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随着农村税费等一系列改革的不断深化，中国农村的政治、经济及教育环境发生了深刻的变化，“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育的正常发展，在这种情况下，国务院于2001年5月专门召开全国基础教育工作会议，并印发了《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年5月国务院办公厅印发了《 关于完善农村义务教育管理体制的通知 》，2003年9月，国务院召开全国农村教育工作会议，并印发《 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 》，进一步强调要坚持和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，2010年7月，国务院印发《 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年） 》，提出“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。
但是，“以县为主”的农村义务教育管理体制在实施过程中面临许多困难和问题。例如，在整个农村义务教育改革和发展过程中，县级人民政府是负全责还是有限责任？县直各部门之间、县与乡镇之间职责如何划分更符合效率和公平原则？如何加快“以县为主”管理体制由政府主导的突击性“强行入轨”、操作粗糙向科学化、制度化、规范化转变？如何逐步实现县域内义务教育的均衡发展？中小学校长和教师两支队伍如何建设和管理？诸如此类的问题都是绕不开的问题，迫切需要通过理论和实践这两个层面进行研究和实验，以不断把农村义务教育管理体制改革推向深入。
从2002年开始，四川省按照《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》和《 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知 》精神，结合四川实际，以建立和完善“以县为主”的管理体制为契机，积极而审慎地探索有利于农村义务教育持续健康协调发展的体制和机制。为此，省教育厅、财政厅、人事厅、编办于2003年4月印发了《 关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见 》，并在各市推荐的基础上，根据经济和教育发展基础比较好、一般、很差的县都必须有代表的原则，确定了13个县为四川省重点指导县。重点指导县的主要任务是：按照中央和省人民政府有关文件的要求，结合本地实际，制定本县落实“以县为主”管理体制的实施方案，明确实施工作的具体目标、内容、步骤、措施等。
一、完善“以县为主”的农村义务教育管理工作取得的初步成效
8年多来，为落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，四川省上上下下不懈努力，已经取得一定的成绩，这集中表现在以下几个方面。
1．明确了县、乡镇及县直有关部门的教育管理职责
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》对县、乡镇及村民自治组织的教育管理责任已经有了比较明确的规定，但由于各地情况差异很大，因而在具体执行过程中必须结合本地区实际。为此，四川省在认真学习和领会国务院文件精神，组织有关人员深入县和乡镇及农村中小学调查研究的基础上，明确了县级人民政府对农村义务教育负有直接领导和管理责任；乡镇负有支持、指导和监督责任；村民自治组织负有支持和监督责任；在具体的教育教学以及校长和教师队伍建设和管理等方面以县级教育行政部门为主，其他部门积极配合。这样就明确了各自的职责，有利于各司其职，各负其责，可以有效地避免越位、缺位、不到位、错位等情况的发生。
2．保证了农村中小学教职工工资能够由县财政统一按月发放
农村中小学拖欠教师工资的现象前几年不仅在四川省普遍存在，就是在经济相对发达的广东、江苏等省的局部地区也存在这个问题，至于广大中西部欠发达地区就更为普遍。[1]而这种情况恰恰发生在经济快速发展、综合国力不断提升的历史时期。因而我们没有理由简单地把责任都推给县（市、区）和乡镇党委、政府。历史的经验证明，一种社会思潮或社会现象一旦具有普遍性，其背后一定有着更为深刻的历史的社会的或体制机制的原因。事实已经证明，农村中小学大面积拖欠教师工资的根本原因是1994年财税体制改革所导致的县、乡两级政府财权和人事权之间的严重失衡。实行“以县为主”的管理体制，并不是解决农村义务教育问题的灵丹妙药，中西部地区的绝大多数县（市）如果没有中央和省级较大规模的财政转移支付，依然不能按时足额发放教师工资。从四川省目前的情况看，各县都能做到按时发放教师工资，部分经济状况比较好的县（市、区）已经基本实现城镇和乡村教师按照国家统一规定的工资项目和标准执行，有的县兑现了拖欠多年的省里出台的津贴、补贴以及地区特殊津贴，教师的收入明显提高。过去普遍存在的截留、挪用农村中小学杂费收入发放教职工工资等情况基本得到克服。部分经济条件比较好且领导重视教育的县（市），已经开始把农村中小学教师的医疗、保险、住房公积金等纳入县级财政预算予以保障。
3．农村中小学校长和教师队伍建设得到加强
“以县为主”的农村义务教育管理体制实施以后，首先，拓展了农村中小学校长培养和选择的空间，可以在全县范围内培养和选拔一批，通过异地交流等方式提拔、培养和交流一批，对于一些有特殊要求的校级领导岗位，可以面向全社会公开招聘。其次，有利于全县统筹教师队伍发展规划，根据需要与可能，整体规划，分步实施，使教师队伍逐步得到优化。再次，为真正实行教师资格制度和聘用制度创造了条件。最后，有利于提高教师培训质量，降低培训成本。
二、存在的主要问题及建议
四川省在落实“以县为主”管理体制的过程中，取得了一定的成绩，也积累了一些具有普遍意义的经验，农村义务教育已经逐步走出困境，开始迈向良性发展之路。《中国教育报》、中国教育电视台等媒体多次对此进行宣传和报道。但是，我们在调研中也发现，四川省要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，真正使农村义务教育走上持续健康协调发展的道路，还有许多问题和困难需要认真研究和解决。
1．真正从建设社会主义新农村的高度来认识农村义务教育
建设社会主义新农村一项非常重要的措施，就是加快发展农村义务教育。[2]当前我国农村劳动力平均受教育年限较短，整体素质不高，在全国约4.9亿农村劳动力当中，具有高中及以上文化程度的只占13%，而初中的仍占49%，小学及小学以下的占38%。[3]可以这样说，提高农民素质，培养新型农民，是社会主义新农村建设一项最根本的措施，这个问题解决不好，其他问题的解决就会付出更多的成本，更大的代价。
因此，四川省必须从战略和全局的高度，全面而认真地贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》和党中央、国务院已经出台的有关农村义务教育的方针和政策，加快农村义务教育管理体制改革，同时根据农村义务教育在发展过程中出现的新情况、新问题积极建言献策，以争取更多、针对性更强的政策出台。
2．进一步解决农村义务教育投入不足的问题
从四川省近几年的实践和探索的情况看，教育经费短缺，投入不足，仍然是制约“以县为主”的农村义务教育管理体制巩固和完善的首要问题。2009年，四川省财政收入656.4亿元，人均财政收入刚达到1000元，比当年全国人均财政收入约2400元的水平少约1400元；当年四川省财政总支出700.4亿元，人均财政支出仅为1080元，而全国当年人均支出约2580元，比四川省高约1500元。由于四川省财政收入和人均财政支出的水平都比较低，在地方为主的投入和管理体制下，四川省整个教育的投入水平都比较低。正因为如此，党中央、国务院在全面总结近几年实施“以县为主”农村义务教育管理体制经验的基础上，印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出：“按照明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”
对此，我们认为四川省当前首要的任务是保证中央和地方分担的农村义务教育经费能够及时足额到位。中央财政资金的兑现是没有问题的，人们主要担心中央财政拨付的资金因线路长、环节多而最终不能全额用于农村中小学。因此，如何从制度和机制建设上加以有效的防范和监督尤为重要。
3．下大决心解决农村中小学教师队伍建设问题
教师问题已经成为制约农村教育改革和发展的一个根本性问题，这个问题如果不能较好地解决，对农村教育投入的效益以及各项政策的效力都将大打折扣。当前农村中小学教师队伍主要存在以下问题。
一是部分县（市）缺额严重，由于财政供养能力弱，导致大量编制闲置。
二是结构性问题。首先是中小学教师的年龄结构严重失衡。据了解，四川省最近四五年有不少县、市未进一名占编制的小学教师，使得农村中小学教师年龄普遍偏大。其次是学科结构问题十分突出。随着基础教育改革的不断深入，特别是基础教育课程改革，小学新增了外语、计算机、综合实践活动等课程，由于没有合适的教师上课，绝大多数农村中小学都未能认真加以开设，严重影响了新的课程计划的落实。
三是农村中小学教师待遇和生活水平仍然比较低。许多服务在山区、库区、偏远地区学校的教师，面临的生活和工作环境十分恶劣，这也给城镇教师到农村支教增添了难度。
四是农村教师培训问题没有受到应有的重视。尽管各个县、市都有教师进修学校之类的教师培训结构，但都不是“免费的午餐”，农村中小学公用经费普遍短缺，挤不出钱用于教师的培训，县级财政也不给钱，国家和省在教师培训方面的投入也微不足道，尽管农村中小学教师的培训有“十一五”之类的规划，但规划做得是否科学合理，能否顺利实施，则很少有人去关心，反正最后的结果如何，没有人去评价，更无人去追究。
上述情况表明，农村中小学教师队伍建设问题突出，已经成为制约农村义务教育发展的主要因素。如何有效地解决呢？笔者认为可以从以下几个方面着手。
第一，各级政府要在教师资源配置的指导思想上有一个根本性的转变。要彻底改变过去那种主要出发点是尽可能控制和减少财政供养人数的做法，按照教育教学实际需要并留有一定弹性空间来进行教师资源配置，要建立适合农村学校特点的一整套教师队伍建设和管理制度，从而从根本上解决农村义务教育教师数量不足、结构不合理、课程计划难以落实等问题。
第二，充分利用近几年高校毕业生充裕的有利时机，提高农村中小学教师的学历层次，力争经过5年左右的努力，使农村小学教师大专学历占主导地位，初中教师本科学历成为主体。为了实现这一目标，可以按照“逢进必考”的原则，小学教师必须具有国民教育系列全日制专科及以上学历且取得教师资格证，初中教师必须具有本科及以上学历且取得教师任职资格证的方可报考。对于新进教师一律实行聘任制，按照中小学教育教学特点，聘期一般不宜太短，可以考虑以6年为一个聘期，从正式聘任之日起，其养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险由聘用部门统一购买，所需资金由县级财政单列，全额纳入财政预算（经济比较困难的县，所需经费主要由中央和省级财政承担，县级财政负责实施）。[4]彻底打破教师职业的终身制，使新聘教师真正成为社会人，聘任期满后由聘用（任）双方根据自愿的原则，决定是否继续聘用（任），凡不继续聘用（任）的，与学校脱离所有关系。
第三，要真正建立健全农村中小学教师定期培训制度。中小学教师职业培训是一项专业性很强的工作，要改变目前这种多头培训、多方牟利的状况，教育主管部门应委托相关的高水平专业培训组织或机构进行。各级政府都要设立农村中小学教师培训专项资金，使教师培训工作有经费保障。各级培训机构要加强管理和研究工作，打造比较专业化的师资培训队伍，提高培训的针对性、实效性和培训的质量。
通过调研，我们还有一个观点，对教师的聘任问题，还要相应出台一些配套政策，例如，在国家公务员招聘和录用中，在同等条件下有过教师特岗经历者优先，录用后，特岗服务期记入工龄；再如，在特岗岗位上表现优良者，用人单位提出申请，县级教育主管部门考核符合要求，可以授权用人单位与之签订长期聘用合同，与编制内的教师同工同酬。通过这些措施，给那些敬业乐业、教育教学水平比较高的人许以期待和激励。
（作者单位：中央教育科学研究所博士后工作室，北京 海淀，100088）
参考文献：
［1］孙宇鹏．关于构建教育公平机制的思考［M］．北京：人民教育出版社，2004.
［2］顾泠沅．教学改革的行动与诠释［M］．北京：人民教育出版社，2003.
［3］袁振国．当代教育学［M］．北京：教育科学出版社，2001.
［4］顾泠沅，易凌峰．寻找中间地带：国际数学教育改革的大趋势［M］．上海：上海教育出版社，2003.
但是，“以县为主”的农村义务教育管理体制在实施过程中面临许多困难和问题。例如，在整个农村义务教育改革和发展过程中，县级人民政府是负全责还是有限责任？县直各部门之间、县与乡镇之间职责如何划分更符合效率和公平原则？如何加快“以县为主”管理体制由政府主导的突击性“强行入轨”、操作粗糙向科学化、制度化、规范化转变？如何逐步实现县域内义务教育的均衡发展？中小学校长和教师两支队伍如何建设和管理？诸如此类的问题都是绕不开的问题，迫切需要通过理论和实践这两个层面进行研究和实验，以不断把农村义务教育管理体制改革推向深入。
从2002年开始，四川省按照《 国务院关于基础教育改革与发展的决定 》和《 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知 》精神，结合四川实际，以建立和完善“以县为主”的管理体制为契机，积极而审慎地探索有利于农村义务教育持续健康协调发展的体制和机制。为此，省教育厅、财政厅、人事厅、编办于2003年4月印发了《 关于农村义务教育管理体制重点指导工作的若干意见 》，并在各市推荐的基础上，根据经济和教育发展基础比较好、一般、很差的县都必须有代表的原则，确定了13个县为四川省重点指导县。重点指导县的主要任务是：按照中央和省人民政府有关文件的要求，结合本地实际，制定本县落实“以县为主”管理体制的实施方案，明确实施工作的具体目标、内容、步骤、措施等。
一、完善“以县为主”的农村义务教育管理工作取得的初步成效
8年多来，为落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，四川省上上下下不懈努力，已经取得一定的成绩，这集中表现在以下几个方面。
1．明确了县、乡镇及县直有关部门的教育管理职责
《国务院关于基础教育改革与发展的决定》和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》对县、乡镇及村民自治组织的教育管理责任已经有了比较明确的规定，但由于各地情况差异很大，因而在具体执行过程中必须结合本地区实际。为此，四川省在认真学习和领会国务院文件精神，组织有关人员深入县和乡镇及农村中小学调查研究的基础上，明确了县级人民政府对农村义务教育负有直接领导和管理责任；乡镇负有支持、指导和监督责任；村民自治组织负有支持和监督责任；在具体的教育教学以及校长和教师队伍建设和管理等方面以县级教育行政部门为主，其他部门积极配合。这样就明确了各自的职责，有利于各司其职，各负其责，可以有效地避免越位、缺位、不到位、错位等情况的发生。
2．保证了农村中小学教职工工资能够由县财政统一按月发放
农村中小学拖欠教师工资的现象前几年不仅在四川省普遍存在，就是在经济相对发达的广东、江苏等省的局部地区也存在这个问题，至于广大中西部欠发达地区就更为普遍。[1]而这种情况恰恰发生在经济快速发展、综合国力不断提升的历史时期。因而我们没有理由简单地把责任都推给县（市、区）和乡镇党委、政府。历史的经验证明，一种社会思潮或社会现象一旦具有普遍性，其背后一定有着更为深刻的历史的社会的或体制机制的原因。事实已经证明，农村中小学大面积拖欠教师工资的根本原因是1994年财税体制改革所导致的县、乡两级政府财权和人事权之间的严重失衡。实行“以县为主”的管理体制，并不是解决农村义务教育问题的灵丹妙药，中西部地区的绝大多数县（市）如果没有中央和省级较大规模的财政转移支付，依然不能按时足额发放教师工资。从四川省目前的情况看，各县都能做到按时发放教师工资，部分经济状况比较好的县（市、区）已经基本实现城镇和乡村教师按照国家统一规定的工资项目和标准执行，有的县兑现了拖欠多年的省里出台的津贴、补贴以及地区特殊津贴，教师的收入明显提高。过去普遍存在的截留、挪用农村中小学杂费收入发放教职工工资等情况基本得到克服。部分经济条件比较好且领导重视教育的县（市），已经开始把农村中小学教师的医疗、保险、住房公积金等纳入县级财政预算予以保障。
3．农村中小学校长和教师队伍建设得到加强
“以县为主”的农村义务教育管理体制实施以后，首先，拓展了农村中小学校长培养和选择的空间，可以在全县范围内培养和选拔一批，通过异地交流等方式提拔、培养和交流一批，对于一些有特殊要求的校级领导岗位，可以面向全社会公开招聘。其次，有利于全县统筹教师队伍发展规划，根据需要与可能，整体规划，分步实施，使教师队伍逐步得到优化。再次，为真正实行教师资格制度和聘用制度创造了条件。最后，有利于提高教师培训质量，降低培训成本。
二、存在的主要问题及建议
四川省在落实“以县为主”管理体制的过程中，取得了一定的成绩，也积累了一些具有普遍意义的经验，农村义务教育已经逐步走出困境，开始迈向良性发展之路。《中国教育报》、中国教育电视台等媒体多次对此进行宣传和报道。但是，我们在调研中也发现，四川省要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，真正使农村义务教育走上持续健康协调发展的道路，还有许多问题和困难需要认真研究和解决。
1．真正从建设社会主义新农村的高度来认识农村义务教育
建设社会主义新农村一项非常重要的措施，就是加快发展农村义务教育。[2]当前我国农村劳动力平均受教育年限较短，整体素质不高，在全国约4.9亿农村劳动力当中，具有高中及以上文化程度的只占13%，而初中的仍占49%，小学及小学以下的占38%。[3]可以这样说，提高农民素质，培养新型农民，是社会主义新农村建设一项最根本的措施，这个问题解决不好，其他问题的解决就会付出更多的成本，更大的代价。
因此，四川省必须从战略和全局的高度，全面而认真地贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》和党中央、国务院已经出台的有关农村义务教育的方针和政策，加快农村义务教育管理体制改革，同时根据农村义务教育在发展过程中出现的新情况、新问题积极建言献策，以争取更多、针对性更强的政策出台。
2．进一步解决农村义务教育投入不足的问题
从四川省近几年的实践和探索的情况看，教育经费短缺，投入不足，仍然是制约“以县为主”的农村义务教育管理体制巩固和完善的首要问题。2009年，四川省财政收入656.4亿元，人均财政收入刚达到1000元，比当年全国人均财政收入约2400元的水平少约1400元；当年四川省财政总支出700.4亿元，人均财政支出仅为1080元，而全国当年人均支出约2580元，比四川省高约1500元。由于四川省财政收入和人均财政支出的水平都比较低，在地方为主的投入和管理体制下，四川省整个教育的投入水平都比较低。正因为如此，党中央、国务院在全面总结近几年实施“以县为主”农村义务教育管理体制经验的基础上，印发了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出：“按照明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”
对此，我们认为四川省当前首要的任务是保证中央和地方分担的农村义务教育经费能够及时足额到位。中央财政资金的兑现是没有问题的，人们主要担心中央财政拨付的资金因线路长、环节多而最终不能全额用于农村中小学。因此，如何从制度和机制建设上加以有效的防范和监督尤为重要。
3．下大决心解决农村中小学教师队伍建设问题
教师问题已经成为制约农村教育改革和发展的一个根本性问题，这个问题如果不能较好地解决，对农村教育投入的效益以及各项政策的效力都将大打折扣。当前农村中小学教师队伍主要存在以下问题。
一是部分县（市）缺额严重，由于财政供养能力弱，导致大量编制闲置。
二是结构性问题。首先是中小学教师的年龄结构严重失衡。据了解，四川省最近四五年有不少县、市未进一名占编制的小学教师，使得农村中小学教师年龄普遍偏大。其次是学科结构问题十分突出。随着基础教育改革的不断深入，特别是基础教育课程改革，小学新增了外语、计算机、综合实践活动等课程，由于没有合适的教师上课，绝大多数农村中小学都未能认真加以开设，严重影响了新的课程计划的落实。
三是农村中小学教师待遇和生活水平仍然比较低。许多服务在山区、库区、偏远地区学校的教师，面临的生活和工作环境十分恶劣，这也给城镇教师到农村支教增添了难度。
四是农村教师培训问题没有受到应有的重视。尽管各个县、市都有教师进修学校之类的教师培训结构，但都不是“免费的午餐”，农村中小学公用经费普遍短缺，挤不出钱用于教师的培训，县级财政也不给钱，国家和省在教师培训方面的投入也微不足道，尽管农村中小学教师的培训有“十一五”之类的规划，但规划做得是否科学合理，能否顺利实施，则很少有人去关心，反正最后的结果如何，没有人去评价，更无人去追究。
上述情况表明，农村中小学教师队伍建设问题突出，已经成为制约农村义务教育发展的主要因素。如何有效地解决呢？笔者认为可以从以下几个方面着手。
第一，各级政府要在教师资源配置的指导思想上有一个根本性的转变。要彻底改变过去那种主要出发点是尽可能控制和减少财政供养人数的做法，按照教育教学实际需要并留有一定弹性空间来进行教师资源配置，要建立适合农村学校特点的一整套教师队伍建设和管理制度，从而从根本上解决农村义务教育教师数量不足、结构不合理、课程计划难以落实等问题。
第二，充分利用近几年高校毕业生充裕的有利时机，提高农村中小学教师的学历层次，力争经过5年左右的努力，使农村小学教师大专学历占主导地位，初中教师本科学历成为主体。为了实现这一目标，可以按照“逢进必考”的原则，小学教师必须具有国民教育系列全日制专科及以上学历且取得教师资格证，初中教师必须具有本科及以上学历且取得教师任职资格证的方可报考。对于新进教师一律实行聘任制，按照中小学教育教学特点，聘期一般不宜太短，可以考虑以6年为一个聘期，从正式聘任之日起，其养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险由聘用部门统一购买，所需资金由县级财政单列，全额纳入财政预算（经济比较困难的县，所需经费主要由中央和省级财政承担，县级财政负责实施）。[4]彻底打破教师职业的终身制，使新聘教师真正成为社会人，聘任期满后由聘用（任）双方根据自愿的原则，决定是否继续聘用（任），凡不继续聘用（任）的，与学校脱离所有关系。
第三，要真正建立健全农村中小学教师定期培训制度。中小学教师职业培训是一项专业性很强的工作，要改变目前这种多头培训、多方牟利的状况，教育主管部门应委托相关的高水平专业培训组织或机构进行。各级政府都要设立农村中小学教师培训专项资金，使教师培训工作有经费保障。各级培训机构要加强管理和研究工作，打造比较专业化的师资培训队伍，提高培训的针对性、实效性和培训的质量。
通过调研，我们还有一个观点，对教师的聘任问题，还要相应出台一些配套政策，例如，在国家公务员招聘和录用中，在同等条件下有过教师特岗经历者优先，录用后，特岗服务期记入工龄；再如，在特岗岗位上表现优良者，用人单位提出申请，县级教育主管部门考核符合要求，可以授权用人单位与之签订长期聘用合同，与编制内的教师同工同酬。通过这些措施，给那些敬业乐业、教育教学水平比较高的人许以期待和激励。
（作者单位：中央教育科学研究所博士后工作室，北京 海淀，100088）
参考文献：
［1］孙宇鹏．关于构建教育公平机制的思考［M］．北京：人民教育出版社，2004.
［2］顾泠沅．教学改革的行动与诠释［M］．北京：人民教育出版社，2003.
［3］袁振国．当代教育学［M］．北京：教育科学出版社，2001.
［4］顾泠沅，易凌峰．寻找中间地带：国际数学教育改革的大趋势［M］．上海：上海教育出版社，2003.