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2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议决定，从2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，并宣布国家不再针对农业单独开征税种。从历史的角度看，这标志着在我国延续了2600年的农业税从此退出了历史舞台，我国农村正式进入了后农业税时代；从现实的角度看，这意味着我国当代社会已经开启了“工业反哺农业、城市支持农村”的新时代。后农业税时代的到来，将打破我国农村义务教育原有的投资责任体制和管理格局，使农村义务教育事业发展既面临新的机遇，也面临新的挑战。从后农业税时代的基本特征出发，结合目前过渡时期的现实状况来考量，我们认为，在现阶段我国农村义务教育事业的发展急需重点解决好以下几个问题。
一、明确各级政府责任。完善教育公共财政体系是后农业税时代农村义务教育发展的关键
后农业税时代农村义务教育经费来源将发生根本性的变化，因此最为重要的是要认真落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神，明确各级政府的教育投资责任，完善公共财政体系。
第一、明确中央和地方各级政府的教育财政支出责任。新的农村义务教育经费保障机制提出的“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的基本原则，是对1985年以来长期实行的“基础教育由地方负责，分级管理”的旧体制的重大改革和调整。这一改革非常正确，非常英明，也非常及时。目前关键是要认真贯彻落实好这一机制。首先，要落实好中央政府的教育财政支出责任。在这一点上新机制作出了很大的改进，不仅明确规定了中央与地方分项目按比例分担农村义务教育经费的基本原则，而且还分地区分区域划定了具体的分担比例。例如关于农村中小学免学杂费资金及公用经费资金由中央政府和地方政府在西部地区按8：2的比例分担，在中部地区按6:4比例分担，在东部地区由地方政府承担。又如关于建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制所需的资金，在中西部地区由中央和地方按5:5分担，在东部地区由地方政府自行承担，中央给予适当奖励。这项措施必将极大地促进我国农村尤其是贫困地区义务教育的健康发展。其次，应落实好省、市(地)级政府的教育财政支出责任。应当承认在以往的体制下，省、市(地)政府对义务教育承担的投资责任十分有限和薄弱，以致出现了“中央转移支付、省市(地)不支不付、县乡难以应付”的格局。这种状况在新机制下必须予以扭转和纠正。各省级政府应按照中央提出的“共担”原则和本省的财力状况，明确制定出省级财政及所辖市(地)级财政的具体分担办法，切实加大教育财政转移支付的力度。同时省级政府要按照中央的精神做好农村义务教育经费的统筹工作，确保中央和地方的各项教育资金落实到位。再次，应注意继续调动和发挥县级政府在义务教育管理和投资中的作用。在新机制下，县乡政府的义务教育财政支出责任大大减轻了，但县级政府对义务教育经费的落实责任和管理责任十分重大。“上面干条线，下面一针穿。”因此在新机制下仍需要继续重视调动和发挥县乡政府尤其是县级政府在义务教育办学和管理上的责任。具体来讲，县级政府应在认真落实好对上级划拨的各项义务教育经费管理和使用的同时，继续负责好农村义务教育的常规管理和基础设施建设，包括人员管理、教学管理、校舍建设、设备管理、环境治理、危房改造等；乡镇政府应按有关规定负责划拨、新建扩建校舍必需的土地和提供必备的劳动力，负责当地中小学校舍的维护修缮等。同时应鼓励县乡政府在财力许可的情况下积极地加大对农村义务教育的投入。
第二、建立义务教育基准，满足办学基本条件。新颁布的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”然而在规定的年限中，在什么条件下接受什么质量的教育，则缺乏有关基本标准的强制性规定。由于义务教育缺乏办学的底线标准，就无法统计处于底线标准以下的学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，更不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。因此，要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，以保证所有学校都能具备最基本的办学条件。首先应规定义务教育生均公用经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；其次应制定改造低于义务教育国家基准办学条件以下学校的时间表，明确责任主体；再次应强化教育督导职能，建立国家义务教育基准监控体系。
第三、建立农村中小学预算管理制度。后农业税时代应对农村中小学经费实行“学校和县教育局共管”的原则，即将农村中小学的一切收支由县级教育行政部门汇总审定后统一编入财政总预算，总预算应经县级人民代表大会批准后执行。同时应注意建立健全落实预算资金的各项制度，确保预算资金能够及时足额拨付给学校，让预算不停留在纸上，资金不滞留在中间环节，学校不停止正常运转。
第四、建立投入公示制度，完善经费监控机制。在新机制落实的过程中，应注意建立各级政府对农村义务教育投入的公示制度，接受民众和社会的监督；应强化对农村中小学经费预算安排及经费使用情况的监督和审计，确保经费能够及时足额到位，规范使用；应严禁挤占、截留、挪用教育经费。
第五、多渠道筹措农村义务教育经费。后农业税时代农村义务教育需求与投入的矛盾仍将十分突出，仅靠政府财政拨款很难满足农村义务教育发展的需要。因此应按照“政府办学为主，民办教育为补充”的原则，继续倡导多渠道筹措农村义务教育经费。如可以继续鼓励捐资办学、捐资助学；可以进行办学体制和管理体制改革，优化资源配置等。总之，在后农业税时代仍需多渠道吸纳办学资源。
二、制定教育均衡发展系数。促进城乡教育均衡发展是后农业税时代农村义务教育发展的重要目标
由于历史和自然的原因，我国城乡之间、区域之间在义务教育发展水平上的巨大差距仍会长期存在。因此如何缩小和消除这种差距，使农村学校与城市学校之间，西部学校、中部学校与东部学校之间能够均衡和谐地发展，便成为后农业税时代我国农村义务教育发展的重要目标。需认识到实现教育公平不仅是实现社会公平的重要指标和内容，更是促进社会公平、构建和谐社会的主要途径。
第一，制定教育均衡发展系数，建立教育差距预报机制。参照基尼系数的原理和方法，可以定期制定出我国义务教育均衡发展的系数，即通过一系列重要而敏感的教育指标信息(如生均经费、师资力量、教学设施。升学率、毕业率、辍学率等)的统计、汇总和分析，建立起一个 科学的数学模型，得出特定阶段我国义务教育发展水平的一个基准值。有了教育均衡发展系数，政府和社会便可以及时地洞悉和掌握城乡之间、区域之间义务教育发展的实际状况和差距，继而起到预警和调控作用。同时，不同的地区、学校亦可以通过自身状况与基准值的对照来准确地测定和识别自己发展的速度、位置，继而作出自觉的反馈与努力。教育均衡发展系数应由国家教育行政部门定期制定和发布，并根据我国教育事业情势变化及时作出动态调整。政府可以对均衡发展指数的下限作出明确的规定，通过法律或行政的手段将均衡发展系数控制在一个规定的域值范围内。
第二，倾斜教育资源配置，加大对农村中小学的投入。促进义务教育均衡发展，关键是要让农村学校有能力提供与城市学校同等水平的“产品”。在起跑线大大落后的情况下，农村学校目前迫切需要的是追赶式发展。从这个意义上讲，后农业税时代我国义务教育资源配置的重心应大力向农村中小学倾斜。需要指出的是，前些年在投资机制中颇为盛行的“效率优先、兼顾公平”“优质资源向优绩群体倾斜”“资源配置扶强不济弱”等观念的确到了需要反思的时候了。公平如同正义一样是任何一个进步的社会所应追求和恪守的至高无上的目标与理念，故决不可将其置于“兼顾”的位置。可喜的是，对新建立的农村义务教育经费保障机制中共中央已作出了重大的调整，并且在中央本级财政支出中已充分体现了对农村义务教育的大力倾斜，透射出建立以人为本的教育公共财政体系的坚定决心。各级地方政府应该认真贯彻中央的这一指示精神，在教育投资上真正坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，实行差别对待，关心弱势群体和处境不利地区，促进义务教育均衡发展。总之，只有把农村的校舍修得与城市学校一样漂亮，让农村学校的教师拥有与城市教师一样的教学水平和质量，农村的义务教育才能逐步向城市逼近和看齐，均衡化发展才会由梦想变为现实。
三、改进农村教师制度，加强师资队伍建设是提高后农业税时代农村义务教育质量的保障
“要办教育两大难，一是教师二是钱。”师资问题如同经费问题一样始终是困扰我国农村义务教育发展的突出难题。因此，在后农业税时代如何采取有效措施加强农村中小学师资队伍建设，便成为提高农村义务教育质量的关键。加强农村教师队伍建设涉及许多问题，我们认为在目前市场经济和法治社会的条件下，至关重要的是要推进农村教师制度创新，以制度创新和制度建设来从根本上加强和保障农村的教师队伍建设。
第一，建立农村教师特殊津贴制度。众所周知，工资待遇低、工作和生活条件差是影响我国农村教师队伍建设的主要根源。农村教师工资待遇低具体体现在两个方面：一是正常的收入不能按时兑现，拖欠教师工资现象严重：二是整体收入与城市教师相比有很大的差距。前一种情况随着近年来中央财政转移支付力度的加强和“以县为主”对教师工资统筹政策的实施已基本得到遏制，但后一种情况却依然存在并日益凸显。因此，要从根本上加强农村教师队伍建设，使农村中小学教师队伍能够引得进、稳得住，就必须提高农村教师的待遇，缩小他们与城市教师在工资收入水平上的巨大差距。为此，我们建议实施农村教师特殊津贴制度，即凡到农村从教的教师都可以在原有国家工资的基础上享受到一份额外的特殊津贴。并且这种特殊津贴的额度要较大，要具有足够的吸引力和诱惑力。通过农村教师特殊津贴制度的建立和实施，达到缩小城乡教师收入差距，使农村教师工资收入高于城市教师的目的。唯有如此，才能吸引更多的大学毕业生和优秀人才积极到农村或西部从教，才能稳定现有农村中小学的骨干教师，使农村教师队伍建设走上良性发展的轨道。
第二，修订农村教师编制制度。目前农村教师队伍建设普遍存在着编制过紧、岗位过少、人手不足的问题。根据我们对陕西、甘肃的调查，农村中小学教师编制数普遍少于城市。造成这种状况很重要的原因就是国家对城市学校和农村学校使用不同的教师编制标准。2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，义务教育阶段中小学教职工的编制标准为：农村初中18.0：1，县镇初中16.0：1，城市初中13.5：1；农村小学23.0：1，县镇小学21.0：1，城市小学19.0：1。我们认为这种把城市学校与农村学校区别对待的做法，既缺乏科学性与合理性，更不符合实际。农村人口居住分散，学校服务半径大，学校规模不可能像城市那样集中和庞大，在这种状况下农村教师编制标准本应宽于城市学校才更符合实际需要。由于教师编制过紧，目前不少农村中小学连基本的科目都开不齐，为此不得不聘请代课教师或者让教师成为什么课都代的“万能教师”。因此我们建议：重新修订教师编制制度，适当放宽农村中小学教师编制标准。在制定教师编制的依据上要有多维考虑，不仅要考虑到师生比、员生比，还要考虑任课门数与教职工比、周课时量与教职工比等因素。
第三，妥善解决代课教师问题。继上世纪80年代末我国农村通过“关、转、并、停”等方式取消了民办教师之后，在上世纪90年代中后期又雨后春笋般地涌现出了大量的代课教师。我国目前存在的约50万名代课教师大部分分布于中西部农村地区。造成代课教师大量出现的原因，无疑是农村教师队伍资源短缺、供给不足所致。按照我国现行《教师法》的规定，代课教师的存在缺乏法律上的合理性，但由于农村教育师资供求矛盾的客观现实，这种现象在较短的时间内难以消除。当务之急是应对代课教师实施严格规范的管理，做到最大限度地扬长避短，合理使用。建议有关省级政府制定出台农村中小学代课教师管理暂行办法，对代课教师的聘任条件、聘任程序、使用方式、基本职责、相关待遇以及合同签署等作出较为明确细致的规定，以便使有关代课教师的各项管理制度能够规范起来。同时要根据教师来源状况的不断改善，逐步消除“代课教师”现象。在清退代课教师的过程中，要坚持“以人为本”的理念，给予他们一定的优抚政策，因为他们毕竟为农村义务教育的发展作出了特殊的贡献。
除上述措施外，我们认为还应进一步建立健全农村教师的定期培训制度、城市教师支持农村教育的制度以及继续落实好业已实施的“援疆计划”“援藏计划”等。
四、采取超常措施，清理偿还农村中小学债务是当前急需解决的问题
债务问题是农村中小学在前几年“双基”达标过程中积累而成的，这一问题如不妥善解决，势必造成农村中小学在负债的状况下运行，正常的教育教学秩序难以保障。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》指出：“县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学‘普及九年义务教育’欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。”为此，建议县级政府从农村教育长远发展的大局出发，把确实属于建校所欠的债务纳入化解农村不良债务计划，统一规划，层层分解，有计划地偿还；建议全方位、多层次、多渠道筹措资金，尤其要加大中央和省、市(地)级政府的教育财政转移支付力度，拿出部分资金偿还债务；建议乡镇政府通过发包、租赁和拍卖村里闲置资产等方式筹集资金，积极偿还债务。同时，应明确规定今后农村中小学不得举债建设，避免新的教育债务发生。总之，要确保农村中小学在“零债务”的状况下健康运行。
五、从严治教，规范管理，提高质量。办人民满意的教育是后农业税时代农村义务教育发展的根本
人民满意不满意是衡量义务教育发展的根本所在。因此在后农业税时代，除了认真解决好上述问题外，还应逐步把重心转移到从严治教、规范管理、提高教育教学质量上来。为此，我们认为：一要进一步深化农村中小学内部管理体制改革，完善校长负责制，积极推进教师聘任制，全面实行教职工岗位责任制。通过深化校内管理体制改革使现有的办学潜力得到充分发掘，办学活力得到充分激发，学校管理水平显著提高。二要规范农村义务教育的行政管理行为，提高行政管理水平。各级政府对义务教育的行政管理必须坚持依法治教的原则，使教育行政行为严格地按照国家规定的法律法规运行，教育行政管理逐步向法制化迈进。同时应采取措施，提高农村教育行政干部的整体素质和管理水平，改进管理作风，增强服务意识，使他们真正成为农村义务教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者和教育质量的监督者。三要深化农村中小学教育教学改革，努力提高教育教学质量。要扎扎实实地推进素质教育，废除应试教育；要继续深化和完善新课程改革，巩固新课程改革的成果和成效：要进一步完善农村义务教育质量评价体系，切实保障农村义务教育质量不断提高。
(责编 子 君)
一、明确各级政府责任。完善教育公共财政体系是后农业税时代农村义务教育发展的关键
后农业税时代农村义务教育经费来源将发生根本性的变化，因此最为重要的是要认真落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神，明确各级政府的教育投资责任，完善公共财政体系。
第一、明确中央和地方各级政府的教育财政支出责任。新的农村义务教育经费保障机制提出的“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的基本原则，是对1985年以来长期实行的“基础教育由地方负责，分级管理”的旧体制的重大改革和调整。这一改革非常正确，非常英明，也非常及时。目前关键是要认真贯彻落实好这一机制。首先，要落实好中央政府的教育财政支出责任。在这一点上新机制作出了很大的改进，不仅明确规定了中央与地方分项目按比例分担农村义务教育经费的基本原则，而且还分地区分区域划定了具体的分担比例。例如关于农村中小学免学杂费资金及公用经费资金由中央政府和地方政府在西部地区按8：2的比例分担，在中部地区按6:4比例分担，在东部地区由地方政府承担。又如关于建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制所需的资金，在中西部地区由中央和地方按5:5分担，在东部地区由地方政府自行承担，中央给予适当奖励。这项措施必将极大地促进我国农村尤其是贫困地区义务教育的健康发展。其次，应落实好省、市(地)级政府的教育财政支出责任。应当承认在以往的体制下，省、市(地)政府对义务教育承担的投资责任十分有限和薄弱，以致出现了“中央转移支付、省市(地)不支不付、县乡难以应付”的格局。这种状况在新机制下必须予以扭转和纠正。各省级政府应按照中央提出的“共担”原则和本省的财力状况，明确制定出省级财政及所辖市(地)级财政的具体分担办法，切实加大教育财政转移支付的力度。同时省级政府要按照中央的精神做好农村义务教育经费的统筹工作，确保中央和地方的各项教育资金落实到位。再次，应注意继续调动和发挥县级政府在义务教育管理和投资中的作用。在新机制下，县乡政府的义务教育财政支出责任大大减轻了，但县级政府对义务教育经费的落实责任和管理责任十分重大。“上面干条线，下面一针穿。”因此在新机制下仍需要继续重视调动和发挥县乡政府尤其是县级政府在义务教育办学和管理上的责任。具体来讲，县级政府应在认真落实好对上级划拨的各项义务教育经费管理和使用的同时，继续负责好农村义务教育的常规管理和基础设施建设，包括人员管理、教学管理、校舍建设、设备管理、环境治理、危房改造等；乡镇政府应按有关规定负责划拨、新建扩建校舍必需的土地和提供必备的劳动力，负责当地中小学校舍的维护修缮等。同时应鼓励县乡政府在财力许可的情况下积极地加大对农村义务教育的投入。
第二、建立义务教育基准，满足办学基本条件。新颁布的《中华人民共和国义务教育法》第四条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”然而在规定的年限中，在什么条件下接受什么质量的教育，则缺乏有关基本标准的强制性规定。由于义务教育缺乏办学的底线标准，就无法统计处于底线标准以下的学校的数量，无法制定满足最低办学标准的目标和步骤，更不可能形成消除最低标准以下学校的政策和措施。因此，要像制定贫困人口生活标准那样制定义务教育最低办学标准，以保证所有学校都能具备最基本的办学条件。首先应规定义务教育生均公用经费、生师比、办学条件等方面的最低标准；其次应制定改造低于义务教育国家基准办学条件以下学校的时间表，明确责任主体；再次应强化教育督导职能，建立国家义务教育基准监控体系。
第三、建立农村中小学预算管理制度。后农业税时代应对农村中小学经费实行“学校和县教育局共管”的原则，即将农村中小学的一切收支由县级教育行政部门汇总审定后统一编入财政总预算，总预算应经县级人民代表大会批准后执行。同时应注意建立健全落实预算资金的各项制度，确保预算资金能够及时足额拨付给学校，让预算不停留在纸上，资金不滞留在中间环节，学校不停止正常运转。
第四、建立投入公示制度，完善经费监控机制。在新机制落实的过程中，应注意建立各级政府对农村义务教育投入的公示制度，接受民众和社会的监督；应强化对农村中小学经费预算安排及经费使用情况的监督和审计，确保经费能够及时足额到位，规范使用；应严禁挤占、截留、挪用教育经费。
第五、多渠道筹措农村义务教育经费。后农业税时代农村义务教育需求与投入的矛盾仍将十分突出，仅靠政府财政拨款很难满足农村义务教育发展的需要。因此应按照“政府办学为主，民办教育为补充”的原则，继续倡导多渠道筹措农村义务教育经费。如可以继续鼓励捐资办学、捐资助学；可以进行办学体制和管理体制改革，优化资源配置等。总之，在后农业税时代仍需多渠道吸纳办学资源。
二、制定教育均衡发展系数。促进城乡教育均衡发展是后农业税时代农村义务教育发展的重要目标
由于历史和自然的原因，我国城乡之间、区域之间在义务教育发展水平上的巨大差距仍会长期存在。因此如何缩小和消除这种差距，使农村学校与城市学校之间，西部学校、中部学校与东部学校之间能够均衡和谐地发展，便成为后农业税时代我国农村义务教育发展的重要目标。需认识到实现教育公平不仅是实现社会公平的重要指标和内容，更是促进社会公平、构建和谐社会的主要途径。
第一，制定教育均衡发展系数，建立教育差距预报机制。参照基尼系数的原理和方法，可以定期制定出我国义务教育均衡发展的系数，即通过一系列重要而敏感的教育指标信息(如生均经费、师资力量、教学设施。升学率、毕业率、辍学率等)的统计、汇总和分析，建立起一个 科学的数学模型，得出特定阶段我国义务教育发展水平的一个基准值。有了教育均衡发展系数，政府和社会便可以及时地洞悉和掌握城乡之间、区域之间义务教育发展的实际状况和差距，继而起到预警和调控作用。同时，不同的地区、学校亦可以通过自身状况与基准值的对照来准确地测定和识别自己发展的速度、位置，继而作出自觉的反馈与努力。教育均衡发展系数应由国家教育行政部门定期制定和发布，并根据我国教育事业情势变化及时作出动态调整。政府可以对均衡发展指数的下限作出明确的规定，通过法律或行政的手段将均衡发展系数控制在一个规定的域值范围内。
第二，倾斜教育资源配置，加大对农村中小学的投入。促进义务教育均衡发展，关键是要让农村学校有能力提供与城市学校同等水平的“产品”。在起跑线大大落后的情况下，农村学校目前迫切需要的是追赶式发展。从这个意义上讲，后农业税时代我国义务教育资源配置的重心应大力向农村中小学倾斜。需要指出的是，前些年在投资机制中颇为盛行的“效率优先、兼顾公平”“优质资源向优绩群体倾斜”“资源配置扶强不济弱”等观念的确到了需要反思的时候了。公平如同正义一样是任何一个进步的社会所应追求和恪守的至高无上的目标与理念，故决不可将其置于“兼顾”的位置。可喜的是，对新建立的农村义务教育经费保障机制中共中央已作出了重大的调整，并且在中央本级财政支出中已充分体现了对农村义务教育的大力倾斜，透射出建立以人为本的教育公共财政体系的坚定决心。各级地方政府应该认真贯彻中央的这一指示精神，在教育投资上真正坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的科学发展观，实行差别对待，关心弱势群体和处境不利地区，促进义务教育均衡发展。总之，只有把农村的校舍修得与城市学校一样漂亮，让农村学校的教师拥有与城市教师一样的教学水平和质量，农村的义务教育才能逐步向城市逼近和看齐，均衡化发展才会由梦想变为现实。
三、改进农村教师制度，加强师资队伍建设是提高后农业税时代农村义务教育质量的保障
“要办教育两大难，一是教师二是钱。”师资问题如同经费问题一样始终是困扰我国农村义务教育发展的突出难题。因此，在后农业税时代如何采取有效措施加强农村中小学师资队伍建设，便成为提高农村义务教育质量的关键。加强农村教师队伍建设涉及许多问题，我们认为在目前市场经济和法治社会的条件下，至关重要的是要推进农村教师制度创新，以制度创新和制度建设来从根本上加强和保障农村的教师队伍建设。
第一，建立农村教师特殊津贴制度。众所周知，工资待遇低、工作和生活条件差是影响我国农村教师队伍建设的主要根源。农村教师工资待遇低具体体现在两个方面：一是正常的收入不能按时兑现，拖欠教师工资现象严重：二是整体收入与城市教师相比有很大的差距。前一种情况随着近年来中央财政转移支付力度的加强和“以县为主”对教师工资统筹政策的实施已基本得到遏制，但后一种情况却依然存在并日益凸显。因此，要从根本上加强农村教师队伍建设，使农村中小学教师队伍能够引得进、稳得住，就必须提高农村教师的待遇，缩小他们与城市教师在工资收入水平上的巨大差距。为此，我们建议实施农村教师特殊津贴制度，即凡到农村从教的教师都可以在原有国家工资的基础上享受到一份额外的特殊津贴。并且这种特殊津贴的额度要较大，要具有足够的吸引力和诱惑力。通过农村教师特殊津贴制度的建立和实施，达到缩小城乡教师收入差距，使农村教师工资收入高于城市教师的目的。唯有如此，才能吸引更多的大学毕业生和优秀人才积极到农村或西部从教，才能稳定现有农村中小学的骨干教师，使农村教师队伍建设走上良性发展的轨道。
第二，修订农村教师编制制度。目前农村教师队伍建设普遍存在着编制过紧、岗位过少、人手不足的问题。根据我们对陕西、甘肃的调查，农村中小学教师编制数普遍少于城市。造成这种状况很重要的原因就是国家对城市学校和农村学校使用不同的教师编制标准。2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定，义务教育阶段中小学教职工的编制标准为：农村初中18.0：1，县镇初中16.0：1，城市初中13.5：1；农村小学23.0：1，县镇小学21.0：1，城市小学19.0：1。我们认为这种把城市学校与农村学校区别对待的做法，既缺乏科学性与合理性，更不符合实际。农村人口居住分散，学校服务半径大，学校规模不可能像城市那样集中和庞大，在这种状况下农村教师编制标准本应宽于城市学校才更符合实际需要。由于教师编制过紧，目前不少农村中小学连基本的科目都开不齐，为此不得不聘请代课教师或者让教师成为什么课都代的“万能教师”。因此我们建议：重新修订教师编制制度，适当放宽农村中小学教师编制标准。在制定教师编制的依据上要有多维考虑，不仅要考虑到师生比、员生比，还要考虑任课门数与教职工比、周课时量与教职工比等因素。
第三，妥善解决代课教师问题。继上世纪80年代末我国农村通过“关、转、并、停”等方式取消了民办教师之后，在上世纪90年代中后期又雨后春笋般地涌现出了大量的代课教师。我国目前存在的约50万名代课教师大部分分布于中西部农村地区。造成代课教师大量出现的原因，无疑是农村教师队伍资源短缺、供给不足所致。按照我国现行《教师法》的规定，代课教师的存在缺乏法律上的合理性，但由于农村教育师资供求矛盾的客观现实，这种现象在较短的时间内难以消除。当务之急是应对代课教师实施严格规范的管理，做到最大限度地扬长避短，合理使用。建议有关省级政府制定出台农村中小学代课教师管理暂行办法，对代课教师的聘任条件、聘任程序、使用方式、基本职责、相关待遇以及合同签署等作出较为明确细致的规定，以便使有关代课教师的各项管理制度能够规范起来。同时要根据教师来源状况的不断改善，逐步消除“代课教师”现象。在清退代课教师的过程中，要坚持“以人为本”的理念，给予他们一定的优抚政策，因为他们毕竟为农村义务教育的发展作出了特殊的贡献。
除上述措施外，我们认为还应进一步建立健全农村教师的定期培训制度、城市教师支持农村教育的制度以及继续落实好业已实施的“援疆计划”“援藏计划”等。
四、采取超常措施，清理偿还农村中小学债务是当前急需解决的问题
债务问题是农村中小学在前几年“双基”达标过程中积累而成的，这一问题如不妥善解决，势必造成农村中小学在负债的状况下运行，正常的教育教学秩序难以保障。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》指出：“县级人民政府要采取有效措施，清理核实农村中小学‘普及九年义务教育’欠债，摸清债务来源和使用情况，并尽力偿还。”为此，建议县级政府从农村教育长远发展的大局出发，把确实属于建校所欠的债务纳入化解农村不良债务计划，统一规划，层层分解，有计划地偿还；建议全方位、多层次、多渠道筹措资金，尤其要加大中央和省、市(地)级政府的教育财政转移支付力度，拿出部分资金偿还债务；建议乡镇政府通过发包、租赁和拍卖村里闲置资产等方式筹集资金，积极偿还债务。同时，应明确规定今后农村中小学不得举债建设，避免新的教育债务发生。总之，要确保农村中小学在“零债务”的状况下健康运行。
五、从严治教，规范管理，提高质量。办人民满意的教育是后农业税时代农村义务教育发展的根本
人民满意不满意是衡量义务教育发展的根本所在。因此在后农业税时代，除了认真解决好上述问题外，还应逐步把重心转移到从严治教、规范管理、提高教育教学质量上来。为此，我们认为：一要进一步深化农村中小学内部管理体制改革，完善校长负责制，积极推进教师聘任制，全面实行教职工岗位责任制。通过深化校内管理体制改革使现有的办学潜力得到充分发掘，办学活力得到充分激发，学校管理水平显著提高。二要规范农村义务教育的行政管理行为，提高行政管理水平。各级政府对义务教育的行政管理必须坚持依法治教的原则，使教育行政行为严格地按照国家规定的法律法规运行，教育行政管理逐步向法制化迈进。同时应采取措施，提高农村教育行政干部的整体素质和管理水平，改进管理作风，增强服务意识，使他们真正成为农村义务教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者和教育质量的监督者。三要深化农村中小学教育教学改革，努力提高教育教学质量。要扎扎实实地推进素质教育，废除应试教育；要继续深化和完善新课程改革，巩固新课程改革的成果和成效：要进一步完善农村义务教育质量评价体系，切实保障农村义务教育质量不断提高。
(责编 子 君)