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摘 要:本文从行政调解制度的理论认识分析入手，对世界一些国家的调解制度现状进行了比较研究，并结合我国现行行政调解制度的内容、特点及其存在的问题提出了建全我国行政诉讼调解制度的若干构想。
关键词：调解制度，行政调解，ADR制度，行政诉讼
20世纪70年代中期的美国，由于诉讼案件数量太多，使法院不堪重负，同时昂贵的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程促使美国选择性纠纷解决机（ADR）的产生。随着中国经济和社会的飞速发展，诉讼案件数量也在急剧上升，中国的第三方纠纷解决机制（人民调解制度）也在不断的发展。随着法律意识的逐步增强，人民越来越普遍的运用法律来维护自己的合法权利。建立行政调解制度对于加强社会主义民主与法制建设，建设社会主义法治国家，无疑具有十分重要的意义。
一、行政调解制度的概述
（一）调解的概述
调解制度是指经过第三者的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动。我国调解制度现已形成了一个调解体系，主要的有以下四种：
（1）人民调解，即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属于诉讼外调解。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。（2）法院调解，是我国民事审判权的主导性运作方式,我国的民事审判方式在构造上仍是"调解型"的。这是人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。（3）行政调解，分为两种一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，这是诉讼外调解；二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。（4）仲裁调解；仲裁调解是指仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决。
（二）行政调解制度
1．行政调解制度的概念。行政调解制度是指行政主体参与主持的，以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。作为一种重要的调解方式，行政调解必须遵循当事人自愿接受行政调解、行政调解应当合法和符合法定程序等原则。
2．行政调解的特征：（1）行政调解是行政主体出面主持的一种行为，其主体一般是国家机关，它区别于法院调解和人民调解委员会的调解；（2）行政调解以当事人的自愿为原则，不同于行政处罚、行政裁决；（3）行政调解的对象主要是民事争议，也可以是行政赔偿争议，这是行政调解与行政复议、行政仲裁相区别的主要特征；（4）行政调解是一种诉讼外的调解，不是行政仲裁或行政诉讼的必经程序。
二、我国行政调解的现状
依据我国《行政诉讼法》第五十条和第六十七条第三款的规定，人民法院审理行政案件，除行政赔偿诉讼外，不适用调解。但是，在行政诉讼实践中，由行政机关主持当事人就行政纠纷进行协商的情况普遍存在，并且实践证明调解也是解决行政纠纷的一种有效方法。
（一）行政调解适用的理由
第一，在行政纠纷的处理中，双方当事人的法律地位具有平等性，这为行政调解的适用奠定了基础。我国《行政诉讼法》第七条明确规定："当事人在行政诉讼中的法律地位是平等。"这是我国解决行政纠纷的一项基本原则。在行政实体法律关系中，行政主体与行政相对人之间是管理与被管理，支配与被支配的关系，双方的实体法律地位并不平等。但是进入行政纠纷解决领域后，他们在行政纠纷解决中的地位具有平等性。行政调解机关处理行政案件后，完全可以依据法律对行政争议平等地进行调解。
第二，行政纠纷处理中，双方当事人享有处分权，是行政纠纷案件可以适用调解的前提。法律意义上的"处分"，是指放弃、委托和负担直接权利，或者变更其他权利内容的意思表示。行政相对人的权利属于个人的权利，他们可以自行处分，因而能基于意思表示予以放弃。《行政诉讼法》第五十一条规定："人们法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，有人民法院裁定。"这一规定实际上已经承认行政主体在判决前有权改变其已经实施的具体行政行为，即诉讼当事人在行政诉讼中享有处分权。[1]那么在行政调解中，双方当事人也同样享有处分权。
第三，行政自由裁量权的客观存在，使建立行政调解制度存在可能性。法律、法规赋予行政主体一定范围和幅度的自由裁量权，使行政主体基于行政目的，在法律所赋予的范围内自主选择做出具体行政行为。我国现行法律、法规规定的行政自由裁量权有以下几种情况：一是法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；二是法律适用条件确认上的自由裁量权；三是行为程序选择上的自由裁量权；四是法律原则下的自由裁量权。在行政自由裁量权的行使过程中，如果权力被滥用，就可能出现行政处罚显失公平。为了抑制自由裁量权的滥用，建立行政调解制度，来实现自由裁量权的拥有与实际运用的平衡。
第四，行政调解制度与我国法律规定的合法性审查原则并不冲突。我国《行政诉讼法》第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"行政调解协议的内容不得违反法律规定。人民法院审查调解协议的过程，也就是对被诉具体行政行为合法性审查的过程，两者并不冲突。
（二） 我国行政调解制度存在的问题
1．行政调解法律适用不统一。当前我国的行政调解没有统一的法律，而是规定在不同的法律文件中。行政调解的性质繁多，规定庞杂。目前我国涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。有关行政调解的规定非常分散，这样不利于纠纷当事人正确选择适当的法律来维护自己的合法权利。
2．行政调解缺少程序规定。我国设定行政调解的法律文件基本上着眼于行政调解的实体方面，调解在程序上缺乏规定，对如何保障当事人合法权益，确保纠纷处理的公正性方面更是规定较少。
3．行政调解协议没有明确的法律效力。按照现行法律规定，行政调解协议一般通过当事人自愿遵守协议而实现。当事人一方不履行协议，另一方也不能请求行政机关或法院强制执行，而只能就纠纷向法院提起诉讼。当事人不履行协议，不负任何法律责任。这样的规定不利于纠纷的及时解决，并且造成行政资源的浪费。[2]
三、国外调解制度的现状
（一）美国的调解制度
美国的ADR制度首先始于对民事争议的处理。上世纪90年代《民事司法改革法》为ADR制度的发展提供了巨大的动力，并且在行政争议解决中ADR制度的适用也逐步得到了立法上的肯定和鼓励。从1990年至今，美国先后颁布了《行政争议解决办法》、《协商立法法》、《促进更广泛合理地运用ADR方法》、《行政争议解决法》、《信息自由法》以及《替代性纠纷解决法》等，使ADR成为美国法定行政争议解决的重要渠道之一。在美国，行政过程的ADR包括"基本型" ADR（调解、仲裁）和混合型ADR (和解、小型审判等)，主要适用于能源管制和环境保护等行政争议。美国的ADR并非在所有情况下都可选用。由于ADR程序的非正式性、保密性和妥协性，当一个行政争议的解决可能涉及行政先例的确立、公共政策、公共利益、信息公开的必要性等因素时，行政机关不得以ADR取代正式的行政程序。[3]
行政过程中的ADR有利于矛盾的彻底解决。只要行政机关能够根据纠纷的不同内容和性质加以适当的监督，是能够实现私人追求利益最大化时公共利益的保障。行政过程中的ADR的立法和制度运作是美国行政程序领域的一个重大改革。ADR在美国行政纠纷解决的过程中发挥了日益重要的作用，促成了政府治理的民主性、高效性与合意性的基本实现。
（二）法国的行政调解专员制度
法国1972年的"阿兰达事件"，政府官员贪污受贿和胡作非为的现象引起了公众的不满，舆论引起了两院和行政机构的注意。同年9月，蓬皮杜总统召开记者招待会，承诺采取有效措施加强对政府官员的监督。10月初，梅斯尔总理宣布年底任命一名专员，专门从事保护公民和监督行政行为的工作。随后，巴黎的《费加罗报》就专员的法文名称讨论，法兰西学术委员会中的法学家们主张称其为"调解人"。1973年1月法国正式建立了行政调解专员制度。1976年颁布《调解专员法》，进一步明确了调解专员的职权范围。至此，法国的行政专员制度得以具体并完善。
法国的行政调解专员有受理个人对行政机关的申诉，调解个人和行政机关的纠纷、命令和追诉的权利；有权对国家机关、公务法人和其他享有行政职能的私法组织的失职、行政迟延、案卷错误等行为进行调查，以调停、建议和报告等不具有法律拘束力的形式灵活地解决争议；有权对不执行法院判决的行为，发布执行令；对法律制度的缺陷或其他普遍问题，有权向总统和议会提出总体性的法律建议等。[4]
四、完善我国行政调解制度
（一）加强立法,制定统一的行政调解地方法规或地方规章
我国设定行政调解的法律文件有很多，但是法律规定并不统一。人们在使用调解时不能很好的选择适当的法律来维护自己的合法权利。根据我国目前状况，我国可以借鉴美国相对比较完善的程序立法，建立相应的行政调解地方法规或地方规章。
行政调解立法应本着"从局部到全局"的政治体制改革思路，首先应在省一级进行行政调解统一立法，探索行政调解制度建设规律，完善行政调解制度。通过实践和总结，条件成熟时再制定全国性法律或行政法规。[6]
（二）适当扩大行政调解的范围
行政调解的范围应扩大为以下几个方面：在民事争议方面，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，都可以纳入行政调解范围。在行政争议方面可以对以下几种情况进行行政调解：第一，相对人对行政主体在法定范围内行使自由裁量权做出的具体行政行为不服产生的争议；第二，相对人对行政赔偿和行政补偿数额不服产生的争议；第三，行政主体在行政管理或其他公益活动中，为实现行政目标而与相对人发生的有关手段和方式或相关事项的争议；第四，发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议。
（三）整合行政调解组织
在实践中，基层行政调解机构存在着临时性和组织松散化的特点，这不利于公权制度化和法治化的建设，其职能的发挥来自于自上而下的压力，而不是来自制度的功能。因此，要发挥行政调解的功能首先要整合行政调解组织。
目前，世界上许多发达国家都逐步建立了非诉讼纠纷解决机制，在行政调解方面如美国的联邦调停局制度、法国的调解专员制度。韩国设立国民苦衷处理委员会专门处理由制度、政策错误引起的行政纠纷。我国可以借鉴法国、韩国的成功经验，建立独立于行政机关之外的行政调解机构。
1．建立健全基层行政调解组织。根据《人民调解委员会组织条例 》第9条的规定和《民间纠纷处理办法 》，设在乡镇的行政调解机构是指导村人民调解委员会工作，并受理经村人民调解委员会调解但未达成协议的民事纠纷的行政机构。实践中，这些机构一般都与乡镇调解中心合二为一。目前要解决的问题是加强这一级调.解机构的专业化和相对独立性问题。[6]随着经济发展的多样化，不同利益主体的纠纷越来越趋向复杂化和专业化，商标、专利、城市规划、征用补偿、劳动合同、等方面的纠纷特别需要专门知识和专门机构处理。在一些专业性纠纷发生率较高的部门，如环保、城建、公安、劳动、土地、社保等部门，建议在县、市级政府工作部门的行政调解组织建立不少于三人的行政调解机构，其他部门设立不少于一人的专业调解员。并通过地方立法明确行政调解机构的职权职责。
2．通过地方立法，明确所有行政调解员由县级以上人民政府任命。行政调解员相对独立于所在行政机关，日常履行纠纷排查、行政调解工作，遇有跨部门的重大纠纷，服从县级调解中心的指挥，受指定履行对重大纠纷的调解职能。应制定行政调解员的学习培训以及任职资格制度，在专业知识、工作经验、法律知识方面提出适当的任职要求。
（四）明确行政调解的法律效力
现实中，大多数当事人遵循诚信原则履行了行政调解协议,然而社会利益的复杂多变，当事人违背行政调解协议的现象逐渐增多。行政主体对调解协议没有强制执行效力，没有强制执行效力并不意味着没有其它法律效力，显然，合同效力也是法律效力的一种。
2002年11月1日起施行的《最高人民法院〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉》第1条规定："经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议书有合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。"这一规定实际上确认了人民调解协议的法律效力，即人民调解协议的性质为民事合同，具有合同效力。协议的最终达成是建立在当事人意思自治基础上的合意,这种合意本质上是当事人之间的契约，是以纠纷解决为目的的，具有明显的合同特征。所以，行政调解协议应当被认定为具有民事合同性质，应比照人民调解协议同样被赋予合同的效力。[7]
因此，经过行政调解达成的协议，如果当事人因为不履行协议而被起诉，法院在审理时只需根据合同法的原则进行形式审查。如果行政调解协议不存在无效、可变更或可撤销的情形，法院无需对争议事实进行审理，可以直接对协议进行确认并在判决中予以支持，从而由诉讼程序赋予调解协议法律约束力，否则可对其做出撤销或宣告无效的判决并对原纠纷事实重新审理。
参考文献：
[1]向忠诚.论行政调解.江西行政学研学报.2004（10），42-43
[2]刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），51
[3]苏明伟.美国替代性纠纷解决方式（ADR）介评.长春：吉林大学法学院硕士论文.2005（2），9-12
[4]张晓丽.法国行政调解专员制度探析.法制与社会.2009（4），177
[5]于博.略论行政过程中的ADR及其在中国的构建.甘肃政法学院学报，2007（3），89-91
[6] 刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），54-55
[7] 刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），55
关键词：调解制度，行政调解，ADR制度，行政诉讼
20世纪70年代中期的美国，由于诉讼案件数量太多，使法院不堪重负，同时昂贵的诉讼费用和旷日持久的诉讼过程促使美国选择性纠纷解决机（ADR）的产生。随着中国经济和社会的飞速发展，诉讼案件数量也在急剧上升，中国的第三方纠纷解决机制（人民调解制度）也在不断的发展。随着法律意识的逐步增强，人民越来越普遍的运用法律来维护自己的合法权利。建立行政调解制度对于加强社会主义民主与法制建设，建设社会主义法治国家，无疑具有十分重要的意义。
一、行政调解制度的概述
（一）调解的概述
调解制度是指经过第三者的排解疏导，说服教育，促使发生纠纷的双方当事人依法自愿达成协议，解决纠纷的一种活动。我国调解制度现已形成了一个调解体系，主要的有以下四种：
（1）人民调解，即民间调解，是人民调解委员会对民间纠纷的调解，属于诉讼外调解。人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。（2）法院调解，是我国民事审判权的主导性运作方式,我国的民事审判方式在构造上仍是"调解型"的。这是人民法院对受理的民事案件、经济纠纷案件和轻微刑事案件进行的调解，是诉讼内调解。（3）行政调解，分为两种一是基层人民政府，即乡、镇人民政府对一般民间纠纷的调解，这是诉讼外调解；二是国家行政机关依照法律规定对某些特定民事纠纷或经济纠纷或劳动纠纷等进行的调解。（4）仲裁调解；仲裁调解是指仲裁机构对受理的仲裁案件进行的调解，调解不成即行裁决。
（二）行政调解制度
1．行政调解制度的概念。行政调解制度是指行政主体参与主持的，以国家法律法规、政策和公序良俗为依据，以受调解双方当事人自愿为前提，通过劝说、调停、斡旋等方法促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解机制。作为一种重要的调解方式，行政调解必须遵循当事人自愿接受行政调解、行政调解应当合法和符合法定程序等原则。
2．行政调解的特征：（1）行政调解是行政主体出面主持的一种行为，其主体一般是国家机关，它区别于法院调解和人民调解委员会的调解；（2）行政调解以当事人的自愿为原则，不同于行政处罚、行政裁决；（3）行政调解的对象主要是民事争议，也可以是行政赔偿争议，这是行政调解与行政复议、行政仲裁相区别的主要特征；（4）行政调解是一种诉讼外的调解，不是行政仲裁或行政诉讼的必经程序。
二、我国行政调解的现状
依据我国《行政诉讼法》第五十条和第六十七条第三款的规定，人民法院审理行政案件，除行政赔偿诉讼外，不适用调解。但是，在行政诉讼实践中，由行政机关主持当事人就行政纠纷进行协商的情况普遍存在，并且实践证明调解也是解决行政纠纷的一种有效方法。
（一）行政调解适用的理由
第一，在行政纠纷的处理中，双方当事人的法律地位具有平等性，这为行政调解的适用奠定了基础。我国《行政诉讼法》第七条明确规定："当事人在行政诉讼中的法律地位是平等。"这是我国解决行政纠纷的一项基本原则。在行政实体法律关系中，行政主体与行政相对人之间是管理与被管理，支配与被支配的关系，双方的实体法律地位并不平等。但是进入行政纠纷解决领域后，他们在行政纠纷解决中的地位具有平等性。行政调解机关处理行政案件后，完全可以依据法律对行政争议平等地进行调解。
第二，行政纠纷处理中，双方当事人享有处分权，是行政纠纷案件可以适用调解的前提。法律意义上的"处分"，是指放弃、委托和负担直接权利，或者变更其他权利内容的意思表示。行政相对人的权利属于个人的权利，他们可以自行处分，因而能基于意思表示予以放弃。《行政诉讼法》第五十一条规定："人们法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，有人民法院裁定。"这一规定实际上已经承认行政主体在判决前有权改变其已经实施的具体行政行为，即诉讼当事人在行政诉讼中享有处分权。[1]那么在行政调解中，双方当事人也同样享有处分权。
第三，行政自由裁量权的客观存在，使建立行政调解制度存在可能性。法律、法规赋予行政主体一定范围和幅度的自由裁量权，使行政主体基于行政目的，在法律所赋予的范围内自主选择做出具体行政行为。我国现行法律、法规规定的行政自由裁量权有以下几种情况：一是法定种类和法定幅度内选择的自由裁量权；二是法律适用条件确认上的自由裁量权；三是行为程序选择上的自由裁量权；四是法律原则下的自由裁量权。在行政自由裁量权的行使过程中，如果权力被滥用，就可能出现行政处罚显失公平。为了抑制自由裁量权的滥用，建立行政调解制度，来实现自由裁量权的拥有与实际运用的平衡。
第四，行政调解制度与我国法律规定的合法性审查原则并不冲突。我国《行政诉讼法》第五条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"行政调解协议的内容不得违反法律规定。人民法院审查调解协议的过程，也就是对被诉具体行政行为合法性审查的过程，两者并不冲突。
（二） 我国行政调解制度存在的问题
1．行政调解法律适用不统一。当前我国的行政调解没有统一的法律，而是规定在不同的法律文件中。行政调解的性质繁多，规定庞杂。目前我国涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。有关行政调解的规定非常分散，这样不利于纠纷当事人正确选择适当的法律来维护自己的合法权利。
2．行政调解缺少程序规定。我国设定行政调解的法律文件基本上着眼于行政调解的实体方面，调解在程序上缺乏规定，对如何保障当事人合法权益，确保纠纷处理的公正性方面更是规定较少。
3．行政调解协议没有明确的法律效力。按照现行法律规定，行政调解协议一般通过当事人自愿遵守协议而实现。当事人一方不履行协议，另一方也不能请求行政机关或法院强制执行，而只能就纠纷向法院提起诉讼。当事人不履行协议，不负任何法律责任。这样的规定不利于纠纷的及时解决，并且造成行政资源的浪费。[2]
三、国外调解制度的现状
（一）美国的调解制度
美国的ADR制度首先始于对民事争议的处理。上世纪90年代《民事司法改革法》为ADR制度的发展提供了巨大的动力，并且在行政争议解决中ADR制度的适用也逐步得到了立法上的肯定和鼓励。从1990年至今，美国先后颁布了《行政争议解决办法》、《协商立法法》、《促进更广泛合理地运用ADR方法》、《行政争议解决法》、《信息自由法》以及《替代性纠纷解决法》等，使ADR成为美国法定行政争议解决的重要渠道之一。在美国，行政过程的ADR包括"基本型" ADR（调解、仲裁）和混合型ADR (和解、小型审判等)，主要适用于能源管制和环境保护等行政争议。美国的ADR并非在所有情况下都可选用。由于ADR程序的非正式性、保密性和妥协性，当一个行政争议的解决可能涉及行政先例的确立、公共政策、公共利益、信息公开的必要性等因素时，行政机关不得以ADR取代正式的行政程序。[3]
行政过程中的ADR有利于矛盾的彻底解决。只要行政机关能够根据纠纷的不同内容和性质加以适当的监督，是能够实现私人追求利益最大化时公共利益的保障。行政过程中的ADR的立法和制度运作是美国行政程序领域的一个重大改革。ADR在美国行政纠纷解决的过程中发挥了日益重要的作用，促成了政府治理的民主性、高效性与合意性的基本实现。
（二）法国的行政调解专员制度
法国1972年的"阿兰达事件"，政府官员贪污受贿和胡作非为的现象引起了公众的不满，舆论引起了两院和行政机构的注意。同年9月，蓬皮杜总统召开记者招待会，承诺采取有效措施加强对政府官员的监督。10月初，梅斯尔总理宣布年底任命一名专员，专门从事保护公民和监督行政行为的工作。随后，巴黎的《费加罗报》就专员的法文名称讨论，法兰西学术委员会中的法学家们主张称其为"调解人"。1973年1月法国正式建立了行政调解专员制度。1976年颁布《调解专员法》，进一步明确了调解专员的职权范围。至此，法国的行政专员制度得以具体并完善。
法国的行政调解专员有受理个人对行政机关的申诉，调解个人和行政机关的纠纷、命令和追诉的权利；有权对国家机关、公务法人和其他享有行政职能的私法组织的失职、行政迟延、案卷错误等行为进行调查，以调停、建议和报告等不具有法律拘束力的形式灵活地解决争议；有权对不执行法院判决的行为，发布执行令；对法律制度的缺陷或其他普遍问题，有权向总统和议会提出总体性的法律建议等。[4]
四、完善我国行政调解制度
（一）加强立法,制定统一的行政调解地方法规或地方规章
我国设定行政调解的法律文件有很多，但是法律规定并不统一。人们在使用调解时不能很好的选择适当的法律来维护自己的合法权利。根据我国目前状况，我国可以借鉴美国相对比较完善的程序立法，建立相应的行政调解地方法规或地方规章。
行政调解立法应本着"从局部到全局"的政治体制改革思路，首先应在省一级进行行政调解统一立法，探索行政调解制度建设规律，完善行政调解制度。通过实践和总结，条件成熟时再制定全国性法律或行政法规。[6]
（二）适当扩大行政调解的范围
行政调解的范围应扩大为以下几个方面：在民事争议方面，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，都可以纳入行政调解范围。在行政争议方面可以对以下几种情况进行行政调解：第一，相对人对行政主体在法定范围内行使自由裁量权做出的具体行政行为不服产生的争议；第二，相对人对行政赔偿和行政补偿数额不服产生的争议；第三，行政主体在行政管理或其他公益活动中，为实现行政目标而与相对人发生的有关手段和方式或相关事项的争议；第四，发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议。
（三）整合行政调解组织
在实践中，基层行政调解机构存在着临时性和组织松散化的特点，这不利于公权制度化和法治化的建设，其职能的发挥来自于自上而下的压力，而不是来自制度的功能。因此，要发挥行政调解的功能首先要整合行政调解组织。
目前，世界上许多发达国家都逐步建立了非诉讼纠纷解决机制，在行政调解方面如美国的联邦调停局制度、法国的调解专员制度。韩国设立国民苦衷处理委员会专门处理由制度、政策错误引起的行政纠纷。我国可以借鉴法国、韩国的成功经验，建立独立于行政机关之外的行政调解机构。
1．建立健全基层行政调解组织。根据《人民调解委员会组织条例 》第9条的规定和《民间纠纷处理办法 》，设在乡镇的行政调解机构是指导村人民调解委员会工作，并受理经村人民调解委员会调解但未达成协议的民事纠纷的行政机构。实践中，这些机构一般都与乡镇调解中心合二为一。目前要解决的问题是加强这一级调.解机构的专业化和相对独立性问题。[6]随着经济发展的多样化，不同利益主体的纠纷越来越趋向复杂化和专业化，商标、专利、城市规划、征用补偿、劳动合同、等方面的纠纷特别需要专门知识和专门机构处理。在一些专业性纠纷发生率较高的部门，如环保、城建、公安、劳动、土地、社保等部门，建议在县、市级政府工作部门的行政调解组织建立不少于三人的行政调解机构，其他部门设立不少于一人的专业调解员。并通过地方立法明确行政调解机构的职权职责。
2．通过地方立法，明确所有行政调解员由县级以上人民政府任命。行政调解员相对独立于所在行政机关，日常履行纠纷排查、行政调解工作，遇有跨部门的重大纠纷，服从县级调解中心的指挥，受指定履行对重大纠纷的调解职能。应制定行政调解员的学习培训以及任职资格制度，在专业知识、工作经验、法律知识方面提出适当的任职要求。
（四）明确行政调解的法律效力
现实中，大多数当事人遵循诚信原则履行了行政调解协议,然而社会利益的复杂多变，当事人违背行政调解协议的现象逐渐增多。行政主体对调解协议没有强制执行效力，没有强制执行效力并不意味着没有其它法律效力，显然，合同效力也是法律效力的一种。
2002年11月1日起施行的《最高人民法院〈关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定〉》第1条规定："经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议书有合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。"这一规定实际上确认了人民调解协议的法律效力，即人民调解协议的性质为民事合同，具有合同效力。协议的最终达成是建立在当事人意思自治基础上的合意,这种合意本质上是当事人之间的契约，是以纠纷解决为目的的，具有明显的合同特征。所以，行政调解协议应当被认定为具有民事合同性质，应比照人民调解协议同样被赋予合同的效力。[7]
因此，经过行政调解达成的协议，如果当事人因为不履行协议而被起诉，法院在审理时只需根据合同法的原则进行形式审查。如果行政调解协议不存在无效、可变更或可撤销的情形，法院无需对争议事实进行审理，可以直接对协议进行确认并在判决中予以支持，从而由诉讼程序赋予调解协议法律约束力，否则可对其做出撤销或宣告无效的判决并对原纠纷事实重新审理。
参考文献：
[1]向忠诚.论行政调解.江西行政学研学报.2004（10），42-43
[2]刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），51
[3]苏明伟.美国替代性纠纷解决方式（ADR）介评.长春：吉林大学法学院硕士论文.2005（2），9-12
[4]张晓丽.法国行政调解专员制度探析.法制与社会.2009（4），177
[5]于博.略论行政过程中的ADR及其在中国的构建.甘肃政法学院学报，2007（3），89-91
[6] 刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），54-55
[7] 刘艳梅,孙广义,王志颖.关于建立和完善行政调解制度的对策思考.学术交流.2009（5），55