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摘 要 近年来，随着城镇化的不断发展，城市范围不断向周围城镇辐射，伴随着这一现象的不断发展，农村土地特别是农村的耕地成为了“重灾区”，因此，农村耕地保护也显得愈发重要，本文结合最近我国部分地区出现的破坏耕地的现象，分析我国耕地保护存在的问题并提出一些建议。
关键词 土地 农村 耕地
作者简介：潘晓峰，四川大学法学院2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：中国环境资源法。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02
一、我国耕地保护的背景
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。
二、我国耕地保护过程中存在的问题
第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。
第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。
第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。 三、推进我国耕地保护的建议
耕地的保护关系到我国8亿农民的生存大计，是加快解决我国三农问题的基础与条件，也是推进我国农业现代化发展的基石。温家宝总理在政府工作报告中曾做出明确指示“要保持耕地18亿亩红线不可逾越”，但随着城镇化工作的推进，农村土地面积不断缩小，其中有大部分耕地被开发建设，因此，耕地的保护工作亟待完善，那么，在人口基数如此大的中国，怎样解决人与土地之间的矛盾，特别是在防治耕地被侵占开发方面，国家与个人应当怎样进行保护和治理，在结合河南南阳取土烧砖事件，我们可以进行以下几项工作：
第一，健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。十一届三中全会以来，我国确立了法制建设的“十六字方针”——“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。十八届四中全会以来，我们也强调要不断完善我国的法制建设，要在全社会领域树立法律的权威，相对于西方国家而言，我国的法治建设发展较晚，在一些社会领域法制还未完全介入。美国在本世纪60、70年代已经颁布了关于耕地保护的一系列的系统性的法律规范。此外，英国的《城乡规划法》，日本颁布的《农促法》、《农振法》、《农地法》也详细的确立了农村耕地保护的法律制度。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。
第二，建立耕地保护公众参与机制，使公众能够有效的监督涉及耕地转让，开发的行为，规范主体各方的行为，特别是在土地行政管理关系中，让权利在“阳光”下行使，监督政府部门的行政管理行为。设立耕地保护的公众参与机制，不仅因为耕地的保护工作关系到广大农民的相关切身利益，还因为在公众的监督下，能够避免专权，实现社会的公平。在借鉴国外耕地保护的经验基础上，改革城乡土地所有制二元制结构，不仅可以充分调动广大农民耕地保护的积极性，使农民真正成为耕地的“主人”防治对农村耕地肆意进行破坏具有积极的作用，此外，还可以使农村土地流通进入市场领域，更好的保护农民的利益。在被暴光的河南南阳取土烧砖事件中，正是由于缺乏公众有效的监督，对相关行为人的“沉默”才给了违法企业与相关村干部勾结的机会，倒卖了大量的耕地，给农民造成了巨大的损失，也给当地的资源保护工作带来了巨大的困难。
第三，加强政府有关部门的监督，正确行使手中的权力，对破坏耕地的行为能够及时严肃的处理。不可否认的是我国现存的各种资源破坏事件与环境污染事件与相关政府部门的不作为有很大的关系。随着国家对环境与资源保护问题的不断重视，我国的环境资源保护工作不断取得进步，以工业废水的排放为例来说明：2007年，全国废水排放总量556.8亿吨，其中工业废水排放量246.6亿吨，占全年废水排放总量的44.3%；2012年，全国废水排放量684.8亿吨，但工业废水排放量为221.6亿吨，占废水排放量的32.3%。通过对这些数据的比较我们得知在全国废水排放量不断增加的情况下，工业废水的排放量却出现下降，这一结果的出现无不与我国政府不断重视环境与资源的保护，加强了对各种破坏环境与资源的违法行为的监督有关，对各种污染企业进行了处罚或者是直接关闭。因此，在环境与资源保护领域，除了要求企业承担更多的社会责任之外，更应该加强政府的监督与管理，防治各种资源遭到滥开发与破坏。
在新时期我国的资源保护工作中，特别是涉及广大人民利益的资源保护中，、例如耕地保护，我们还应该坚持发挥政府的主导作用，充分发挥手中的权力，制定相关法律、政策，为各种工作的进行提供相应的法律依据，严格执法，及时正确的处理资源保护工作中存在的各种矛盾。此外，还应当建立相关的监督机制，扩大公众参与，一方面使政府权力关进“牢笼”，防治其滥用权力，侵犯他人利益；另一方面，进一步巩固人民的主体地位，为法治的良好运行提供有利的环境。
参考文献：
[1]刘健云.耕地资源法律保护制度研究.西北农林科技大学硕士论文.2014.
[2]陈小军、等.农村耕地法律制度研究.中国政法大学出版社.2004.
[3]丁洪建、吴次芳、梁留科.耕地保护的创新理念研究.中国耕地科学.2002.
[4]傅志恒.耕地资源保护与耕地法相关制度研究.华东政法大学硕士论文.2008.
[5]高魏、胡永进.耕地保护理论研究.农村经济.2004.
[6]官瑞祥.浅析我国耕地资源保护制度.山东大学硕士论文.2008.
[7]付丽.城镇化进程中耕地保护法律的对策.山西财经大学硕士论文.2014.
关键词 土地 农村 耕地
作者简介：潘晓峰，四川大学法学院2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：中国环境资源法。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-227-02
一、我国耕地保护的背景
土地是人类生存和发展的基础，也是人类进行物质交换的场所。耕地作为土地保护的重中之重，对其保护更应该得到重视，给予其特殊的保护。2013年，根据联合国教科文组织（UNESCO）和世界粮农组织（FAO）统计的数据显示：全世界人均耕地面积是0.37h，而根据我国国土资源部的相关统计数据显示，直至2012年底我国耕地面积是20.27亿亩，人均耕地面积仅0.08h，这一数据远远低于世界人均耕地面积。除了这一问题之外，我国耕地资源还面临如下几点困境，第一，我国耕地现存面积不断缩小，后备资源数量严重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的资源浪费。第三，由于人们不科学的使用，造成了现存耕地资源质量逐渐变低。为保障广大农民的利益，防治在我国城市化过程中对农用地的侵占，缓解经济社会的发展中不断激化的社会矛盾，国家制订了许多法律规范，调整土地使用关系，规范土地利用行为，然而在实际生活中，各种违法使用土地的事件不断发生，在法律有明确规定的情况下，为什么这些违法事件层出不穷，本文结合河南南阳破坏耕地，取土烧砖这一事件，主要探讨这些问题不断出现背后的一些原因，并在此基础上提出一些建议。
二、我国耕地保护过程中存在的问题
第一，相关法律规定过于简单，笼统，法律对相关行为的处罚力度过轻，急需进行修改，并且缺乏一部系统的法律规范。关于耕地保护问题，在我国相关法律法规中都有规定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36条第2款明确规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”。通过对该条的梳理，我们似乎可以进行这样的理解，严禁一切在耕地上进行建窑、建坟的行为，无论该更多所有者或使用者是否同意，而对在耕地上进行建房、挖沙、采石、采矿、取土的行为，只要土地的所有者或使用者同意即可进行，因此，这款规定似乎就成了某些人随意破坏耕地，取土买卖，这些本来是违法行为的“避风港”，导致了农村有大量的耕地被浪费与破坏。2.该法第74条是对违反上述法律规定的处罚，这些行政处罚措施主要包括责令限期改正与治理、罚款。通过对该法条的理解，我们知道法律对该违法行为的处罚过于简单，处罚力度不够，该条并没有规定相关的处罚额度，过于笼统。对于资金力量比较雄厚的一些大企业而言，这一处罚发挥不出相关的震慑作用，这也使一些企业可以不顾一切的“顶风作案”行政机关处罚后继续生产。3.由于该法最近的一次修改是在2004年，法律的规定与当时的相关政策相适应，也与当时的社会经济发展要求相一致，对促进我国经济社会的发展起到了一定的作用，但是随着社会的发展，生态文明理念不断的深入人心，这一法律规定已经渐渐不适应社会的发展，甚至对我国的发展起到了一定的阻碍作用，因此，对该法的修订也亟待进行。4.通过对国外相关法律的整理，许多国家已经制定了一部比较系统的耕地保护法律规范。如美国1980年颁布的《耕地保护政策新法》，在此之后。
第二，监督机制不健全，相关执法部门监督力度不够，对破坏耕地进行违法建设的行为缺乏相应的监督。我国《土地管理法》第31条第2款明确规定：国家实行占用耕地补偿制度，按照“占多少，开多少“的原则由占用耕地的单位负责开垦相同数量与质量的耕地无条件开垦或开垦不符合规定的，有关单位应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳一定数量的耕地开垦费。这一制度为我国耕地保护提供了相关的法律依据，但是由于我国幅员辽阔，各个地区自然资源状况与经济发展水平存在一定差异，也导致的该制度在执行过程中困难重重此外，相关机关执法人员的不足以及其职业素质底下也是导致国家对土地尤其是耕地的监督不足的重要原因之一。
第三，在耕地保护过程中，缺乏公众的参与与决策，特别是广大农民群众缺少参与的热情。在河南南阳这次事件中，有大量的优质耕地被破坏。有些农民表示气愤，敢怒而不敢言，而有些农民则成为这些违法行为间接的“幕后推手”。依据《物权法》的相关规定，我国土地所有制主要分为国家所有制与集体所有制。该法第47条、58条分别规定了属于国家所有的客体与属于集体所有的客体，“集体所有的动产与不动产包括（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩馀；……；（四）集体所有的其他动产与不动产。”《物权法》第42条还规定了集体土地的征收补偿制度，该条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限与程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，并应给及适当补偿。但法律并没有对公共利益做出具体详细的解释。实际中，有关农村耕地的使用与转让大部分是由村集体的“一把手”负责，他们可以假借公共利益的名义转卖，倒卖农村耕地，广大农民对此却浑然不知，等到他们恍然大悟时为时已晚。因此，在整个决策过程中，农民难以有效的参与，缺少了对村集体领导人权利的监督与制约。
第四，在资源利用的同时，人们缺乏保护意识，仍然热衷于传统的经济增长模式。不能正确认识资源保护与经济发展之间的关系。无论是介绍土地买卖的“中间人”还是取土烧砖的单位、个人。抑或是河南南阳的有关村领导，在处理耕地保护与经济发展的关系之间，所有人都只看到了经济利益，忽视了生态利益，只看到了眼前的利益，忽视了长远的 利益。经济的发展与资源保护并不总是冲突的，那种经济发展必须要以牺牲环境资源为代价的观点已经受到广泛的批评。 三、推进我国耕地保护的建议
耕地的保护关系到我国8亿农民的生存大计，是加快解决我国三农问题的基础与条件，也是推进我国农业现代化发展的基石。温家宝总理在政府工作报告中曾做出明确指示“要保持耕地18亿亩红线不可逾越”，但随着城镇化工作的推进，农村土地面积不断缩小，其中有大部分耕地被开发建设，因此，耕地的保护工作亟待完善，那么，在人口基数如此大的中国，怎样解决人与土地之间的矛盾，特别是在防治耕地被侵占开发方面，国家与个人应当怎样进行保护和治理，在结合河南南阳取土烧砖事件，我们可以进行以下几项工作：
第一，健全我国法制建设，建立相关领域的法律制度，不断扩大法律的调整范围，细化相关法律规定，做到耕地保护有法可依。十一届三中全会以来，我国确立了法制建设的“十六字方针”——“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。十八届四中全会以来，我们也强调要不断完善我国的法制建设，要在全社会领域树立法律的权威，相对于西方国家而言，我国的法治建设发展较晚，在一些社会领域法制还未完全介入。美国在本世纪60、70年代已经颁布了关于耕地保护的一系列的系统性的法律规范。此外，英国的《城乡规划法》，日本颁布的《农促法》、《农振法》、《农地法》也详细的确立了农村耕地保护的法律制度。目前。我国的相关法律制度也包含了有关耕地保护的内容，但其规定过于简单，在实际操作中可能产生各种分歧，不能得到很好的执行。因此，要想更好的调节耕地保护关系中各方主体的行为，应当建立并完善相关法律制度，做到依法办事，综合协调各方的利益关系，使我国的耕地保护工作不断完善，不断向前推进。
第二，建立耕地保护公众参与机制，使公众能够有效的监督涉及耕地转让，开发的行为，规范主体各方的行为，特别是在土地行政管理关系中，让权利在“阳光”下行使，监督政府部门的行政管理行为。设立耕地保护的公众参与机制，不仅因为耕地的保护工作关系到广大农民的相关切身利益，还因为在公众的监督下，能够避免专权，实现社会的公平。在借鉴国外耕地保护的经验基础上，改革城乡土地所有制二元制结构，不仅可以充分调动广大农民耕地保护的积极性，使农民真正成为耕地的“主人”防治对农村耕地肆意进行破坏具有积极的作用，此外，还可以使农村土地流通进入市场领域，更好的保护农民的利益。在被暴光的河南南阳取土烧砖事件中，正是由于缺乏公众有效的监督，对相关行为人的“沉默”才给了违法企业与相关村干部勾结的机会，倒卖了大量的耕地，给农民造成了巨大的损失，也给当地的资源保护工作带来了巨大的困难。
第三，加强政府有关部门的监督，正确行使手中的权力，对破坏耕地的行为能够及时严肃的处理。不可否认的是我国现存的各种资源破坏事件与环境污染事件与相关政府部门的不作为有很大的关系。随着国家对环境与资源保护问题的不断重视，我国的环境资源保护工作不断取得进步，以工业废水的排放为例来说明：2007年，全国废水排放总量556.8亿吨，其中工业废水排放量246.6亿吨，占全年废水排放总量的44.3%；2012年，全国废水排放量684.8亿吨，但工业废水排放量为221.6亿吨，占废水排放量的32.3%。通过对这些数据的比较我们得知在全国废水排放量不断增加的情况下，工业废水的排放量却出现下降，这一结果的出现无不与我国政府不断重视环境与资源的保护，加强了对各种破坏环境与资源的违法行为的监督有关，对各种污染企业进行了处罚或者是直接关闭。因此，在环境与资源保护领域，除了要求企业承担更多的社会责任之外，更应该加强政府的监督与管理，防治各种资源遭到滥开发与破坏。
在新时期我国的资源保护工作中，特别是涉及广大人民利益的资源保护中，、例如耕地保护，我们还应该坚持发挥政府的主导作用，充分发挥手中的权力，制定相关法律、政策，为各种工作的进行提供相应的法律依据，严格执法，及时正确的处理资源保护工作中存在的各种矛盾。此外，还应当建立相关的监督机制，扩大公众参与，一方面使政府权力关进“牢笼”，防治其滥用权力，侵犯他人利益；另一方面，进一步巩固人民的主体地位，为法治的良好运行提供有利的环境。
参考文献：
[1]刘健云.耕地资源法律保护制度研究.西北农林科技大学硕士论文.2014.
[2]陈小军、等.农村耕地法律制度研究.中国政法大学出版社.2004.
[3]丁洪建、吴次芳、梁留科.耕地保护的创新理念研究.中国耕地科学.2002.
[4]傅志恒.耕地资源保护与耕地法相关制度研究.华东政法大学硕士论文.2008.
[5]高魏、胡永进.耕地保护理论研究.农村经济.2004.
[6]官瑞祥.浅析我国耕地资源保护制度.山东大学硕士论文.2008.
[7]付丽.城镇化进程中耕地保护法律的对策.山西财经大学硕士论文.2014.