的法律意识逐渐增强，人们对于自己权利的保护观念逐渐增强，人们对于影响其权益的事项开始关注，寻求保护其合法权益的各种途径，信访正是途径之一。
二、我国信访制度出现的问题
信访制度是独立于司法审判制度之外的另一条调解纠纷、解决矛盾的官方途径。信访制度自建立以来，取得了喜忧参半的效果：一方面，它的确帮助人们解决了矛盾纠纷，化解人们之间的矛盾，解开人们的心结；另一方面，信访制度给百姓以错觉，似乎信访制度比司法审判制度更加具有权威性，更容易满足其诉求，于是造成了我国权力资源的浪费。具体来说，我国信访制度出现如下问题：
（一）信访工作部门权责划分不明确，造成政治权威的缺失
我国政府对信访工作的重视程度很高，我国各级政府、人大、法院等内部都设有信访工作办公室，信访工作网络纵横交错，但我们很难看出各个信访工作部门之间的关系如何，客观上促使百姓倾向于越级上访的现象，也说明了基层信访工作办公室的工作并没有得到百姓的认可。因此，我国各国家机关设置的复杂的信访工作网在客观上已经造成了我国政治权威的缺失。
（二）信访工作化解矛盾成为业绩指标，造成信访工作的压抑化
因为信访工作的成效好坏直接影响百姓的权益，影响百姓对官方的认可程度，因此，信访的工作绩效成为各国家机关评判各层级机关工作业绩的指标之一。部分信访工作部门为了能够达到这样的指标，而人为地干涉信访的数量以及处理结果，使得百姓不可上访以及上访不能的现象。于是，原本是人们权利维护和保护的上访途径被阻塞了，不能发挥信访的职能，而且相应上访用户则成为信访指标下面的牺牲品，让百姓闻信访而色变。
（三）信访工作与司法审判工作并驾齐驱，造成司法公信力的丧失
信访与司法审判二者的交集主要体现在两种情形上，一是司法机关针对百姓的纠纷已经给出司法审判结果，甚至是已经经过了二审终审的过程，但是百姓依旧对审判的结果不满意，认为司法不公，于是转而走向上访之路，以期望获得内心的期望结果；二是当百姓之间发生纠纷，或者百姓的合法权益遭受侵害时，百姓直接诉求信访，而直接忽略司法审判，因为他们内心并不信任司法审判可以为他们带来公正的结果，因此，司法公信力和权威性被质疑的同时就已经被削弱了。
三、我国信访制度的转型发展
（一）信访制度应该具有的功能
1.信访应是利益表达的渠道：公民政治参与机制的表现。信访的重要功能之一就是公民可以通过信访的途径来进行利益表达，让国家机关能够了解利益诉求，让公民的意见和建议能够通过信访这条途径得以阐述和表达，这是公民言论自由和政治自由的表现。公民政治参与途径很多，信访制度的特殊性，使得公民政治参与的充分性和效果性更强。
2.信访应是纠纷化解的途径：社会协调机制的表现。访民上访的目的之一是希望通过信访这条途径来化解纠纷。信访制度有着充分的群众基础，工作人员也拥有与群众沟通的经验，因此，通过信访制度来调解、解决公民之间的纠纷，是社会机制功能协调的表现。
3.信访应是权利救济的防线：司法救济机制补充功能的表现。访民上访的另一个目的是自己的权益受到侵害，希望通过信访来伸张权益，这是除了司法审判系统之外的另一种权利救济机制，在权利救济机制中实现了分流。
4.信访应是法律服务的工具：信访制度本质体现。信访最核心的目的应是为人民服务，也就是说信访制度应是一种服务性的制度，这也是信访制度的本质体现。不管在发展过程中，它对百姓与国家机关之间关系的影响效果如何，它的本意是为了解决百姓的问题，为百姓服务。
（二）信访制度应该转型发展的方向
在十八届四中全会后，我国对法治国家的建设达到了又一高度，我国政府职能也开始逐渐转型，政府从管理型政府逐渐向服务型政府转化，这是我国法治化进程的必然趋势，当然，这也为信访制度功能的重心有所偏移提供了一个机会。
我国《国务院信访条例》对信访的含义予以界定，①其职能体现在接受建议、意见和投诉请求上，尽管没有明确说明信访制度是一种服务性制度，但该三种功能明确表明信访制度是为了给公民提供服务而存在的一种行政活动。
信访制度的转型发展需要信访工作办公室要主动向公民抛出“橄榄枝”，主动了解公民的诉求，了解公民想要表述和传达的问题的种类，针对不同种类的问题建立问题数据库，这样可以高效有针对性地解决公民的问题；对于特殊情形的问题，工作人员则根据具体问题采取具体办法进行解决。信访工作向服务型转型，就是主动了解公民存在的问题，主动为其提供法律上的服务和支持，并提供一些前瞻性的服务，以让公民能够“高枕无忧”。信访制度之所以要向服务型方向转型，这与我国的经济实力和法治水平发展有着密切的关系，没有强大的经济实力支撑，以及对依法治国的实践，信访制度也不可能得到向另一高度转型发展的机会。（作者单位：上海政法学院）
注解：
①《国务院信访条例》第2条：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”
参考文献：
[1]冯仕政.国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变[J].社会学研究，2012（4）.
[2]童之伟.信访体制在中国先发框架中的合理定位[J].现代法学，2011（1）.
[3]孙大雄.信访制度功能的扭曲与理性回归[J].法商研究，2011（4）.
[4]张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访？[J].社会学研究，2009（3）.
[5]吴超.新中国六十年信访制度的历史考察[J].中共党史研究，2009（11）.