2004年国庆长假刚过，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）在其网站上刊出了一则通知，公开征求对《中央企业重大法律纠纷案件管理办法》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）的意见。
　　此前的整个9月，由郎咸平和顾雏军的争论所引发的国企改制过程中可能出现的国有资产流失问题，在社会上引起了极大关注。国资委此《征求意见稿》一出，各方反应强烈，舆论抽丝剥茧，将其中有关“造成企业重大损失并涉嫌犯罪的，相关负责人将被送交司法机关处理”的规定当做主旨所在；更有媒体以“国资委出台新规 国资流失责任人直送司法机关”等醒目标题加以报道。
　　
　　不同寻常的通知
　　
　　在业内人士看来，国资委此举确有不同寻常之处。
　　  中国政法大学研究生院副院长李曙光说，此前类似这样的文件，很少会采取如此公开的途径公布。“对国有企业具体交易过程及转让过程中进行规范，是一个专业问题，过去一般是在内部知会，并不向社会公开。即使后来公开了，也不是全文公开。”
　　  在他看来，《征求意见稿》仅仅处在征求意见的阶段，就向社会公开，似有回应“国资流失社会大争论”的意味。
　　不过，国资委政策法规局有关工作人员在接受《财经》采访时表示，《征求意见稿》只是一份旨在进一步完善中央国有企业法律顾问制度、加强央企独立依法妥善处理重大法律纠纷的部门规章性文件，“它是5月出台的法律顾问管理办法的配套文件。”
　　按照国资委的表述，出台管理办法的目的，是“加强对企业国有资产的监督管理，维护出资人和所出资企业的合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进中央企业提高依法处理重大法律纠纷的能力和水平，规范中央企业法律纠纷案件报送程序”。其中，防止产权转让过程中可能发生的国有资产流失，并未成为《征求意见稿》最核心的内容。
　　但李曙光认为，现阶段国有企业MBO（管理层收购）、出售转让等表现出来的都是法律问题，并且大都会演变为法律纠纷，受损失的债权人、权益受到损害的职工等都可能寻求法律途径解决问题。几家企业竞争一份资产，结果却给了出价最低的一家，同样也可能形成法律纠纷。
　　  “因此，国资委此次将回应社会国资流失争论的点落在重大法律纠纷上，应是题中应有之意——是一个比较专业的回应。”李曙光称。
　　问题还有另一面。《征求意见稿》第二条规定，国资委“政策法规局负责研究中央企业改革和发展中的有关法律问题。中央企业重大法律纠纷案件涉及国资委其他厅局职能的，由政策法规局商其他厅局协调处理”。李曙光分析认为，在央企重大法律纠纷问题上，以国资委政策法规局为监管机构，在法律地位上将很难获得认同。因为央企的监管部门只能是国资委，国资委下属的任何部门的所有行为，都应该是以国资委的名义，政策法规局只能是代表国资委行使职能的具体部门。
　　之所以会出现这样的问题，李曙光认为，可能是国资委希望对重大法律纠纷的协调进行低调处理，从而降低其社会影响。
　　倘若真是如此，一方面“公开征求意见”显得大张旗鼓，另一方面又有意低调处理；微妙的心理状态愈显《征求意见稿》之不同寻常。
　　
　　国资委的良苦用心
　　
　　细读《征求意见稿》，确实令人感到国资委在面对中央企业法律纠纷问题上存在着的困境。
　　首先，国资委希望央企的经营者能够积极维护出资人及所出资企业的合法权益，对于重大法律纠纷真正能够自负其责、依法处理。因此，《征求意见稿》明确了“企业发生重大法律纠纷案件，应当由企业主要负责人组织处理”、“中央企业发生重大法律纠纷案件，应当自案件发生之日起一个月内报送国资委备案”等规定。
　　可是，目前有些央企负责人因种种主客观原因，对及时处理重大法律纠纷以避免或挽回损失并不积极主动。《征求意见稿》又强调：“中央企业未按照规定建立健全法律风险防范机制和企业法律顾问制度，发生重大法律纠纷案件，造成国有资产流失的，由国资委予以通报批评；情节严重或者造成企业国有资产重大损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分，同时追究其相关法律责任；有犯罪嫌疑的，依法移送司法机关处理。”这些规定无疑加重了央企主要负责人在重大法律纠纷处理方面的责任，显示出国资委对重大法律纠纷处理不当进行法律追究的决心。
　　之所以如此有针对性地加强监管，与中央企业在法律纠纷的操作上存在诸多问题有着直接关系。今年３月，国资委副主任黄淑和在2004年全国企业家活动日上透露：国资委组建以来，仅去年5月到12月就收到中央企业报送的请求协调的法律纠纷案件65起，涉及82家企业，直接涉案金额85亿元，间接涉案金额250亿元。
　　为了防范与有效解决中央企业在法律纠纷处理上存在的问题，国资委早在今年６月开始正式实施《国有企业法律顾问管理办法》，其中明确规定，国有企业总法律顾问将全面负责企业法律事务工作，统一协调处理企业决策、经营和管理中的法律事务；参与重大决策，保证决策合法性，并对相关法律风险提出防范意见；建立企业的规章制度；负责企业的法制宣传；对下属企业违反法律的行为提出改正意见；指导下属单位的法律事务工作。这些权力中，既有实际的决策权，也有充满弹性的建议权。
　　也正因为此，国资委将《征求意见稿》视为推行总法律顾问制度的配套法规。国资委法规处处长肖福泉亦告诉《财经》，出台这套办法，很大程度上是为了让企业自负其责，减轻各央企频频要求国资委出面协调的压力。
　　
　　央企解决法律纠纷的制度缺失
　　
　　《征求意见稿》中有一个颇为耐人寻味的词：“协调”。在一份旨在解决法律纠纷的文件中，却专章规定由上级监管部门“协调”处理案件的行政化程序，初看实与法治精神相悖。而事实上，从另一个侧面反映出中国目前在国资管理的立法以及司法程序上存在的殊为严峻的困境——目前，全国各级法院已基本上不受理国企改制、产权转让过程中发生的纠纷。
　　也就是说，央企遇到的法律纠纷不管多么重大，一旦是国有企业改制、产权转让过程中发生的纠纷，通过司法途径寻求解决的路便走不通。而实践中，国资流失恰恰主要存在于这些环节当中。
　　据李曙光介绍，法院之所以不受理，在于国企产权转让过程中情况错综复杂，大部分纠纷都涉及职工权益、内部交易等敏感问题。此外，审理成本也非常大，一个案件的真相，可能把整个法院的力量投进去，都难以最终查实。
　　“即便查实了，也存在于法无据的问题。因为现在关于国企改制、产权转让的立法滞后，而相关政策法规也并不完善，更不用提其中的行政干预。”北京市翔实律师事务所主任郭永昌告诉《财经》。
　　郭曾代理了大量国企法律纠纷。在他看来，国企负责人虽然重视法律纠纷问题，但往往对其中个人责任的重视程度超过对国有资产流失的重视。“有的企业打官司的目的，主要是为了洗清负责人的责任，对于能够追回多少资产并不关心。而现在很多纠纷与国企负责人盲目决策、渎职甚至行贿受贿、权钱交易有关，相当多的资产流失往往要到有职工举报、开始调查才能浮出水面。”
　　在郭永昌经手的案子中，一家大型国企价值不菲的产品被某权势人物卷走，却一直不敢起诉，最后导致巨额国有资产的流失。另外一家大型央企，拥有连本带息达几亿元的债权，但是当法律责任分清后，企业负责人却以有层层领导打电话为由，将案件搁浅。
　　在市场经济环境中，司法途径本是维护各方利益的最后一道屏障，可是现实恰恰是法院无力承接这样的诉讼；而国有企业由于产权机制不完善，公司治理结构不健全，国资流失现象屡有发生，其结果是国家、企业、职工个人利益的维护都颇为艰难，一旦发生纠纷，便会出现上告无门、久拖不决的情况。
　　在这种情况下，中央企业报送国资委请求协调的法律纠纷案件数量庞大，并不足为奇——司法的途径走不通，除了寻求行政协调，还有什么能够选择？
　　在司法途径不畅的情况下，不论是国企总法律顾问制度，还是《央企重大法律纠纷案件管理办法》，都是在寻求一条通过加强行政监管，处理且更重要是减少央企重大法律纠纷的办法。而企业产权转让、改制过程中出现的问题，是重大法律纠纷中最重要的组成部分。“总法律顾问制度是在企业内部设一个卡，解决企业内部可以解决的纠纷；如果企业内部的纠纷解决不了，或者企业和企业之间存在纠纷，那就再按照《征求意见稿》解决。”李曙光说。
　　按照这样的设计，国资委的想法是，在目前司法机关不受理国企改制过程中法律纠纷的情况下，能够通过这两套制度解决一些现实矛盾。
　　但李曙光认为，这样的框架设计，并没有解决国资委既是出资人、又是监管人的问题。应该有独立于国资委之外的专门部门来负责对国企产权转让的监管；其职能与国资委负责国有资产保值增值、保证国有经济在国民经济运行中的主导地位等任务有所不同。