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农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。目前我国的新农村建设是一个涵盖范围广泛、目标多元化的综合性工程。加大财政“三农”投入力度，扩大财政覆盖农村的范围，改变农业和农村在资源配置与国民收入分配中的不利地位，真正让公共财政的阳光普照农村，是新农村建设中各项目标实现的重要保证。由此，如何更好地发挥公共财政职能，服务于新农村建设成为一个迫切需要研究的重要课题。
一、建国以来我国财政支农投入的基本情况
建国以来，我国财政对农业和农村的投入情况大致可以归结为三个阶段。
(一)第一阶段(建国后到1997年)。总体来说，这一阶段的财政支农资金规模较小，除“二五、三五、四五”时期和其他少数年份外，一般低于当年财政支出的10％。支农资金的使用方向主要包括支援农村集体(户)的各项生产支出、农林水利气象部门的事业费支出、农林水利气象等方面的基本建设支出、农业科技三项费用支出以及农村救济费支出等。其中又以支援农村生产和农村水利气象等部门的事业费为主，农村基本建设支出次之。
这一阶段，一方面国家财政对农业投入较少，另一方面又通过“工农业产品价格剪刀差”和收取农业税的方式从农业中筹集工业化建设的巨额资金，导致我国农业由于缺乏必要的资金支持而发展缓慢，导致农民收入和生活水平难以提高。
(二)第二阶段(1998年至2002年)。这一阶段，财政支农资金总量逐年增加，但是占当年财政支出的比例并未大幅提高；财政支农资金的内容基本保持不变，但是伴随着积极财政政策的实施，财政明显加大了农业基本建设的投资力度，是新中国成立以来农业基础设施建设投资总量最多、增长最快的时期。
随着基本建设投资的增加，我国农林水利基础设施薄弱的状况得以改善，在一定程度上促进了农业生产的发展。但是总体来看，财政支农资金总量依然不足，结构依然不尽合理，制约着我国农业和农村的长足发展。
(三)第三阶段(2003年起)。2003年是具有里程碑意义的一年。我国财政支持“三农”政策开始实行战略性转变，并确立了“公共财政阳光要逐步照耀农村”的指导思想，财政“三农”投入的规模、范围、结构以及方式也都因此发生着深刻的变化。主要表现在以下方面：
一是财政“三农”投入总量大幅增加。以中央财政为例，2004年中央财政用于“三农”的支出达2626亿元，占当年中央财政支出的15．4％，比2003年增长872亿元；2005年中央财政用于“三农”的支出达2975亿元，占当年中央财政总支出的14．7％，比2004年增加349亿元，增长13．3％；2006年中央财政“三农”预算数为3397亿元，比2005年实际执行数增加422亿元，增长14．2％。
二是财政“三农”投入范围拓宽，财政农业投资的内容和方式变化明显。这一阶段提出并开始实施公共财政覆盖农村的政策，财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，增加了农村这些公共产品的提供；在基本建设投资方面加大了对农村生活性公共基础设施建设的投入，改善了农民生活质量；在进行农村税费改革的同时，对因农村税费改革造成的基层政权收支缺口安排专项转移支付支出；尝试改变财政支农方式，对农民实行包括“种粮、种子、农机”等在内的直接补贴。
经过几年的调整，2005年中央财政用于“三农”支出共计2975亿元，使用情况如下：农村基础设施建设813亿元，占27．3％；农村税费转移支付662亿元，占22．3％；农林水利和气象支出535亿元，占17．9％；农产品政策性补贴支出432亿元，占14．5％；农村教育卫生科技支出189亿元，占6．4％；扶贫支出和农村综合开发支出分别为130亿元和99亿元，分占4．4％和3．3％；其他“三农”支出115亿元，占3．9％。
二、当前财政支农投入存在的主要问题
从客观情况看，我国财政农业投入规模与我国农业承担的任务相比还有很大差距，财政农业投入的方向、结构及管理方式等还远不能满足新农村建设的要求，突出表现在以下几方面：
一是财政“三农”投入总量不足。自建国以来，一方面，政府对农业投入总量不足的问题始终没有得到改善，另一方面通过农业税和剪刀差的方式，巨额的资金从农业流向了工业，支持了国家的经济建设，一来一去，最终结果表现为资金从农业部门的净流出。财政支持力度不足，是导致我国农业发展落后、农民生活贫困的直接原因。尽管自1998年以来，国家财政用于农业和农村的绝对量有所增加，但所占比例自“七五”以来一直没有增长，大体维持在9％左右。并且，几十年的历史欠账累积太多，仅靠短短几年的增加投入是不可能从根本上改变我国农业和农村的落后面貌的。
二是财政“三农”投入结构不合理。主要表现在：第一，在财政农业投入总量中用于生产性基础设施的投入相对较多，用于改善农民生活的基础设施投入相对较少；第二，在投资性支出中用于水利和生态等大型工程项目的投资相对较多，用于改善农村生产条件、促进农民增收的中小型公益性项目的投资相对较少；第三，用于发展经济的投入相对较多，用于文教事业的投入相对较少；第四，用于提高农业劳动生产力、增强农业发展后劲的科研投入较少；第五，用于发展农村社会保障事业的投入缺失严重。支农资金使用结构的不合理，导致农村道路交通不发达，农村饮用水不安全，农村教育和农业科技落后，农民医疗养老问题尖锐，贫困人口生活缺乏足够保障，农村卫生状况令人担忧等，影响了农民生活质量的提高，与新农村建设的目标相去甚远。
三是中央和地方政府“三农”投入力度不平衡。近两年来，中央财政支农支出保持了较快的增长，有力地支持了农业的发展，但是，许多市、县级政府的本级财政支农资金很少，没有达到《农业法》的规定要求，农业投入主要依靠中央和省级财政。一项调查显示，目前县一级财政支农投入中，来自中央财政的投入占50．8％，其中，西部地区为68．6％，中部地区为53．1％。中央和地方政府“三农”投入力度不平衡，制约了财政“三农”总投入量。
四是财政“三农”资金使用方式僵化。长时间以来，我国财政支农资金的投入机制和使用方式比较僵化，农业投资倾向于投向国有经济，并且通常采用直接投资的方式，这就限制了通过财政手段进行间接调控、吸引社会资金进入农业的功能的发挥，财政资金的“杠杆”作用体现不出来，由此也就减少了进入农业的社会资金量。
五是财政“三农”资金使用效率低下。由于历史的原因，我国现行财政支农资金的科目分类、管理体制都是以部 门条条为主，财政支农资金分属多个部门管理，各个部门都会贯彻中央各项涉农政策，各个部门都会在落实政策资金分配时面面俱到，基本上是各自为战，相互之间缺乏有机的协调机制，资金难以形成合力，其结果只能是资金使用分散和投入交叉重复现象严重，加之缺乏绩效评价机制，从而更加重了支农资金使用的低效率。
三、改善财政“三农”投入的几点建议
(一)切实落实农业投入政策，依法提高财政“三农”投入总量。
一方面，中央和地方各级政府都要严格执行《中华人民共和国农业法》“农业投人与支持保护”中“关于国家要逐步提高农业投入的总体水平”的规定，并确保“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，通过对财政收入增量的调整，进一步调整国民收入的分配格局，真正实现以工补农、以城带乡，为我国正在进行的新农村建设提供财力上的保障；另一方面，为确保各级政府依法行事，要建立健全社会化、法制化的财政监督体系，充分发挥人大监督和审计部门审计职能，使之更加具有严肃性和约束力，对未按照《农业法》规定执行农业投入政策的直接责任人追究法律责任，以此促成“三农”投入持续稳定增长的长效机制。
(二)按照公共财政要求，调整财政“三农”投入方向和重点
按照公共财政理论，凡是农村社会经济发展所必需的，但是市场又不能提供或者不能充分提供的产品和劳务，为公共产品或准公共产品，应当全部或部分由政府通过财政提供。现阶段政府应着力提供的农村公共产品主要包括：一是农村生产生活基础设施。二是农村教育和农业科研事业。三是农村社会保障事业。
(三)规范各级政府职责范围，加大地方财政“三农”投入力度
针对目前“三农”总投入中地方政府农业投入能力不足的问题，首先，应该合理界定中央政府和地方政府的事权范围，进一步明确各级政府尤其是地方各级政府在农业投入方面的职责，并采取措施充分调动地方政府投资农业的积极性；其次，各级地方政府应严格执行《中华人民共和国农业法》有关地方政府农业投入规模的要求，严格履行对农业的投入义务，同时加大各级审计机关的审计力度，对农业投入未达到法定要求、或者虚报财政支农资金数额，以及违规挪用、截留财政“三农”资金的案件加大查处力度；第三，继续深化农村各项改革，削减不合理的消费性支出，从而增加地方各级政府用于农业的支出；最后，考虑进一步完善地方税制、充实地方税种，增加地方政府可支配财力，为各级地方财政增加“三农”投入提供财力保障。
(四)探索多种财政资金运用方式，引导社会资金参与新农村建设
首先，要完善政府对“三农”的支持和保护体系，加大保护力度，提高农业的比较效益，形成向农业投资的利益激励机制和内在的市场动力机制；其次，要完善政府投资方式，改变单一的、直接的、无偿的政府农业投资方式，根据项目性质，采用政府财政补助、财政贴息，实行税收和贷款优惠，建立政策性农业保险机制等，引导各种经济成分、各种社会资金投资农业；再次，要加快体制机制创新，支持各种所有制经济成分从事农业开发和建设，鼓励各种形式的联合投资；第四，要完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模，提高农业基础设施贷款的投放比重；第五，积极创造条件，扩大农业利用外资的数量和范围；最后，稳定和完善现行农业和农村基本政策，充分尊重农民的土地承包权和生产经营自主权，维护农民合法权益，调动农民投入的积极性，这是引导农民增加对农业投资的物质前提。
(五)规范“三农”资金管理，提高资金使用效益
一是建立涉农部门之间的协调机制，改变各涉农部门之间各自为政、“三农”资金分散使用和和交叉重复使用的现象，架起部门之间协作的桥梁，形成资金合力，确保执行同一项“三农”政策的各种渠道的财政资金能够集中在同一个目标和重点上，使有限的资金发挥最大的效益；二是调整涉农部门职能范围，理顺涉农资金管理体制，对现有财政支农资金进行整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的“三农”资金管理体制，提高财政资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率；三是完善绩效评价和问责机制。
(作者单位：北京农业职业学院)
一、建国以来我国财政支农投入的基本情况
建国以来，我国财政对农业和农村的投入情况大致可以归结为三个阶段。
(一)第一阶段(建国后到1997年)。总体来说，这一阶段的财政支农资金规模较小，除“二五、三五、四五”时期和其他少数年份外，一般低于当年财政支出的10％。支农资金的使用方向主要包括支援农村集体(户)的各项生产支出、农林水利气象部门的事业费支出、农林水利气象等方面的基本建设支出、农业科技三项费用支出以及农村救济费支出等。其中又以支援农村生产和农村水利气象等部门的事业费为主，农村基本建设支出次之。
这一阶段，一方面国家财政对农业投入较少，另一方面又通过“工农业产品价格剪刀差”和收取农业税的方式从农业中筹集工业化建设的巨额资金，导致我国农业由于缺乏必要的资金支持而发展缓慢，导致农民收入和生活水平难以提高。
(二)第二阶段(1998年至2002年)。这一阶段，财政支农资金总量逐年增加，但是占当年财政支出的比例并未大幅提高；财政支农资金的内容基本保持不变，但是伴随着积极财政政策的实施，财政明显加大了农业基本建设的投资力度，是新中国成立以来农业基础设施建设投资总量最多、增长最快的时期。
随着基本建设投资的增加，我国农林水利基础设施薄弱的状况得以改善，在一定程度上促进了农业生产的发展。但是总体来看，财政支农资金总量依然不足，结构依然不尽合理，制约着我国农业和农村的长足发展。
(三)第三阶段(2003年起)。2003年是具有里程碑意义的一年。我国财政支持“三农”政策开始实行战略性转变，并确立了“公共财政阳光要逐步照耀农村”的指导思想，财政“三农”投入的规模、范围、结构以及方式也都因此发生着深刻的变化。主要表现在以下方面：
一是财政“三农”投入总量大幅增加。以中央财政为例，2004年中央财政用于“三农”的支出达2626亿元，占当年中央财政支出的15．4％，比2003年增长872亿元；2005年中央财政用于“三农”的支出达2975亿元，占当年中央财政总支出的14．7％，比2004年增加349亿元，增长13．3％；2006年中央财政“三农”预算数为3397亿元，比2005年实际执行数增加422亿元，增长14．2％。
二是财政“三农”投入范围拓宽，财政农业投资的内容和方式变化明显。这一阶段提出并开始实施公共财政覆盖农村的政策，财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村，增加了农村这些公共产品的提供；在基本建设投资方面加大了对农村生活性公共基础设施建设的投入，改善了农民生活质量；在进行农村税费改革的同时，对因农村税费改革造成的基层政权收支缺口安排专项转移支付支出；尝试改变财政支农方式，对农民实行包括“种粮、种子、农机”等在内的直接补贴。
经过几年的调整，2005年中央财政用于“三农”支出共计2975亿元，使用情况如下：农村基础设施建设813亿元，占27．3％；农村税费转移支付662亿元，占22．3％；农林水利和气象支出535亿元，占17．9％；农产品政策性补贴支出432亿元，占14．5％；农村教育卫生科技支出189亿元，占6．4％；扶贫支出和农村综合开发支出分别为130亿元和99亿元，分占4．4％和3．3％；其他“三农”支出115亿元，占3．9％。
二、当前财政支农投入存在的主要问题
从客观情况看，我国财政农业投入规模与我国农业承担的任务相比还有很大差距，财政农业投入的方向、结构及管理方式等还远不能满足新农村建设的要求，突出表现在以下几方面：
一是财政“三农”投入总量不足。自建国以来，一方面，政府对农业投入总量不足的问题始终没有得到改善，另一方面通过农业税和剪刀差的方式，巨额的资金从农业流向了工业，支持了国家的经济建设，一来一去，最终结果表现为资金从农业部门的净流出。财政支持力度不足，是导致我国农业发展落后、农民生活贫困的直接原因。尽管自1998年以来，国家财政用于农业和农村的绝对量有所增加，但所占比例自“七五”以来一直没有增长，大体维持在9％左右。并且，几十年的历史欠账累积太多，仅靠短短几年的增加投入是不可能从根本上改变我国农业和农村的落后面貌的。
二是财政“三农”投入结构不合理。主要表现在：第一，在财政农业投入总量中用于生产性基础设施的投入相对较多，用于改善农民生活的基础设施投入相对较少；第二，在投资性支出中用于水利和生态等大型工程项目的投资相对较多，用于改善农村生产条件、促进农民增收的中小型公益性项目的投资相对较少；第三，用于发展经济的投入相对较多，用于文教事业的投入相对较少；第四，用于提高农业劳动生产力、增强农业发展后劲的科研投入较少；第五，用于发展农村社会保障事业的投入缺失严重。支农资金使用结构的不合理，导致农村道路交通不发达，农村饮用水不安全，农村教育和农业科技落后，农民医疗养老问题尖锐，贫困人口生活缺乏足够保障，农村卫生状况令人担忧等，影响了农民生活质量的提高，与新农村建设的目标相去甚远。
三是中央和地方政府“三农”投入力度不平衡。近两年来，中央财政支农支出保持了较快的增长，有力地支持了农业的发展，但是，许多市、县级政府的本级财政支农资金很少，没有达到《农业法》的规定要求，农业投入主要依靠中央和省级财政。一项调查显示，目前县一级财政支农投入中，来自中央财政的投入占50．8％，其中，西部地区为68．6％，中部地区为53．1％。中央和地方政府“三农”投入力度不平衡，制约了财政“三农”总投入量。
四是财政“三农”资金使用方式僵化。长时间以来，我国财政支农资金的投入机制和使用方式比较僵化，农业投资倾向于投向国有经济，并且通常采用直接投资的方式，这就限制了通过财政手段进行间接调控、吸引社会资金进入农业的功能的发挥，财政资金的“杠杆”作用体现不出来，由此也就减少了进入农业的社会资金量。
五是财政“三农”资金使用效率低下。由于历史的原因，我国现行财政支农资金的科目分类、管理体制都是以部 门条条为主，财政支农资金分属多个部门管理，各个部门都会贯彻中央各项涉农政策，各个部门都会在落实政策资金分配时面面俱到，基本上是各自为战，相互之间缺乏有机的协调机制，资金难以形成合力，其结果只能是资金使用分散和投入交叉重复现象严重，加之缺乏绩效评价机制，从而更加重了支农资金使用的低效率。
三、改善财政“三农”投入的几点建议
(一)切实落实农业投入政策，依法提高财政“三农”投入总量。
一方面，中央和地方各级政府都要严格执行《中华人民共和国农业法》“农业投人与支持保护”中“关于国家要逐步提高农业投入的总体水平”的规定，并确保“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，通过对财政收入增量的调整，进一步调整国民收入的分配格局，真正实现以工补农、以城带乡，为我国正在进行的新农村建设提供财力上的保障；另一方面，为确保各级政府依法行事，要建立健全社会化、法制化的财政监督体系，充分发挥人大监督和审计部门审计职能，使之更加具有严肃性和约束力，对未按照《农业法》规定执行农业投入政策的直接责任人追究法律责任，以此促成“三农”投入持续稳定增长的长效机制。
(二)按照公共财政要求，调整财政“三农”投入方向和重点
按照公共财政理论，凡是农村社会经济发展所必需的，但是市场又不能提供或者不能充分提供的产品和劳务，为公共产品或准公共产品，应当全部或部分由政府通过财政提供。现阶段政府应着力提供的农村公共产品主要包括：一是农村生产生活基础设施。二是农村教育和农业科研事业。三是农村社会保障事业。
(三)规范各级政府职责范围，加大地方财政“三农”投入力度
针对目前“三农”总投入中地方政府农业投入能力不足的问题，首先，应该合理界定中央政府和地方政府的事权范围，进一步明确各级政府尤其是地方各级政府在农业投入方面的职责，并采取措施充分调动地方政府投资农业的积极性；其次，各级地方政府应严格执行《中华人民共和国农业法》有关地方政府农业投入规模的要求，严格履行对农业的投入义务，同时加大各级审计机关的审计力度，对农业投入未达到法定要求、或者虚报财政支农资金数额，以及违规挪用、截留财政“三农”资金的案件加大查处力度；第三，继续深化农村各项改革，削减不合理的消费性支出，从而增加地方各级政府用于农业的支出；最后，考虑进一步完善地方税制、充实地方税种，增加地方政府可支配财力，为各级地方财政增加“三农”投入提供财力保障。
(四)探索多种财政资金运用方式，引导社会资金参与新农村建设
首先，要完善政府对“三农”的支持和保护体系，加大保护力度，提高农业的比较效益，形成向农业投资的利益激励机制和内在的市场动力机制；其次，要完善政府投资方式，改变单一的、直接的、无偿的政府农业投资方式，根据项目性质，采用政府财政补助、财政贴息，实行税收和贷款优惠，建立政策性农业保险机制等，引导各种经济成分、各种社会资金投资农业；再次，要加快体制机制创新，支持各种所有制经济成分从事农业开发和建设，鼓励各种形式的联合投资；第四，要完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模，提高农业基础设施贷款的投放比重；第五，积极创造条件，扩大农业利用外资的数量和范围；最后，稳定和完善现行农业和农村基本政策，充分尊重农民的土地承包权和生产经营自主权，维护农民合法权益，调动农民投入的积极性，这是引导农民增加对农业投资的物质前提。
(五)规范“三农”资金管理，提高资金使用效益
一是建立涉农部门之间的协调机制，改变各涉农部门之间各自为政、“三农”资金分散使用和和交叉重复使用的现象，架起部门之间协作的桥梁，形成资金合力，确保执行同一项“三农”政策的各种渠道的财政资金能够集中在同一个目标和重点上，使有限的资金发挥最大的效益；二是调整涉农部门职能范围，理顺涉农资金管理体制，对现有财政支农资金进行整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的“三农”资金管理体制，提高财政资金使用效益，提高政府支持保护“三农”的能力和效率；三是完善绩效评价和问责机制。
(作者单位：北京农业职业学院)