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摘 要：自《中华人民共和国人民检察院组织法》（下称《检察院组织法》）施行以来，我国社会主义民主法治进程不断加快，检察工作也有很大发展，作为人民检察院工作指导总原则的《检察院组织法》逐渐显露出一些结构性缺陷和体系性矛盾，部分内容严重滞后于司法实践，难以适应新形势下保障和规范检察机关履行法律监督职责的需要。建议运用法治思维改革精神，明确修法应坚持的基本原则，注重吸收和借鉴近年来检察改革实践的成果，系统地对《检察院组织法》进行完善。
关键词：检察院组织法；基本原则；修改方向；改革成果
现行《检察院组织法》实施35年来，对于规范和保障人民检察院依法行使职权，推动中国特色社会主义检察事业的发展，起到了重要作用。但随着国家经济体制与政治体制改革不断深入推进，现行《检察院组织法》在许多方面已严重滞后于司法实践。尽管各级检察机关在实践中对进一步加强法律监督进行了有益探索并取得了一些改革成果，但都是以内部工作文件的形式对《检察院组织法》的内容进行局部调整和完善。长期的“零敲碎打”容易形成“立法碎片”，同时由于这些内部工作文件不属于“基本法律”范畴，在司法实践中有约束力不强之虞，无法有效解决一些深层次矛盾和结构性问题。
一、《检察院组织法》修改的基本原则
（一）要充分体现党对检察工作的明确要求
党的领导是法治精神的重要体现，检察机关的建立和发展始终离不开中国共产党的正确领导，坚持党的领导既是我国检察制度的鲜明特色，也是修改《检察院组织法》、发展检察事业以及推进检察改革进程要坚持的首要原则。党的十六大以后，司法体制改革成为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措，一系列重要部署陆续展开。这些改革既为新时期检察工作发展指明了方向，其成果也成为检察制度的新内容，在《检察院组织法》的修改过程中，要充分体现近年来党对检察工作的明确要求，应尽可能将上述文件精神，特别是党的十八大、十八届三中全会精神中对司法改革的具体要求纳入法律条文，从而使检察机关强化法律监督有法可依。
（二）要强化检察机关法律监督地位
我国宪法将检察机关确立为国家的法律监督机关，这一定位对于维护社会主义法制的统一、尊严和权威，对于保证司法、执法机关严格公正文明廉洁执法具有十分重要的意义。本次修法，要准确把握我国检察机关的职能定位，进一步明确法律监督范围，将对刑事、民事行政、民事公益诉讼、对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督纳入《检察院组织法》。同时，检察机关要更好地履行宪法规定的法律监督职责，还应进一步强化人民检察院上下级领导关系，具体来说就是：上级检察院领导下级检察院的工作，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定，上级检察院的决定下级检察院必须执行。此外，尽管目前国家的财政体制尚未对独立行使检察权经费保障问题作出相应变革，但我们可以先按照中央关于司法体制改革的要求在《检察院组织法》中作出原则性表述，待条件成熟时再作出具体规定，这样既可以体现检察改革的方向，又可以保证法律条文的科学性和可行性。
（三）要明确对人权的司法保障
2012年新修订的刑事诉讼法将人权保障作为一项重要任务规定下来，为多样化人权价值的实现提供了宪法性依据和约束，有利于推动各法律部门，尤其是刑事法律部门强化人权保障的观念。①作为法律监督机关，刑事检察工作是检察机关的核心工作，更加注重对人权的尊重和保障，在对《检察院组织法》中职权及行使职权程序的制度设计中，要在参考刑诉法、律师法等相关法律规定的基础上，结合检察机关的活动特点，重点吸收体现人权保护的内容，平等保护犯罪嫌疑人、被告人和被害人等重要诉讼利益关系人的诉讼权利。
（四）要坚持立法的科学性，保持法律规范之间的衔接协调
在修改《检察院组织法》的过程中，特别要处理好与三大诉讼法的关系。顾名思义，《检察院组织法》重点调整对象应是检察机关的“组织”，即我国检察机关在国家机构中的性质、地位、作用和职责；三大诉讼法则是从诉讼规律出发，调整的是刑事、民事、行政诉讼活动。因此，一方面，在修法过程中要适当淡化“行使职权的程序”之内容，只需作根据性、原则性的规定，比如现行《检察院组织法》第十二条已经规定了检察机关审查批准逮捕的职权，至于检察机关审查逮捕的条件、程序等内容则无需进行细化；另一方面，《检察院组织法》的修改还是要注重从完善法律监督职能的角度出发，着力解决诉讼法中难以专门规定的法律监督问题，如知情权、调查权、纠正违法权、检察建议权、职务犯罪预防权、查阅复制或者调阅案卷材料及更换办案人员建议权等，这样既体现了《检察院组织法》与诉讼法之间的特点，又避免了条文上的重复。
二、以检察改革成果法律化、制度化为方向
自《中共中央转发 <中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见 >的通知》（中发[2008]19号 ）下发以来，检察机关不断优化检察权配置，强化内外部监督，化解制约检察工作科学发展的保障性障碍，在深化改革方面取得了重要成果。2012年两大诉讼法的修订，又为检察机关增设了一些新的监督措施和手段，保障了法律监督权的行使。对于这些改革成果，有必要在这次修法过程中固定下来。
（一）人民监督员制度
高检院自2003年开始试行这一制度以来，通过选任公民有序参与的方式，强化了对职务犯罪查办等工作的监督，试行近11年来，共选任人民监督员4.8万余人次，监督各类职务犯罪案件4.2万余件，切实提高了检察机关的执法水平，有效促进了检察队伍建设。但目前适用人民监督员制度的法律依据薄弱，在实践中仅依靠2010年高检院出台的《关于实行人民监督员制度的规定》，制度运行缺乏保障。因此笔者建议，在《检察院组织法》的总则中加入人民监督员制度的内容：“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，应当接受人民监督员的监督。人民监督员制度另行规定。”同时，建议全国人大常委会尽快将人民监督员制度纳入立法规划，具体规定人民监督员的选任方式、任职期限、监督范围、职责保障等内容。 （二）派驻检察室
实践证明，派驻检察室有利于延伸法律监督范围，促进检力下沉，有助于检察机关及时掌握社情民意，促进依法履职，是检察机关发挥法律监督职能的有力途径。②建议在《检察院组织法》总则部分第二条增设一款：“基层人民检察院根据工作需要，可以在街道、乡镇、社区等区域设置若干派驻基层检察室。派驻基层检察室是基层人民检察院的组成部分”。
（三）主诉检察官制度
作为一项在全国范围内推行了十多年的检察制度，主诉检察官制度的相關经验做法已经非常成熟，《检察院组织法》应重点纳入三方面内容：其一是关于地位的确认，建议规定：“主诉检察官办案责任制，是在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。”其二是关于资格的取得，建议规定：“通过省级以上人民检察院组织的统一考试，取得主诉检察官资格。”其三是关于任免的程序，建议规定：“省、自治区、直辖市人民检察院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免；副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员和人民检察院分院副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任命。”
（四）检察长列席审判委员会
检察长列席审委会的核心价值在于确保进入审委会的案件，在司法最为权威的环节得到正确定性和公正处理，维护当事人合法权益，维护社会的公平正义。建议在《检察院组织法》“人民检察院的职权及行使程序”一章明确规定检察长列席审委会的法律依据、列席人员的范围、列席会议的范围、程序的启动等方面内容，具体条文设计可参照2010年“两高”《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的相关内容。
（五）职务犯罪侦查权及监督
职务犯罪侦查权是检察机关的一项主要权能，在现阶段反腐败斗争形势下，依法规范使用职务犯罪侦查权的重要性和必要性不言而喻。但现行《检察院组织法》对检察机关职务犯罪侦查权的规定比较滞后，表述也过于简单，需要从立法上加以明确。一是要明确初查是人民检察院的一项重要职权，即检察机关对于检察权所涉范围内的事项有进行调查的权力；二是要纳入检察机关技术侦查权的内容，即针对特定案件，检察机关根据侦查需要，经严格的批准手续，可以采取技术侦查措施；三是吸收对职务犯罪侦查权进行监督制约的改革成果，主要是职务犯罪案件逮捕权上提一级的内容。
（六）民事、行政检察监督职权
作为法律监督权重要组成部分，民事行政检察监督一直在司法实践的不懈探索中艰难前行，应当说，民行检察监督权的起步、发展与完善的过程，正是我国检察改革的一个缩影，特别是2012年民事诉讼法的修改，进一步拓展了监督范围，丰富了监督手段，为民事检察监督的发展提供了广阔的空间。③因此笔者建议，本次《检察院组织法》的修改，应尽可能建立起一个以民事行政诉讼监督权、公益诉权、司法弹劾权（包括调卷权、违法调查权、建议更换承办人权、提请人大罢免违法审判人员建议权）和一般监督权（包括对限制和剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚的监督权）为内容的民事行政监督权体系。
（七）纠正违法
《纠正违法通知书》是检察机关履行法律监督职责的重要措施之一，仅在2013年，全国检察院共对侦查违法情形提出纠正意见72370件次，在司法实践中发挥了重要作用。但由于纠正违法通知的适用依据散见于多部法律规范和司法机关内部工作文件中，在执法实践中效果有时并不理想。建议在《检察院组织法》中规定：“人民检察院如果发现公安机关的侦查活动、执行机关执行刑罚的活动有违法情况，应当通知公安机关、执行机关予以纠正。”
（八）检察预防与检察建议权
检察预防权和检察建议在司法实践中发挥了重要作用，应当纳入本次修法范畴，具体建议为：在“人民检察院的职权及行使程序”一章明确检察预防、检察建议权是检察活动的重要组成部分，如检察预防权可规定为：“对于人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，人民检察院应当结合办案深入分析职务犯罪产生的症结、原因，查找机制、制度和管理漏洞，向发案单位提出预防建议并协助堵漏建制。”④对于检察建议权，可明确规定为：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”
注释：
①肖中华、孙利国：《当代中国宪法的发展与刑法理念的更新》，载《人民检察》，2012年第13期。
②2010年10月高检院下发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》后，全国检察机关积极实践探索， 截至2013年，共建立派驻检察室2405个，把法律监督职能延伸到了基层，实现了检察工作重心下移，切实满足了基层群众的法律需求和期待，有力维护了社会和谐稳定。
③高文军、杨保森、刘来艳：《人民检察院组织法修改背景下民行检察监督职能之优化配置》，载《潍坊工程职业学院学报》，第26卷第5期。
④杨圣坤：《检察预防权入检察院组织法的实践需求和条文设计》，载《黄海学术论坛》第20辑。
关键词：检察院组织法；基本原则；修改方向；改革成果
现行《检察院组织法》实施35年来，对于规范和保障人民检察院依法行使职权，推动中国特色社会主义检察事业的发展，起到了重要作用。但随着国家经济体制与政治体制改革不断深入推进，现行《检察院组织法》在许多方面已严重滞后于司法实践。尽管各级检察机关在实践中对进一步加强法律监督进行了有益探索并取得了一些改革成果，但都是以内部工作文件的形式对《检察院组织法》的内容进行局部调整和完善。长期的“零敲碎打”容易形成“立法碎片”，同时由于这些内部工作文件不属于“基本法律”范畴，在司法实践中有约束力不强之虞，无法有效解决一些深层次矛盾和结构性问题。
一、《检察院组织法》修改的基本原则
（一）要充分体现党对检察工作的明确要求
党的领导是法治精神的重要体现，检察机关的建立和发展始终离不开中国共产党的正确领导，坚持党的领导既是我国检察制度的鲜明特色，也是修改《检察院组织法》、发展检察事业以及推进检察改革进程要坚持的首要原则。党的十六大以后，司法体制改革成为贯彻落实依法治国基本方略的重大举措，一系列重要部署陆续展开。这些改革既为新时期检察工作发展指明了方向，其成果也成为检察制度的新内容，在《检察院组织法》的修改过程中，要充分体现近年来党对检察工作的明确要求，应尽可能将上述文件精神，特别是党的十八大、十八届三中全会精神中对司法改革的具体要求纳入法律条文，从而使检察机关强化法律监督有法可依。
（二）要强化检察机关法律监督地位
我国宪法将检察机关确立为国家的法律监督机关，这一定位对于维护社会主义法制的统一、尊严和权威，对于保证司法、执法机关严格公正文明廉洁执法具有十分重要的意义。本次修法，要准确把握我国检察机关的职能定位，进一步明确法律监督范围，将对刑事、民事行政、民事公益诉讼、对限制人身自由的行政处罚和强制措施的监督纳入《检察院组织法》。同时，检察机关要更好地履行宪法规定的法律监督职责，还应进一步强化人民检察院上下级领导关系，具体来说就是：上级检察院领导下级检察院的工作，上级检察院可以改变或撤销下级检察院的决定，上级检察院的决定下级检察院必须执行。此外，尽管目前国家的财政体制尚未对独立行使检察权经费保障问题作出相应变革，但我们可以先按照中央关于司法体制改革的要求在《检察院组织法》中作出原则性表述，待条件成熟时再作出具体规定，这样既可以体现检察改革的方向，又可以保证法律条文的科学性和可行性。
（三）要明确对人权的司法保障
2012年新修订的刑事诉讼法将人权保障作为一项重要任务规定下来，为多样化人权价值的实现提供了宪法性依据和约束，有利于推动各法律部门，尤其是刑事法律部门强化人权保障的观念。①作为法律监督机关，刑事检察工作是检察机关的核心工作，更加注重对人权的尊重和保障，在对《检察院组织法》中职权及行使职权程序的制度设计中，要在参考刑诉法、律师法等相关法律规定的基础上，结合检察机关的活动特点，重点吸收体现人权保护的内容，平等保护犯罪嫌疑人、被告人和被害人等重要诉讼利益关系人的诉讼权利。
（四）要坚持立法的科学性，保持法律规范之间的衔接协调
在修改《检察院组织法》的过程中，特别要处理好与三大诉讼法的关系。顾名思义，《检察院组织法》重点调整对象应是检察机关的“组织”，即我国检察机关在国家机构中的性质、地位、作用和职责；三大诉讼法则是从诉讼规律出发，调整的是刑事、民事、行政诉讼活动。因此，一方面，在修法过程中要适当淡化“行使职权的程序”之内容，只需作根据性、原则性的规定，比如现行《检察院组织法》第十二条已经规定了检察机关审查批准逮捕的职权，至于检察机关审查逮捕的条件、程序等内容则无需进行细化；另一方面，《检察院组织法》的修改还是要注重从完善法律监督职能的角度出发，着力解决诉讼法中难以专门规定的法律监督问题，如知情权、调查权、纠正违法权、检察建议权、职务犯罪预防权、查阅复制或者调阅案卷材料及更换办案人员建议权等，这样既体现了《检察院组织法》与诉讼法之间的特点，又避免了条文上的重复。
二、以检察改革成果法律化、制度化为方向
自《中共中央转发 <中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见 >的通知》（中发[2008]19号 ）下发以来，检察机关不断优化检察权配置，强化内外部监督，化解制约检察工作科学发展的保障性障碍，在深化改革方面取得了重要成果。2012年两大诉讼法的修订，又为检察机关增设了一些新的监督措施和手段，保障了法律监督权的行使。对于这些改革成果，有必要在这次修法过程中固定下来。
（一）人民监督员制度
高检院自2003年开始试行这一制度以来，通过选任公民有序参与的方式，强化了对职务犯罪查办等工作的监督，试行近11年来，共选任人民监督员4.8万余人次，监督各类职务犯罪案件4.2万余件，切实提高了检察机关的执法水平，有效促进了检察队伍建设。但目前适用人民监督员制度的法律依据薄弱，在实践中仅依靠2010年高检院出台的《关于实行人民监督员制度的规定》，制度运行缺乏保障。因此笔者建议，在《检察院组织法》的总则中加入人民监督员制度的内容：“人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，应当接受人民监督员的监督。人民监督员制度另行规定。”同时，建议全国人大常委会尽快将人民监督员制度纳入立法规划，具体规定人民监督员的选任方式、任职期限、监督范围、职责保障等内容。 （二）派驻检察室
实践证明，派驻检察室有利于延伸法律监督范围，促进检力下沉，有助于检察机关及时掌握社情民意，促进依法履职，是检察机关发挥法律监督职能的有力途径。②建议在《检察院组织法》总则部分第二条增设一款：“基层人民检察院根据工作需要，可以在街道、乡镇、社区等区域设置若干派驻基层检察室。派驻基层检察室是基层人民检察院的组成部分”。
（三）主诉检察官制度
作为一项在全国范围内推行了十多年的检察制度，主诉检察官制度的相關经验做法已经非常成熟，《检察院组织法》应重点纳入三方面内容：其一是关于地位的确认，建议规定：“主诉检察官办案责任制，是在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度。”其二是关于资格的取得，建议规定：“通过省级以上人民检察院组织的统一考试，取得主诉检察官资格。”其三是关于任免的程序，建议规定：“省、自治区、直辖市人民检察院检察长由省、自治区、直辖市人民代表大会选举和罢免；副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员和人民检察院分院副检察长、检察委员会委员、主诉检察官、检察员由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任命。”
（四）检察长列席审判委员会
检察长列席审委会的核心价值在于确保进入审委会的案件，在司法最为权威的环节得到正确定性和公正处理，维护当事人合法权益，维护社会的公平正义。建议在《检察院组织法》“人民检察院的职权及行使程序”一章明确规定检察长列席审委会的法律依据、列席人员的范围、列席会议的范围、程序的启动等方面内容，具体条文设计可参照2010年“两高”《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的相关内容。
（五）职务犯罪侦查权及监督
职务犯罪侦查权是检察机关的一项主要权能，在现阶段反腐败斗争形势下，依法规范使用职务犯罪侦查权的重要性和必要性不言而喻。但现行《检察院组织法》对检察机关职务犯罪侦查权的规定比较滞后，表述也过于简单，需要从立法上加以明确。一是要明确初查是人民检察院的一项重要职权，即检察机关对于检察权所涉范围内的事项有进行调查的权力；二是要纳入检察机关技术侦查权的内容，即针对特定案件，检察机关根据侦查需要，经严格的批准手续，可以采取技术侦查措施；三是吸收对职务犯罪侦查权进行监督制约的改革成果，主要是职务犯罪案件逮捕权上提一级的内容。
（六）民事、行政检察监督职权
作为法律监督权重要组成部分，民事行政检察监督一直在司法实践的不懈探索中艰难前行，应当说，民行检察监督权的起步、发展与完善的过程，正是我国检察改革的一个缩影，特别是2012年民事诉讼法的修改，进一步拓展了监督范围，丰富了监督手段，为民事检察监督的发展提供了广阔的空间。③因此笔者建议，本次《检察院组织法》的修改，应尽可能建立起一个以民事行政诉讼监督权、公益诉权、司法弹劾权（包括调卷权、违法调查权、建议更换承办人权、提请人大罢免违法审判人员建议权）和一般监督权（包括对限制和剥夺公民人身自由的行政强制措施和行政处罚的监督权）为内容的民事行政监督权体系。
（七）纠正违法
《纠正违法通知书》是检察机关履行法律监督职责的重要措施之一，仅在2013年，全国检察院共对侦查违法情形提出纠正意见72370件次，在司法实践中发挥了重要作用。但由于纠正违法通知的适用依据散见于多部法律规范和司法机关内部工作文件中，在执法实践中效果有时并不理想。建议在《检察院组织法》中规定：“人民检察院如果发现公安机关的侦查活动、执行机关执行刑罚的活动有违法情况，应当通知公安机关、执行机关予以纠正。”
（八）检察预防与检察建议权
检察预防权和检察建议在司法实践中发挥了重要作用，应当纳入本次修法范畴，具体建议为：在“人民检察院的职权及行使程序”一章明确检察预防、检察建议权是检察活动的重要组成部分，如检察预防权可规定为：“对于人民检察院立案侦查的职务犯罪案件，人民检察院应当结合办案深入分析职务犯罪产生的症结、原因，查找机制、制度和管理漏洞，向发案单位提出预防建议并协助堵漏建制。”④对于检察建议权，可明确规定为：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”
注释：
①肖中华、孙利国：《当代中国宪法的发展与刑法理念的更新》，载《人民检察》，2012年第13期。
②2010年10月高检院下发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》后，全国检察机关积极实践探索， 截至2013年，共建立派驻检察室2405个，把法律监督职能延伸到了基层，实现了检察工作重心下移，切实满足了基层群众的法律需求和期待，有力维护了社会和谐稳定。
③高文军、杨保森、刘来艳：《人民检察院组织法修改背景下民行检察监督职能之优化配置》，载《潍坊工程职业学院学报》，第26卷第5期。
④杨圣坤：《检察预防权入检察院组织法的实践需求和条文设计》，载《黄海学术论坛》第20辑。