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为进一步规范高效办理刑事申诉案件,最高人民检察院控告申诉检察厅于2000年5月24日制定了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》(以下简称《试行规定》),该程序是检察机关深化检务公开、主动接受社会监督、有效保障申诉人诉讼权利的重要举措,符合社会主义法治理念的价值追求,笔者结合司法实践,就如何完善公开审查程序略陈己见。
一、公开审查程序在司法实践中存在的不足
1、执行不够统一
《试行规定》出台后,各地各级检察院都纷纷出台实施细则,但据笔者调查了解,各地的具体执行标准尚未统一,造成同一案件在不同检察院适用的程序、处理结果等均不同,引起当事人对司法公信力产生怀疑和不满,引发新矛盾。
2、形式过于单一
《试行规定》第三条规定,刑事申诉案件公开审查可以采取多种形式,主要以举行听证会形式进行,但从实际执行来看,公开审查一般往往只采用听证会形式,而听证会相当于传统办案模式存在司法成本高,程序繁琐等特质,基层院开展较少,最多一年举行二次,大量申诉案件仍然沿用传统办案模式,从而弱化了公开审查程序的本意。
3、听证会程序不够完善
一是适用范围界定不够科学。《试行规定》第四条明确:“《复查刑事申诉案件规定》第五条规定的刑事申诉案件,均可举行听证会。”《复查刑事申诉案件规定》第五条规定的刑事申诉案件共有五类,对于该类案件,即使举行公开听证,也必须通过启动审判监督程序才可能对确有错误的刑事判决、裁定予以纠正,检察机关无权作出终结性决定[1]。但少数案件通过审判监督程序,经法院重新审判,仍维持原裁判,导致有些申诉人会认为检察机关的听证会是流于形式,因此继续上访缠诉,从而加剧社会负面效应。
二是操作灵活性过大。《试行规定》对在何种情形下刑事申诉案件必须适用举行公开听证未作强制性规定,而在不宜开展公开听证的情形中又有“其他认为不适合举行听证会的”规定,对举行公开听证案件的选择留有较大空间,少数控申部门为应付,而选择一些案情简单、事实清楚、证据充分的案件举行公开听证,使公开听证的失去现实意义。
三是未明确赋予申诉人相关义务。《试行规定》对申诉人在参与诉讼中应履行的相关义务未作具体明确的规定,尤其对申诉人所陈述的申诉理由未明确必须负有举证责任并承担不履行此义务所应负的法律后果,造成少部分申诉人通过公开听证后,对处理结果不满意,继续缠访缠诉。
四是听证员的产生缺乏民主性。《试行规定》第八条规定:听证员在举行听证会前临时聘请,不设常任听证员。检察机关在选择听证员时,除了考虑听证员的政治素质、专业素质外,很可能会夹杂一些感情色彩,且《试行规定》中并未明确规定申诉人有无申请回避的权利,会使申诉人对听证员的公正性产生怀疑。
五是听证结果不具有实质性法律效力。《试行规定》第三十三条规定:复查案件承办人应当根据已查明的事实、证据和有关法律规定,以听证员的听证意见为重要依据,提出对案件的处理意见,报检察长决定。也就是说,听证员所作出的听证意见,只是检察机关处理具体案件的依据之一,案件处理的最终决定权仍由检察机关把握。一旦检察机关的决定与听证意见不相一致时,难免使人产生听证会有走过场之嫌。
六是缺少律师参与影响效果。尽管《试行规定》赋予申诉人委托律师的权利,但由于申诉人从经济角度考虑,普遍不聘请律师,而少部分申诉人又缺乏基本的法律素养,双方沟通理解不够,导致申诉人不能理解司法工作人员,而司法工作人员也不能说服申诉人,结果听证会如同“吵架会”。
二、刑事申诉案件公开审查程序存在不足的原因分析
1、立法不到位制约公开审查的公信力
目前,在刑事申诉案件这一问题上还没有一部检察机关与审判机关能够统一适用的法律法规[2],而《试行规定》只是高检院内部工作规定,其约束力有限,造成在执行过程中当事人对于程序合法性存在异议,导致对处理结果不满,引发新一轮申诉,继而加大申诉程序的司法成本。
2、案件数量激增制约公开审查的正常启动
当事人希望通过行使申诉权,以求得法律保护,客观上造成申诉案件与日俱增,而公开审查程序要求较高,控申部门只能采取少走公开审查程序的方法,来应付诸多案件,造成公开审查程序处于停滞状态。
3、办案人员业务素质制约公开审查的执行需要
刑事申诉公开审查的复杂性和疑难性,客观上需要办案人员有较强的业务素质和办案经验,大部分控申干部没有具体办案工作经验,对于案件的定性及证据、法理的认定等问题说不清、道不明,尤其在公开听证会中,往往面对当事人纠缠,不能以法服人,处于被动局面,会场效果不佳,
三、完善刑事申诉案件公开审查程序的设想
(一)完善立法方面的建议
1、明确规定刑事申诉权的行使次序,防止申诉权滥用
现行法律并没有对刑事申诉权的行使次序作出明确规定,这就造成了同一案件多人申诉,向多个机关申诉的混乱现象,笔者认为,申诉权行使的次序应当是:(1)当事人及其法定代理人;(2)当事人死亡或丧失意思表达能力或其他客观不能行使申诉权的,为其近亲属。这样的规定,既能够有效保护与案件有直接利害关系的当事人申诉权的行使,又可限制不必要的申诉,实现申请再审程序的规范化。
2、规定相对固定的刑事申诉级别管辖
现行刑事诉讼法并没有对刑事申诉的管辖作出具体规定,仅仅提到“可以向人民法院或人民检察院提出申诉”。笔者认为,应将级别管辖相对固定,由作出生效判决、裁定的人民法院或同级人民检察院管辖,终审维持一审判决、裁定的,无论申诉人针对哪份判决、裁定,一律由终审法院或同级人民检察院管辖。
3、建立有限申诉制度
时限限制是法律程序的基本要素,而司法裁决应当是稳定的,不能朝令夕改\+[3],目前从全国范围来看,我国刑事诉讼立法没有就刑事申诉规定时限,而一些当事人近乎无休止地多次反复申诉,使检察机关和其他司法机关陷入大量的重复劳动和无效劳动之中,难以集中精力及时处理那些适用公开审查程序的案件,笔者认为,应进一步完善办理刑事申诉案件程序性立法,对申诉的时限、主体和次数作适当的限制。
(二)完善听证会程序的建议
1、科学界定适用范围
笔者认为,把听证的范围限定在不服检察机关诉讼终结作出决定的所有刑事申诉案件,即《复查刑事申诉案件规定》第五条所列的前四类案件较为合理。
2、公开听证实行强制性规定
将实行公开听证案件的范围限定在“维持原决定”的案件中,对上述案件只要申诉人就原案认定事实及证据,提出异议或质疑,要求举行公开听证的,就必须举行公开听证。这样既能保证刑事申诉案件当事人都能平等地享有诉讼参与的权利和机会,又能确保良好的办案效果,还可以节省司法资源,实现公开听证与办案效果和诉讼效益的有机统一。
3、明确申诉人质证中的举证责任和应负的法律后果
建议将“谁主张、谁举证”原则引入公开听证制度之中,明确规定:如申诉人对申诉理由不能提供相应证据证实,则只能按照原案所依据的事实、证据以及复查案件承办人所搜集的证据,在对案件事实进行客观、真实、合法认定的前提下,依法适用法律,做出处理决定。考虑到申诉人在搜集有关证据时相对处于弱势,应规定,申诉人因自身条件限制在搜集有关证据确有困难时,可提供相关线索,申请检察机关帮助搜集。从而有效避免申诉人在处理结果不利自己时,出现无理取闹、胡搅蛮缠的尴尬局面。
4、建立听证员的遴选制度
可依据仲裁机构的“仲裁员名册”机制,在举行公开听证前,由检察机关提供听证员目录供申诉人选择,还可以允许申诉人自行聘请一名与案件没有利害关系、符合听证员条件的人员担任听证员,这样可以淡化申诉人心目中的不平等想法,也有利于其接受申诉结果。
5、强化法律服务人员参与公开审查
法律服务人员参与公开审查程序具有重要意义:一是无理申诉、反复申诉、违法申诉、缠诉、闹诉等大多与当事人对于法律的不了解甚至误解有关,如果律师或其他法律服务人员能够及时地介入,给予申诉人答疑释惑,能有效的减少不合理、不合法的申诉案件。二是在公开审查程序中,申诉案件大都属于疑难复杂案件,申诉人较难把握这些复杂的法律问题,如果缺少律师帮助,很难与强大的国家机器对抗,不利于诉讼结构双方的平衡。实践调查发现,申诉人在公开审查程序中处于弱势群体,往往生活困难,很难支付高昂的律师费用,为此笔者建议可以建立申诉案件司法求助机制,邀请法律援助律师、退休司法人员、法律志愿者等,义务为申诉人提供法律咨询和帮助。
注释:
[1]王强,王成:《刑事申诉案件公开听证制度的缺陷及完善》[J],载《中国司法》2001年第8期。
[2]张仕泰,白泉旺:《刑事申诉案件诉讼程序研究》[N],载《检察日报》,2000年10月4日。
[3]陈卫东:《刑事诉讼法实施问题调研报告》[M],中国方正出版社2001年版,第86页。
(作者通讯地址:上海市虹口区人民检察院,上海市200082)
一、公开审查程序在司法实践中存在的不足
1、执行不够统一
《试行规定》出台后,各地各级检察院都纷纷出台实施细则,但据笔者调查了解,各地的具体执行标准尚未统一,造成同一案件在不同检察院适用的程序、处理结果等均不同,引起当事人对司法公信力产生怀疑和不满,引发新矛盾。
2、形式过于单一
《试行规定》第三条规定,刑事申诉案件公开审查可以采取多种形式,主要以举行听证会形式进行,但从实际执行来看,公开审查一般往往只采用听证会形式,而听证会相当于传统办案模式存在司法成本高,程序繁琐等特质,基层院开展较少,最多一年举行二次,大量申诉案件仍然沿用传统办案模式,从而弱化了公开审查程序的本意。
3、听证会程序不够完善
一是适用范围界定不够科学。《试行规定》第四条明确:“《复查刑事申诉案件规定》第五条规定的刑事申诉案件,均可举行听证会。”《复查刑事申诉案件规定》第五条规定的刑事申诉案件共有五类,对于该类案件,即使举行公开听证,也必须通过启动审判监督程序才可能对确有错误的刑事判决、裁定予以纠正,检察机关无权作出终结性决定[1]。但少数案件通过审判监督程序,经法院重新审判,仍维持原裁判,导致有些申诉人会认为检察机关的听证会是流于形式,因此继续上访缠诉,从而加剧社会负面效应。
二是操作灵活性过大。《试行规定》对在何种情形下刑事申诉案件必须适用举行公开听证未作强制性规定,而在不宜开展公开听证的情形中又有“其他认为不适合举行听证会的”规定,对举行公开听证案件的选择留有较大空间,少数控申部门为应付,而选择一些案情简单、事实清楚、证据充分的案件举行公开听证,使公开听证的失去现实意义。
三是未明确赋予申诉人相关义务。《试行规定》对申诉人在参与诉讼中应履行的相关义务未作具体明确的规定,尤其对申诉人所陈述的申诉理由未明确必须负有举证责任并承担不履行此义务所应负的法律后果,造成少部分申诉人通过公开听证后,对处理结果不满意,继续缠访缠诉。
四是听证员的产生缺乏民主性。《试行规定》第八条规定:听证员在举行听证会前临时聘请,不设常任听证员。检察机关在选择听证员时,除了考虑听证员的政治素质、专业素质外,很可能会夹杂一些感情色彩,且《试行规定》中并未明确规定申诉人有无申请回避的权利,会使申诉人对听证员的公正性产生怀疑。
五是听证结果不具有实质性法律效力。《试行规定》第三十三条规定:复查案件承办人应当根据已查明的事实、证据和有关法律规定,以听证员的听证意见为重要依据,提出对案件的处理意见,报检察长决定。也就是说,听证员所作出的听证意见,只是检察机关处理具体案件的依据之一,案件处理的最终决定权仍由检察机关把握。一旦检察机关的决定与听证意见不相一致时,难免使人产生听证会有走过场之嫌。
六是缺少律师参与影响效果。尽管《试行规定》赋予申诉人委托律师的权利,但由于申诉人从经济角度考虑,普遍不聘请律师,而少部分申诉人又缺乏基本的法律素养,双方沟通理解不够,导致申诉人不能理解司法工作人员,而司法工作人员也不能说服申诉人,结果听证会如同“吵架会”。
二、刑事申诉案件公开审查程序存在不足的原因分析
1、立法不到位制约公开审查的公信力
目前,在刑事申诉案件这一问题上还没有一部检察机关与审判机关能够统一适用的法律法规[2],而《试行规定》只是高检院内部工作规定,其约束力有限,造成在执行过程中当事人对于程序合法性存在异议,导致对处理结果不满,引发新一轮申诉,继而加大申诉程序的司法成本。
2、案件数量激增制约公开审查的正常启动
当事人希望通过行使申诉权,以求得法律保护,客观上造成申诉案件与日俱增,而公开审查程序要求较高,控申部门只能采取少走公开审查程序的方法,来应付诸多案件,造成公开审查程序处于停滞状态。
3、办案人员业务素质制约公开审查的执行需要
刑事申诉公开审查的复杂性和疑难性,客观上需要办案人员有较强的业务素质和办案经验,大部分控申干部没有具体办案工作经验,对于案件的定性及证据、法理的认定等问题说不清、道不明,尤其在公开听证会中,往往面对当事人纠缠,不能以法服人,处于被动局面,会场效果不佳,
三、完善刑事申诉案件公开审查程序的设想
(一)完善立法方面的建议
1、明确规定刑事申诉权的行使次序,防止申诉权滥用
现行法律并没有对刑事申诉权的行使次序作出明确规定,这就造成了同一案件多人申诉,向多个机关申诉的混乱现象,笔者认为,申诉权行使的次序应当是:(1)当事人及其法定代理人;(2)当事人死亡或丧失意思表达能力或其他客观不能行使申诉权的,为其近亲属。这样的规定,既能够有效保护与案件有直接利害关系的当事人申诉权的行使,又可限制不必要的申诉,实现申请再审程序的规范化。
2、规定相对固定的刑事申诉级别管辖
现行刑事诉讼法并没有对刑事申诉的管辖作出具体规定,仅仅提到“可以向人民法院或人民检察院提出申诉”。笔者认为,应将级别管辖相对固定,由作出生效判决、裁定的人民法院或同级人民检察院管辖,终审维持一审判决、裁定的,无论申诉人针对哪份判决、裁定,一律由终审法院或同级人民检察院管辖。
3、建立有限申诉制度
时限限制是法律程序的基本要素,而司法裁决应当是稳定的,不能朝令夕改\+[3],目前从全国范围来看,我国刑事诉讼立法没有就刑事申诉规定时限,而一些当事人近乎无休止地多次反复申诉,使检察机关和其他司法机关陷入大量的重复劳动和无效劳动之中,难以集中精力及时处理那些适用公开审查程序的案件,笔者认为,应进一步完善办理刑事申诉案件程序性立法,对申诉的时限、主体和次数作适当的限制。
(二)完善听证会程序的建议
1、科学界定适用范围
笔者认为,把听证的范围限定在不服检察机关诉讼终结作出决定的所有刑事申诉案件,即《复查刑事申诉案件规定》第五条所列的前四类案件较为合理。
2、公开听证实行强制性规定
将实行公开听证案件的范围限定在“维持原决定”的案件中,对上述案件只要申诉人就原案认定事实及证据,提出异议或质疑,要求举行公开听证的,就必须举行公开听证。这样既能保证刑事申诉案件当事人都能平等地享有诉讼参与的权利和机会,又能确保良好的办案效果,还可以节省司法资源,实现公开听证与办案效果和诉讼效益的有机统一。
3、明确申诉人质证中的举证责任和应负的法律后果
建议将“谁主张、谁举证”原则引入公开听证制度之中,明确规定:如申诉人对申诉理由不能提供相应证据证实,则只能按照原案所依据的事实、证据以及复查案件承办人所搜集的证据,在对案件事实进行客观、真实、合法认定的前提下,依法适用法律,做出处理决定。考虑到申诉人在搜集有关证据时相对处于弱势,应规定,申诉人因自身条件限制在搜集有关证据确有困难时,可提供相关线索,申请检察机关帮助搜集。从而有效避免申诉人在处理结果不利自己时,出现无理取闹、胡搅蛮缠的尴尬局面。
4、建立听证员的遴选制度
可依据仲裁机构的“仲裁员名册”机制,在举行公开听证前,由检察机关提供听证员目录供申诉人选择,还可以允许申诉人自行聘请一名与案件没有利害关系、符合听证员条件的人员担任听证员,这样可以淡化申诉人心目中的不平等想法,也有利于其接受申诉结果。
5、强化法律服务人员参与公开审查
法律服务人员参与公开审查程序具有重要意义:一是无理申诉、反复申诉、违法申诉、缠诉、闹诉等大多与当事人对于法律的不了解甚至误解有关,如果律师或其他法律服务人员能够及时地介入,给予申诉人答疑释惑,能有效的减少不合理、不合法的申诉案件。二是在公开审查程序中,申诉案件大都属于疑难复杂案件,申诉人较难把握这些复杂的法律问题,如果缺少律师帮助,很难与强大的国家机器对抗,不利于诉讼结构双方的平衡。实践调查发现,申诉人在公开审查程序中处于弱势群体,往往生活困难,很难支付高昂的律师费用,为此笔者建议可以建立申诉案件司法求助机制,邀请法律援助律师、退休司法人员、法律志愿者等,义务为申诉人提供法律咨询和帮助。
注释:
[1]王强,王成:《刑事申诉案件公开听证制度的缺陷及完善》[J],载《中国司法》2001年第8期。
[2]张仕泰,白泉旺:《刑事申诉案件诉讼程序研究》[N],载《检察日报》,2000年10月4日。
[3]陈卫东:《刑事诉讼法实施问题调研报告》[M],中国方正出版社2001年版,第86页。
(作者通讯地址:上海市虹口区人民检察院,上海市200082)