政府应该对经济增长负责,这是一个广为流传的看法。这一看法大体上没错,但在表面化的理解中,这种看法往往会被误读为,政府能够推动经济增长,如果经济不振,即是政府的失职,则政府动员资源以创造“增长”被视为政府义不容辞的职责所在。当下这种看法似乎是一种“社会共识”,在我国的政治生态里,拉动经济增长一直就被视为是各级政府当然的工作目标,在相应的激励机制设计里,经济增长率便成了评定地方政府官员工作绩效最重要的考量指标。
　　经济增长固然与政府之间有着不可分割的关系,但是这并不等同于经济增长就应该由政府行为来主导,更不等同于认为政府就有能力来促进经济增长。有两个问题有待讨论:政府是否能够“直接”推动经济增长？政府在促进经济增长的过程中应该扮演什么样的角色？
　　如果把经济增长理解为社会创造了更多的财富,熊彼特在他的经典著作《经济发展理论》中令人信服地分析了,惟有创新才是创造财富的惟一源泉。创新之所以可能,需要社会为创新提供制度上的激励和保证。创新之有效率,必须是在一个没有思想控制的社会里;社会成员有创新激励,必须是创新的成果能够得到社会的认同和法律的保护。在这层意义上,政府根本就不可能创造财富,政府不可能充当创新的主体,创新是发生在“私人领域”的事。
　　一般来说,可以把社会分为私人部门和公共部门。公共部门包括那些属于“国家”或“政府”的组织;公共部门之外是“私人部门”,或者叫“公民社会”,个体和私人经济是私人部门的主体,其在经济领域内的行为被称为“市场经济”。也就是说,经济增长或经济发展是“私人领域”的事,这与“公共部门”的行为之间当存在“私”与“公”的分野。“私人领域”依赖于“公共领域”才有定义,“公域”之外才是“私域”,于是,“公共领域”越小,则“私人领域”越大,比如香港地区只有一个很小的公共部门,而存在广阔的市场领域。现实中有些国家公共部门与市场的规模大致相同,比如瑞士、瑞典等国家,它们是所谓福利国家。还有一类比较极端的社会是“公私不分”的,比如传统的中央集权计划经济国家,经济发展、乃至于每位公民的日常生活,都在公共部门的管辖范围之内。在此类社会里,没有“私域”、也就没有“市场”可言,国民经济自然是一塌糊涂。
　　然而,政府固然不可能创造财富,或者说,政府创造财富必定是低效率的;但是,政府在毁坏财富方面却可能是高效率的。因为政府具有政治权力可以合法地使用暴力,这使得政府可以很便利地对经济活动施加影响。此类影响往往是负面的,如果社会对政府使用暴力和权力没有进行良好的约束,则政府对经济随意干预的倾向是很难自我抑制的,比如乱收费、进行经济管制以获取租金等行为会频繁发生。在这种情况下,市场主体便没有激励来创造财富,而只有激励通过贿赂官员在存量财富中占有更高的份额,这是经济没有活力的首要原因。
　　因此,在政府职责与经济增长之间的关系上,政府只是在“公共领域”为“私人领域”提供必要的公共产品,有效约束政府行为以杜绝政府对“私人领域”的直接干预,是经济有效率增长的必要条件。
　　认为促进经济增长是政府的当然使命,源于对政府应当是“发展型政府”的传统理解。在发展中国家走向现代化的过程中,传统的发展型政府必然以推动经济发展为主要行政目标,并担当着经济发展的主导力量。因为在一个后发社会里,经济的增长往往成了政府政治合法性的一个主要来源。最近二十多年来,在世界范围内,对政府在经济领域的行政职能到底应该是什么的看法发生了根本性改变。20世纪80年代“新公共管理”开始兴起,“公共服务型政府”理念被提出并日渐深入人心,共识性的看法是,现代政府不应该是“发展型政府”,而应该是“公共服务型政府”。这一理念主张政府管理就是服务,政府不应该是主导社会运行的机构,其存在只是为政府之外的领域制定运行规则,并尽可能提供社会满意的公共产品。1997年的亚洲金融危机爆发之后,触发了人们对政府与市场之间关系的深层次反思,使人们对政府必须回归于“服务型政府”的理念有了直观性的理解。如果说东南亚新兴工业化国家的崛起使得强势发展型政府的作用被作为经验而得到强调,那么金融危机则越来越使人们意识到,强势的发展型政府并不是成功的工具而是问题的根源,过大的公共领域在长期内往往会对属于私人领域的市场经济的发展造成伤害。
　　在我国,社会资源主要掌握在政府手中是一个历史事实,在市场尚未建立之前,由政府主导投资的经济运行模式曾在经济社会发展中发挥了重要作用。但现在市场领域已经得到了长足的发展,2004年民营经济创造的增加值占GDP比例估计已达66％左右,民营经济早已成为经济增长的主导力量。与此同时,贫富差距加大、区域发展不平衡、资源和环境压力加大、涵盖全社会的社会保障远未建立等问题凸显出来。进而,政府权力异化、公共利益部门化、地方保护主义等现象愈演愈烈,政府作为建设主体的经济模式事实上已越来越难以为继。
　　在这样一种社会态势下,实现政府角色转型,从发展型政府转变为公共服务型政府已成为必然要求。目前一些传统的政府行政垄断性行业有放开市场准入的趋势,这自然是一个好现象,但更重要的是,将拉动经济增长视为政府当然责任的传统思维定势该随之改变了,其要义就在于,政府只守望于“公共领域”,而把经济增长交给私人部门。
　　(作者为浙江大学经济学院博士后)