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十届全国人大四次会议审议批准的“十一五”规划《纲要》，阐明了国家战略意图，明确了政府工作重点，反映了中华民族的共同愿望和根本利益。对发展改革部门来讲，实施好《纲要》是今后5年的重要抓手和重要工作。
“十一五”规划是在社会主义市场经济体制已经初步建立但又不够完善的体制背景下编制和实施的。《纲要》的实施，主要发挥市场配置资源的基础性作用；同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源。具体讲，分为五种情况：主要依靠市场机制发挥作用的领域，规划实施的主体是企业，实施机制就是市场机制；重点任务主要通过完善市场机制和利益导向机制实施；公共服务领域的任务，各级政府要运用公共资源全力完成；约束社会成员行为的要求和任务，主要依靠法律手段加以落实；深化改革是政府的重要职责，改革任务的实施主体是政府。
从上述原则出发，我们研究起草了《关于落实<国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要>主要目标和任务的若干意见》。总的原则：一是体现政府与市场在《纲要》实施中的不同功能，对政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责，将目标和任务进行分解；对主要依靠市场主体自主行为的领域，不作目标和任务的分解。二是明晰责任主体，依据各部门的职责分工，将落实《纲要》的主要目标和任务的责任分解到相关部门；同时，将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少三个约束性指标的责任直接分解落实到各省、自治区、直辖市。三是突出重点，紧扣《纲要》提出的发展目标和战略任务，从规划、指标、法律、政策、项目、改革等方面明确责任主体，并不对《纲要》的所有目标和任务进行分解。
一、以规划落实《纲要》
《纲要》是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，有些具体任务，要通过编制专项规划和区域规划加以落实。要围绕《纲要》确定的重点领域和重点区域，组织编制或修编相应的专项规划和区域规划，为《纲要》实施搭建完备的规划平台。《若干意见》提出了有关部门需要编制的区域规划和专项规划，但如何编制好这些规划，使之真正成为实施《纲要》的支撑，还需要做深入细致的工作。对于专项规划而言，要改变编制领域过宽、重点不突出、操作性和针对性不强的问题，做深做实，使之达到作为项目审批或安排投资依据的深度。对于区域规划而言，需要更新编制理念，特别是要树立资源环境承载能力和空间均衡的理念，增强规划的空间约束性，使区域内的人口、经济、资源环境相协调，而不应将其编制成缩小了范围的国民经济和社会发展的“全面规划”，更不应编制成汇总了各地区重点产业的“产业规划”。
二、以指标落实《纲要》
《纲要》对指标属性进行了功能区分，确定了8个有法律效力的约束性指标。这些约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，是需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现的指标。耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。明确责任主体，建立相应的监测、评估和考核制度，是落实《纲要》的一大举措，是社会主义市场经济体制下宏观调控的一种新尝试，是促使发展切实转入科学发展轨道的新机制。我们会同国土资源部和国家环保总局，对“十一五”期间各地区耕地保有量指标和各地区主要污染物排放总量指标进行了分解，会同能源办对“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标进行了初步分解。
各地区耕地保有量指标的分解，是在确保实现全国耕地保有量控制目标的前提下，按照严格控制建设用地规模、严格落实建设占用耕地补偿制度的原则，在对各地区“十一五”期间建设占用、生态退耕、农业结构调整、灾害毁损等耕地数量减少的四个因素，以及土地开发、土地整理、土地复垦、农业结构调整等耕地数量增加的四个因素进行测算和平衡的基础上，再参考各地区上报的耕地保有量数据确定的。
各地区单位生产总值能源消耗降低指标分解的总体考虑是：对各地区《纲要》中已经提出降耗20%或以上指标的20个省（区、市），不再对其指标进行调整；对低于20%的地区，按照国家统计局核准的各地区2005年能耗数据，运用计量模型对其“十一五”期间能耗下降指标进行分解。在模型的设计中，综合考虑了各地区的发展水平、产业结构、能源消费总量、人均能源消费量、能源自给水平等因素。高耗能产业比重高、目前单位能耗高、能源消费总量占全国比重高、能源自给率低以及经济较发达的地区，节能降耗的力度或权重要大一些。
各地区主要污染物排放总量控制指标的分解，是按照以下原则确定的：
一是在确保实现全国削减目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、2005年排放基数、经济发展水平和削减能力，对东、中、西地区实行区别对待。
二是原则上都要削减，但削减比例有所不同。东部地区一般要大于10%，中部地区一般在10%左右，西部地区一般小于10%，个别排放基数小、环境容量大的地区，排放量可以适当增加。
三是重点地域、流域和城市，应按相应污染防治规划的要求削减污染物排放总量。
上述三个约束性指标，是各省（区、市）政府在“十一五”时期必须完成的硬指标。各地区要据此落实到市县和有关单位，切实做到两个“不能突破”：即使一些地区经济增长速度超出预期目标，三个主要约束性指标也不能突破；即使一些地区因约束性指标的限制使得经济增长速度达不到预期目标，三个主要约束性指标也不能突破。也就是说，相对于耕地保有量、主要污染物排放总量、单位生产总值能耗降低这三个“硬指标”，经济增长速度只能算“软指标”，是预期性指标，各地区要以完成约束性指标为前提来确定本地区“十一五”期间的经济增长速度，在完成约束性指标的前提下，做到经济增长速度能快则快；如果完成不了约束性指标，则要把经济增长速度降下来。这几个指标的提出和分解落实，完全符合邓小平理论，符合“三个代表”重要思想，符合科学发展观的要求。请同志们会后要向本地区的主要领导汇报好，取得认识上的统一。
三、以法律落实《纲要》
《纲要》提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等方面的要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。这些方面的任务，实施主体是全社会，实施机制是法律手段并配合适当的经济手段。这些领域的任务，不是靠增加投资、加强建设能落实的，需要以法律为准绳，划定一系列“不可为”的边界，以此约束市场主体、各级政府乃至全社会的行为。为此，要通过修订完善现有的法律法规，研究制定新的法律法规，加大执法力度等，为《纲要》实施搭建法制平台。
四、以政策落实《纲要》
《纲要》提出的保持经济平稳较快发展、转变经济增长方式、调整优化经济结构、增强自主创新能力、建设社会主义新农村、促进区域协调发展、促进城镇化健康发展、建设资源节约型和环境友好型社会等重点任务，实施的主体是多元化的，主要是企业、农户等市场主体；同时，全社会各类组织和个人、各级政府都负有一定责任。由于重点任务涉及经济社会发展全局，涉及全体人民的根本利益和长远利益，单纯依靠企业或政府都不可能完成，必须依靠企业、政府乃至全社会的共同努力。政府的主要职责是：通过制定和实施经济政策，完善利益导向机制，使市场主体按国家的战略意图行事，并得到相应的利益。为此，必须围绕《纲要》的重点任务，调整和完善财政政策、税收政策、投资政策、产业政策、外资外贸政策，以及其他相应的经济政策，促使企业、消费者等市场主体自觉地使自己的行为方向与国家战略意图相一致，为《纲要》实施搭建政策平台。
五、以项目落实《纲要》
重大项目是《纲要》的支撑，也是实施《纲要》的具体抓手。在《纲要》编制过程中，我们对重大工程和项目，提出了三条选择原则：
一是从重要程度看，选择具有全局意义和深远影响的重大工程，如对调整产业结构和转变增长方式有重大推动作用，对破解瓶颈制约有重大突破作用，对某一领域或产业的发展有重大带动作用，有利于破解社会普遍关注的热点和难点问题，对“十二五”时期及以后的发展有奠定基础作用的等。
二是从执行主体看，优先选择需要由中央政府在国家层面组织实施的，特别是需要中央政府安排投资数额较大的，虽然主要应该靠市场调节和企业实施但需要国家统筹布局的等。
三是从工作基础看，优先选择前期工作比较扎实或有相当基础的，确保“十一五”期间能够启动的。这些工程和项目，是中央政府有关部门在“十一五”期间必须组织实施的，责任主体必须落实到国务院各有关部门。投资主体要根据项目性质加以区分，有些可能要以中央投资为主，有些可能要以地方投资为主，有些可能要以企业投资为主，但抓好组织实施则是中央政府有关部门的职责。《若干意见》根据国务院各有关部门的职责分工，提出了组织实施重大工程和项目的责任部门，各地政府要积极做好配合工作。
六、以改革落实《纲要》
“十一五”规划是发展的规划，也是改革的规划，“十一五”规划能否顺利实施，很大程度上取决于改革能否深入和切实取得实质性进展。同时，改革能否真正推进并取得成效，与政府自身的改革紧密相连，国有企业、医疗、教育、投资、金融等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革能否深入，很大程度上取决于政府自身的改革能否深入。政府各有关部门要围绕《纲要》确定的改革任务，强化改革责任，细化改革内容，制定切实可行的工作计划，明确进度安排，不失时机地加以推进，为《纲要》实施搭建制度平台。同时，国家发展改革委作为经济体制改革的总体指导和协调部门，要加强对改革方案制定和配套措施落实的统筹协调，更加注重改革的规范化推进，及时把行之有效的改革措施用制度和法律确立下来。
（摘自在全国“十一五”规划编制工作总结座谈会上的讲话）
“十一五”规划是在社会主义市场经济体制已经初步建立但又不够完善的体制背景下编制和实施的。《纲要》的实施，主要发挥市场配置资源的基础性作用；同时，政府要正确履行职责，调控引导社会资源，合理配置公共资源。具体讲，分为五种情况：主要依靠市场机制发挥作用的领域，规划实施的主体是企业，实施机制就是市场机制；重点任务主要通过完善市场机制和利益导向机制实施；公共服务领域的任务，各级政府要运用公共资源全力完成；约束社会成员行为的要求和任务，主要依靠法律手段加以落实；深化改革是政府的重要职责，改革任务的实施主体是政府。
从上述原则出发，我们研究起草了《关于落实<国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要>主要目标和任务的若干意见》。总的原则：一是体现政府与市场在《纲要》实施中的不同功能，对政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责，将目标和任务进行分解；对主要依靠市场主体自主行为的领域，不作目标和任务的分解。二是明晰责任主体，依据各部门的职责分工，将落实《纲要》的主要目标和任务的责任分解到相关部门；同时，将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少三个约束性指标的责任直接分解落实到各省、自治区、直辖市。三是突出重点，紧扣《纲要》提出的发展目标和战略任务，从规划、指标、法律、政策、项目、改革等方面明确责任主体，并不对《纲要》的所有目标和任务进行分解。
一、以规划落实《纲要》
《纲要》是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，有些具体任务，要通过编制专项规划和区域规划加以落实。要围绕《纲要》确定的重点领域和重点区域，组织编制或修编相应的专项规划和区域规划，为《纲要》实施搭建完备的规划平台。《若干意见》提出了有关部门需要编制的区域规划和专项规划，但如何编制好这些规划，使之真正成为实施《纲要》的支撑，还需要做深入细致的工作。对于专项规划而言，要改变编制领域过宽、重点不突出、操作性和针对性不强的问题，做深做实，使之达到作为项目审批或安排投资依据的深度。对于区域规划而言，需要更新编制理念，特别是要树立资源环境承载能力和空间均衡的理念，增强规划的空间约束性，使区域内的人口、经济、资源环境相协调，而不应将其编制成缩小了范围的国民经济和社会发展的“全面规划”，更不应编制成汇总了各地区重点产业的“产业规划”。
二、以指标落实《纲要》
《纲要》对指标属性进行了功能区分，确定了8个有法律效力的约束性指标。这些约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，是需要政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现的指标。耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标要分解落实到各省、自治区、直辖市。明确责任主体，建立相应的监测、评估和考核制度，是落实《纲要》的一大举措，是社会主义市场经济体制下宏观调控的一种新尝试，是促使发展切实转入科学发展轨道的新机制。我们会同国土资源部和国家环保总局，对“十一五”期间各地区耕地保有量指标和各地区主要污染物排放总量指标进行了分解，会同能源办对“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标进行了初步分解。
各地区耕地保有量指标的分解，是在确保实现全国耕地保有量控制目标的前提下，按照严格控制建设用地规模、严格落实建设占用耕地补偿制度的原则，在对各地区“十一五”期间建设占用、生态退耕、农业结构调整、灾害毁损等耕地数量减少的四个因素，以及土地开发、土地整理、土地复垦、农业结构调整等耕地数量增加的四个因素进行测算和平衡的基础上，再参考各地区上报的耕地保有量数据确定的。
各地区单位生产总值能源消耗降低指标分解的总体考虑是：对各地区《纲要》中已经提出降耗20%或以上指标的20个省（区、市），不再对其指标进行调整；对低于20%的地区，按照国家统计局核准的各地区2005年能耗数据，运用计量模型对其“十一五”期间能耗下降指标进行分解。在模型的设计中，综合考虑了各地区的发展水平、产业结构、能源消费总量、人均能源消费量、能源自给水平等因素。高耗能产业比重高、目前单位能耗高、能源消费总量占全国比重高、能源自给率低以及经济较发达的地区，节能降耗的力度或权重要大一些。
各地区主要污染物排放总量控制指标的分解，是按照以下原则确定的：
一是在确保实现全国削减目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、2005年排放基数、经济发展水平和削减能力，对东、中、西地区实行区别对待。
二是原则上都要削减，但削减比例有所不同。东部地区一般要大于10%，中部地区一般在10%左右，西部地区一般小于10%，个别排放基数小、环境容量大的地区，排放量可以适当增加。
三是重点地域、流域和城市，应按相应污染防治规划的要求削减污染物排放总量。
上述三个约束性指标，是各省（区、市）政府在“十一五”时期必须完成的硬指标。各地区要据此落实到市县和有关单位，切实做到两个“不能突破”：即使一些地区经济增长速度超出预期目标，三个主要约束性指标也不能突破；即使一些地区因约束性指标的限制使得经济增长速度达不到预期目标，三个主要约束性指标也不能突破。也就是说，相对于耕地保有量、主要污染物排放总量、单位生产总值能耗降低这三个“硬指标”，经济增长速度只能算“软指标”，是预期性指标，各地区要以完成约束性指标为前提来确定本地区“十一五”期间的经济增长速度，在完成约束性指标的前提下，做到经济增长速度能快则快；如果完成不了约束性指标，则要把经济增长速度降下来。这几个指标的提出和分解落实，完全符合邓小平理论，符合“三个代表”重要思想，符合科学发展观的要求。请同志们会后要向本地区的主要领导汇报好，取得认识上的统一。
三、以法律落实《纲要》
《纲要》提出的主体功能区划、保护生态环境、资源管理、保护知识产权、调节收入分配、维护市场经济秩序、保障人民合法权益、社会建设和管理等方面的要求，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅之以经济手段加以落实。这些方面的任务，实施主体是全社会，实施机制是法律手段并配合适当的经济手段。这些领域的任务，不是靠增加投资、加强建设能落实的，需要以法律为准绳，划定一系列“不可为”的边界，以此约束市场主体、各级政府乃至全社会的行为。为此，要通过修订完善现有的法律法规，研究制定新的法律法规，加大执法力度等，为《纲要》实施搭建法制平台。
四、以政策落实《纲要》
《纲要》提出的保持经济平稳较快发展、转变经济增长方式、调整优化经济结构、增强自主创新能力、建设社会主义新农村、促进区域协调发展、促进城镇化健康发展、建设资源节约型和环境友好型社会等重点任务，实施的主体是多元化的，主要是企业、农户等市场主体；同时，全社会各类组织和个人、各级政府都负有一定责任。由于重点任务涉及经济社会发展全局，涉及全体人民的根本利益和长远利益，单纯依靠企业或政府都不可能完成，必须依靠企业、政府乃至全社会的共同努力。政府的主要职责是：通过制定和实施经济政策，完善利益导向机制，使市场主体按国家的战略意图行事，并得到相应的利益。为此，必须围绕《纲要》的重点任务，调整和完善财政政策、税收政策、投资政策、产业政策、外资外贸政策，以及其他相应的经济政策，促使企业、消费者等市场主体自觉地使自己的行为方向与国家战略意图相一致，为《纲要》实施搭建政策平台。
五、以项目落实《纲要》
重大项目是《纲要》的支撑，也是实施《纲要》的具体抓手。在《纲要》编制过程中，我们对重大工程和项目，提出了三条选择原则：
一是从重要程度看，选择具有全局意义和深远影响的重大工程，如对调整产业结构和转变增长方式有重大推动作用，对破解瓶颈制约有重大突破作用，对某一领域或产业的发展有重大带动作用，有利于破解社会普遍关注的热点和难点问题，对“十二五”时期及以后的发展有奠定基础作用的等。
二是从执行主体看，优先选择需要由中央政府在国家层面组织实施的，特别是需要中央政府安排投资数额较大的，虽然主要应该靠市场调节和企业实施但需要国家统筹布局的等。
三是从工作基础看，优先选择前期工作比较扎实或有相当基础的，确保“十一五”期间能够启动的。这些工程和项目，是中央政府有关部门在“十一五”期间必须组织实施的，责任主体必须落实到国务院各有关部门。投资主体要根据项目性质加以区分，有些可能要以中央投资为主，有些可能要以地方投资为主，有些可能要以企业投资为主，但抓好组织实施则是中央政府有关部门的职责。《若干意见》根据国务院各有关部门的职责分工，提出了组织实施重大工程和项目的责任部门，各地政府要积极做好配合工作。
六、以改革落实《纲要》
“十一五”规划是发展的规划，也是改革的规划，“十一五”规划能否顺利实施，很大程度上取决于改革能否深入和切实取得实质性进展。同时，改革能否真正推进并取得成效，与政府自身的改革紧密相连，国有企业、医疗、教育、投资、金融等改革以及事业单位改革、社会管理体制改革能否深入，很大程度上取决于政府自身的改革能否深入。政府各有关部门要围绕《纲要》确定的改革任务，强化改革责任，细化改革内容，制定切实可行的工作计划，明确进度安排，不失时机地加以推进，为《纲要》实施搭建制度平台。同时，国家发展改革委作为经济体制改革的总体指导和协调部门，要加强对改革方案制定和配套措施落实的统筹协调，更加注重改革的规范化推进，及时把行之有效的改革措施用制度和法律确立下来。
（摘自在全国“十一五”规划编制工作总结座谈会上的讲话）