[摘 要]土地承包经营权作为农民土地权利重要内容，事关农民的生计，更是与农民利益息息相关。因此，如何确保新疆农村土地承包经营权流转市场的稳定，保障农村土地承包经营权流转时的农民合法权益和流转后农民的生计，是新疆今后一段时间面临的新问题。随着农村产业政策的调整，新疆农村土地承包经营权的流转是农村经济发展的必然趋势，它有效推动了土地适度规模经营。但是，在农村土地承包经营权流转过程中，农村土地承包经营權纠纷日趋增多。因土地承包过程中产生矛盾激化，从而导致的故意砍毁他人经济农作物及故意伤害等案件的发生，已经是影响新疆农村社会稳定的重要因素之一。
　　[关键词]新疆农村 土地流转 问题 建议
　　中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2013）17-458-01
　　从理论上而言，农村集体所有制土地流转涵盖两个层面：一是土地所有权的流转，二是土地使用权的流转，但根据现行宪法和有关法律制度规定，农村集体所有制土地的所有权流转，只表现在国家对农村集体所有土地的征收，因而是单向性的流转。一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化，这样有利于实现土地资源的优化配置。但是，这种土地流转制度从根本上看只能作为农村土地承包经营权的必要补充，而不能作为取得农村土地经营权的基本手段。目前来讲，中国农村土地流转尽管取得了一些成绩，在繁荣农村经济，促进农村社会事业发展方面取得了不少成绩，但从另一方面来讲又存在种种局限与不足，这突出表现在近年来围绕农村土地流转而产生的一系列问题：
　　一、农村土地流转存在的问题
　　1、农村土地承包流转操作不规范。一些农村土地承包经营权的流转没有签定书面合同。目前的土地流转以农户自发流转为主，没有得到发包方同意或报发包方备案；绝大多数的土地流转没有书面合同，只有口头约定，即使签订了书面合同，合同内容也不够完整，条款、标的不明确，矛盾纠纷隐患较多。
　　2、农村土地承包流转机制不健全。有些乡村缺少统一规范的组织管理机构，缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理。一些乡村组织还直接充当土地流转的主体，不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。这些都造成土地流转关系的混乱，使得土地流转工作无序进行。
　　3、农村土地承包流转监管不到位。在土地流转的过程中，由于缺乏监管，有些流转土地使用人随意改变土地使用性质和农业用途；有些流转土地使用人肆意破坏土地结构，对土地进行掠夺式经营。土地流转过程还出现许多拖欠流转价款的现象，承包方的合法利益得不到保障。
　　4、管理混乱引起的纠纷。新疆农村少数干部素质相对较低，对农村土地承包不依法进行管理；很多土地丢荒多年，没有积极的纳入正规管理；土地开发过程中没有认真核实所有权；层层转包渔利现象大量发生引发纠纷。
　　主要有以下几种类型：（1）村干部利用手中权力，不经过民主议定原则私自发包，有的甚至以明显的低价格发包。该种情况下村民本来就有意见，一旦出现土地价格上涨或土地收益提高，就容易引发群众性矛盾和纠纷。（2）土地所有权界限不明确。因为历史原因，有些经营权土地不明确，没有核准颁发土地使用证书，在开发和种植时引发争议。特别是原来有些离村较远的荒地，逐渐被离土地比较近的农户开发种植，产生收益后引发纠纷。（3）土地大面积开发引发纠纷。主要有两种类型：一是土地开发形成事实，而所有权没有界定。因为开发的是大面积的荒地，开发前没有人耕种，因此开发前没有核实所有权，而开发方没有所有权，开发后和所有权方发生矛盾。二是农户对以前没有耕种的荒地小面积开发种植，后来乡（镇）集体进行大面积集体开发，发生冲突引发纠纷，该种类型主要存在于土地较多的地区。（4）违法收回农户承包地。农户部分成员“农转非”后，集体经济组织收回土地，又如强行收回外出务工农民的承包地抵顶欠款，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，用收回农民承包地的办法搞劳动力转移等。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地，借颁发农村土地承包经营权证书之机重新承包土地等。不落实第二轮承包政策，对符合实行家庭承包的耕地，第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年政策，不与农户签定土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。利用职权变更、解除土地承包合同。如因承包人或负责人的变动而变更或解除承包合同，因集体经济组织分立或者合并而变更或解除承包合同等。侵害出嫁女依法应享有的土地承包经营权，如承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策，承包期内违法收回出嫁女承包地等。（5）土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。
　　二、解决农村土地流转的几点建议
　　1、通过法律规范“两种产权”平等是实现农村土地健康有序流转的必要前提，在新疆国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。国有土地的所有权、使用权分离后，使用权实际上是可以转让、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却不然，至今不能自主地流转，农民拥有的土地产权是残缺的、模糊的。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种产权、两个市场”的二元结构。与相同法律体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利内容、交易主体和范围上存在着法律上的不平等。因而，通过法律手段，从立法上来实现两种产权的平等，明晰产权主体，进而建立国有和集体土地之间的合法而自由的流转机制，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等，这样有利于整个农地市场运作的有序化、良性化、法制化。
　　2、法律要保障农民享有真正的所有权
　　新疆农村土地所有权主体被法律界定为“集体”，这里基本没有争议。但是，究竟由谁代表集体行使土地所有权，都很不明确，而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均无双向选择的自由，土地的所有权当然不可能由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织的村长来行使，这样问题就来了。因为村长有事实上的土地处置权，却并不负担半点风险。而且农村土地寻租埋下祸根。笔者所在村子就发生过类似现象：村长擅自将村集体土地承包给个人，将承包收益据为己有，至今村民与村长之间还在理论。因此，应修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题，将其直接交由村民委员会行使，删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念。赋予集体土地所有权主体——村民委员会和使用权主体——承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权，从而使其享有拥有土地的收益权。
　　3、要依法建立规范的农村土地市场机制
　　中国政府要适时地修改、完善及制定有关农村土地流转的法律、法规，为农村土地流转提供切实可行的法律保障。市场经济实质就是法制经济。把土地流转回归到市场，实行优胜劣汰，有利于提升农村土地流转的效率，提高农村土地的产出率，提高广大农村村民的生活水准，这也是建设和谐社会的应有之义。如果人为在政策、法规上对农村土地流转进行“堵”和“压制”并不符合生产力发展要求。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述，如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”，从法律层面允许农村土地流转；同时也要加快相应实施条例出台，以便于实际操作管理。另外，在新疆大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度；也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。特别在新疆农村要配备设立专门机构，聘请专家判案，专职负责土地纠纷的处理调解事务，并且要配备有一定工作经验，有责任心，对以前情况较知道的人员组成专职调解仲裁机构，来处理化解这些矛盾，并对这些人员加以培训、指导，提高人员的法律意识，组织意识、道德意识，使他们有独立处理问题的能力，把许多土地纠纷、矛盾处理在萌笌状态。使土地纠纷、矛盾不要演变成局部事件，保持新疆安全稳定。
　　三、结束语
　　土地是人们最基本的生产资料，也是人类生活资料最基本的来源，在市场经济日益法制化的今天，其重要性日益凸现。如何实现农村土地流转的高效能化，关乎农村的稳定，关乎国家的长治久安。所以，我们必须用战略的眼光看待当前新疆农村土地流转存在的法律支持不足的问题，不断对法律本身加以扩容、深化，使其做到与时俱进，从而使整个农村土地流转市场做到有法可依，规避不必要的损失。