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中国农村的前景,取决于以土地制度为核心的各项改革进展
《财经》记者 常红晓
农民工失业、农民收入下降、城乡差距拉大、社会矛盾加剧,这些都是对决策者的考验,同时也是推进制度性改革的动力
2008年的中国农村可谓跌宕起伏。10月以前,无论是农民收入还是粮价,形势一派大好;10月之后,随着金融危机影响,粮棉价格下行与农民工失业叠加,乐观预期不再。
2008年10月,中共十七届三中全会召开。会议的核心成果之一,就是把中国9亿农民为期30年的农地承包权改为“长久不变”,同时有条件放开“农地入市”。显然,这是一个具有深远影响的政治决定。
执政党的上述决定,自然立足于检讨30年农村改革之得失。但事后观之,其突出重围、面向未来的意味更浓。从眼前看,2009年的中国农村前景如何,部分取决于全球金融危机的影响何时见底,但最终还是取决于以土地制度为核心的各项改革的进展。
“农民工失业”挑战
毫无疑问,“农民工失业”已成为定位2008年的关键词。目前,高达千万以上的农民工失业或返乡,其政治经济影响正在显现。而2009年上半年,农民工失业会更严重,由此引发的诸多矛盾和冲突也会达到高峰。
高达2.1亿的农民工群体,占中国总人口比例的近六分之一。这个群体的大规模失业和返乡,已不再是局部地区、个别群体的问题,而成为整个国家的重大经济社会事件。
从全国范围看,农民务工收入占据农民人均纯收入的近四成,也是近年来农民人均纯收入快速增加的主要动力。大批农民工失业或提前返乡,势必严重打击农民收入增长,从而抑制农村消费。
官方估计,刚刚过去的2008年,中国农民人均纯收入4761元,实际增长8%;较之2007年的9.5%,已经明显回落。其中,农民工大量失业,工资性收入降低,是最主要的原因。
多年来,增加农民收入,缩小城乡差距,一直是中国政府“三农”政策的核心。2004年至2008年,中国农民人均纯收入的增速已连续五年超过6%。2009年,农民务工收入增长的前景转为黯淡,直接危及中国农民的收入,可能逆转农民连年持续增收的势头。
中共十七届三中全会提出,到2020年,中国农民人均纯收入要比2008年“翻一番”。这意味着在未来的12年,扣除物价因素,农民人均纯收入年均要增长5.8%以上。而今的农民工失业潮,使现实离这个目标更远一步。
农民工失业还会扩大城乡差距。由于城市居民收入比农民人均收入增长更快,城乡居民的收入差距实际是在逐年扩大。到2007年底,三个农民的收入才相当于一个城市居民,形势已经相当严重。
随着农民工失业或返乡,整个经济社会管理系统承受着巨大压力。《财经》记者采访发现,由于农民工失业返乡,农地冲突的压力正在积聚,乡村治理也更为复杂。在流入地,如何应对农民工失业滞留,已成为当务之急。
体制内在弊端
此次农民工“失业潮”。虽然源于国际需求的萎缩,但暴露出中国经济社会体制的内在弊端。
首先,城市化严重滞后于工业化。目前,中国已进入工业化中期阶段,但城市化远低于同等发展水平的国家。2007年,中国官方统计的城市化率(城市人口占总人口的比重)为45%。其实,真实的城市化率还要低很多。
这是因为,自2001年起,中国国家统计局就把每年在城市生活六个月以上的农民工纳入城市人口统计,使得中国的城市化率大幅提高。但这些农民工并不是真正的城市人口——既没有城市户口,也难以享有城市公共服务。
有学者指出,中国当代的城市化,更多的是农村土地的城市化,而不是人口的城市化。
在过去十多年中,数以亿亩计的农村土地被政府低价强制征用,而失去土地的农民则并没有随之转为城市人口。这导致中国每年都要新增260多万失地农民,目前总量已接近5000万人。不能把失地农民和农民工纳入城市人口管理,便带来了一系列相关的社会问题。
其次,服务业严重滞后于工业。造成中国服务业滞后的根源在于计划经济体制。在计划经济体制下,整个国家的所有产业均被政府控制,从而也强化了对人的控制。
30年的市场化改革,打破了国有工业一统天下的格局,但在教育、卫生、铁路、邮政、广电等领域,部门垄断不仅没有被打破,近年来甚至得以强化。
也正因为此,中国农民进入城市劳动力市场几乎面临双重障碍。一是身份和制度的歧视,导致其不能享有真正的国民待遇,而自由迁徙本来是现代社会公民固有的宪法权利;二是行政性垄断的限制。相当多的国有垄断行业,实际上限制了农民工进入,使得农民工只能进入制造业和劳动密集型产业,难以进入高端服务业。
重在整体改革
2009年,农民工失业、农民收入下降、城乡差距拉大、社会矛盾加剧,这些都是对决策者的考验,同时也是推进制度性改革的动力。
据《财经》记者了解,2008年12月31日,《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,已作为2009年中央“一号文件”正式印发,春节后将全文向社会公布。该文件把确保农民收入增长当做2009年的首要政策目标。
为实现上述目标,决策者要求“采取综合措施”。首先是“多予”,即继续提高粮食最低收购价,加大各项农业补贴力度;其次是“扩大就业”,包括扩大农村就业,稳定城市就业,扶持返乡创业;第三是“放活”,即推进农村各项改革。
就“多予”而言,由于当前国内外粮价下行、农业补贴不可能大幅度增加,农民增收空间有限;就“就业”而言,由于整个宏观经济下行,企业倒闭和破产趋势并未扭转,结果能否如人所愿,尚待观察。大型基础设施建设和重大工程投资尽管可部分增加农民的就业机会,但能否弥补因失业而带来的收入减少,并不乐观。
最为关键的是体制改革。以体制调整降低制度成本,刺激农民的积极性、主动性、创造性,增加农民收入,业已为30年农村改革的经验所证明。但各方对此显然有不同的思路。
相当多的学者认为,目前农地承包权和宅基地不能进入土地市场交易,大大限制了农民财产性收入的增加。中共十七届三中全会允许“集体经营性建设用地入市”,“城镇规划区范围外的非公益性建设项目,农民可参与开发经营”,应尽快制定细则加以落实。
决策者的思虑显然更为复杂。在当前政治体制和政绩评价机制不变的前提下,如果放开农村建设用地的流转,必然会导致更多的耕地转为非农用地,可能挑战18亿亩耕地“红线”。这也是土地制度改革的主要障碍。
但有学者指出,如果不及时改革征地制度,伴随着“4万亿”经济刺激计划,各种大型工程建设加速,各地必然“大干快上”建设项目;未来两年内农地征用的规模或将扩大,农民权益反而可能受损。
这是一个两难选择。农村问题专家指出,整个政治体制和政绩评价机制的改革,应与土地制度改革、财税体制改革通盘考虑,强化改革方案的系统性、整体性,而不能“单兵突进”。
在整体改革的思路下,应尽快启动征地制度改革,推进“集体建设用地入市”,按照执政党的要求,赋予农民更加完整的农地承包权,允许农民承包地和宅基地抵押,让农民能够以土地参与工业化和城市化,分享城市化和工业化的成果,增加农民的财产性收入。■
《财经》记者 常红晓
农民工失业、农民收入下降、城乡差距拉大、社会矛盾加剧,这些都是对决策者的考验,同时也是推进制度性改革的动力
2008年的中国农村可谓跌宕起伏。10月以前,无论是农民收入还是粮价,形势一派大好;10月之后,随着金融危机影响,粮棉价格下行与农民工失业叠加,乐观预期不再。
2008年10月,中共十七届三中全会召开。会议的核心成果之一,就是把中国9亿农民为期30年的农地承包权改为“长久不变”,同时有条件放开“农地入市”。显然,这是一个具有深远影响的政治决定。
执政党的上述决定,自然立足于检讨30年农村改革之得失。但事后观之,其突出重围、面向未来的意味更浓。从眼前看,2009年的中国农村前景如何,部分取决于全球金融危机的影响何时见底,但最终还是取决于以土地制度为核心的各项改革的进展。
“农民工失业”挑战
毫无疑问,“农民工失业”已成为定位2008年的关键词。目前,高达千万以上的农民工失业或返乡,其政治经济影响正在显现。而2009年上半年,农民工失业会更严重,由此引发的诸多矛盾和冲突也会达到高峰。
高达2.1亿的农民工群体,占中国总人口比例的近六分之一。这个群体的大规模失业和返乡,已不再是局部地区、个别群体的问题,而成为整个国家的重大经济社会事件。
从全国范围看,农民务工收入占据农民人均纯收入的近四成,也是近年来农民人均纯收入快速增加的主要动力。大批农民工失业或提前返乡,势必严重打击农民收入增长,从而抑制农村消费。
官方估计,刚刚过去的2008年,中国农民人均纯收入4761元,实际增长8%;较之2007年的9.5%,已经明显回落。其中,农民工大量失业,工资性收入降低,是最主要的原因。
多年来,增加农民收入,缩小城乡差距,一直是中国政府“三农”政策的核心。2004年至2008年,中国农民人均纯收入的增速已连续五年超过6%。2009年,农民务工收入增长的前景转为黯淡,直接危及中国农民的收入,可能逆转农民连年持续增收的势头。
中共十七届三中全会提出,到2020年,中国农民人均纯收入要比2008年“翻一番”。这意味着在未来的12年,扣除物价因素,农民人均纯收入年均要增长5.8%以上。而今的农民工失业潮,使现实离这个目标更远一步。
农民工失业还会扩大城乡差距。由于城市居民收入比农民人均收入增长更快,城乡居民的收入差距实际是在逐年扩大。到2007年底,三个农民的收入才相当于一个城市居民,形势已经相当严重。
随着农民工失业或返乡,整个经济社会管理系统承受着巨大压力。《财经》记者采访发现,由于农民工失业返乡,农地冲突的压力正在积聚,乡村治理也更为复杂。在流入地,如何应对农民工失业滞留,已成为当务之急。
体制内在弊端
此次农民工“失业潮”。虽然源于国际需求的萎缩,但暴露出中国经济社会体制的内在弊端。
首先,城市化严重滞后于工业化。目前,中国已进入工业化中期阶段,但城市化远低于同等发展水平的国家。2007年,中国官方统计的城市化率(城市人口占总人口的比重)为45%。其实,真实的城市化率还要低很多。
这是因为,自2001年起,中国国家统计局就把每年在城市生活六个月以上的农民工纳入城市人口统计,使得中国的城市化率大幅提高。但这些农民工并不是真正的城市人口——既没有城市户口,也难以享有城市公共服务。
有学者指出,中国当代的城市化,更多的是农村土地的城市化,而不是人口的城市化。
在过去十多年中,数以亿亩计的农村土地被政府低价强制征用,而失去土地的农民则并没有随之转为城市人口。这导致中国每年都要新增260多万失地农民,目前总量已接近5000万人。不能把失地农民和农民工纳入城市人口管理,便带来了一系列相关的社会问题。
其次,服务业严重滞后于工业。造成中国服务业滞后的根源在于计划经济体制。在计划经济体制下,整个国家的所有产业均被政府控制,从而也强化了对人的控制。
30年的市场化改革,打破了国有工业一统天下的格局,但在教育、卫生、铁路、邮政、广电等领域,部门垄断不仅没有被打破,近年来甚至得以强化。
也正因为此,中国农民进入城市劳动力市场几乎面临双重障碍。一是身份和制度的歧视,导致其不能享有真正的国民待遇,而自由迁徙本来是现代社会公民固有的宪法权利;二是行政性垄断的限制。相当多的国有垄断行业,实际上限制了农民工进入,使得农民工只能进入制造业和劳动密集型产业,难以进入高端服务业。
重在整体改革
2009年,农民工失业、农民收入下降、城乡差距拉大、社会矛盾加剧,这些都是对决策者的考验,同时也是推进制度性改革的动力。
据《财经》记者了解,2008年12月31日,《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,已作为2009年中央“一号文件”正式印发,春节后将全文向社会公布。该文件把确保农民收入增长当做2009年的首要政策目标。
为实现上述目标,决策者要求“采取综合措施”。首先是“多予”,即继续提高粮食最低收购价,加大各项农业补贴力度;其次是“扩大就业”,包括扩大农村就业,稳定城市就业,扶持返乡创业;第三是“放活”,即推进农村各项改革。
就“多予”而言,由于当前国内外粮价下行、农业补贴不可能大幅度增加,农民增收空间有限;就“就业”而言,由于整个宏观经济下行,企业倒闭和破产趋势并未扭转,结果能否如人所愿,尚待观察。大型基础设施建设和重大工程投资尽管可部分增加农民的就业机会,但能否弥补因失业而带来的收入减少,并不乐观。
最为关键的是体制改革。以体制调整降低制度成本,刺激农民的积极性、主动性、创造性,增加农民收入,业已为30年农村改革的经验所证明。但各方对此显然有不同的思路。
相当多的学者认为,目前农地承包权和宅基地不能进入土地市场交易,大大限制了农民财产性收入的增加。中共十七届三中全会允许“集体经营性建设用地入市”,“城镇规划区范围外的非公益性建设项目,农民可参与开发经营”,应尽快制定细则加以落实。
决策者的思虑显然更为复杂。在当前政治体制和政绩评价机制不变的前提下,如果放开农村建设用地的流转,必然会导致更多的耕地转为非农用地,可能挑战18亿亩耕地“红线”。这也是土地制度改革的主要障碍。
但有学者指出,如果不及时改革征地制度,伴随着“4万亿”经济刺激计划,各种大型工程建设加速,各地必然“大干快上”建设项目;未来两年内农地征用的规模或将扩大,农民权益反而可能受损。
这是一个两难选择。农村问题专家指出,整个政治体制和政绩评价机制的改革,应与土地制度改革、财税体制改革通盘考虑,强化改革方案的系统性、整体性,而不能“单兵突进”。
在整体改革的思路下,应尽快启动征地制度改革,推进“集体建设用地入市”,按照执政党的要求,赋予农民更加完整的农地承包权,允许农民承包地和宅基地抵押,让农民能够以土地参与工业化和城市化,分享城市化和工业化的成果,增加农民的财产性收入。■