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摘要随着城市生态的恶化,人们开始关注城市生态的保护和恢复问题,城市湿地公园作为一种新兴的公园类型是城市生态保护和恢复的重要手段,并促进城市的可持续发展。本文首先阐述了城市湿地公园立法的意义,接着分析了城市湿地公园立法现状及存在的问题,最后提出了完善城市湿地公园立法的若干建议。
关键词城市湿地公园 环境保护 立法
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-247-02
湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”、“文明的发源地”和“物种的基因库”,是地球上水陆相互作用形成的独特生态系统,是重要的生存环境和自然界最富生物多样性的生态景观之一。城市湿地,作为城市不可或缺的“城市之肾”,对提供水资源,调节气候,涵养水源,降解污染物,保护生物多样性都起着重要作用。目前由于我国城市化发展进程的加快,城市湿地面积正大幅度减少,所以建设和保护城市湿地公园是维护湿地系统生态平衡,保护湿地功能和生物多样性,实现人居环境与自然环境的协调发展的必经途径。
一、城市湿地公园立法的意义
城市湿地公园是指建立在城市及其周边,具有一定自然特性、科学研究和美学价值的湿地生态系统,能够发挥一定的科普与教育功能,并兼有游憩休闲作用的特定区域。城市湿地公园最大的特点在于主题性、自然性和生态性,它在改善生态状况,为人们提供游憩、康乐的场所,并在涵养城市水源、保护生物多样性等方面发挥重要作用,集中体现了湿地的生态价值、经济价值和社会价值。从2005年2月山东省荣成市桑沟湾城市湿地公园被国家批准成为第一个国家城市湿地公园迄今中国已经有37处国家城市湿地公园。
从城市湿地公园的独特特点和普遍特征出发,避免重开发轻保护的的现象出现,必须采取有效措施保护我国城市湿地公园,以致保护我国珍贵的、稀缺的湿地资源,防止我国城市生态环境的脆弱状况继续恶化,使湿地资源能够永续利用,与人类长期共存。实践证明,通过立法进行保护是对城市湿地公园保护最有效的措施,通过城市湿地公园立法以达到对湿地资源的高效合理利用,以及人与自然的和谐发展。
二、我国城市湿地公园相关立法及存在问题
(一)我国城市湿地公园相关立法的现状
目前,我国关于湿地保护的法律制度类型多种多样,在积极进行湿地立法工作的大环境下,对城市湿地公园立法亦不可或缺。由于我国正处在城市湿地公园建设的初期阶段,相关的法律法规较少,直接或间接涉及到城市湿地公园的法律法规有:2005年2月2日国家建设部发[2005]16号文下发了《关于印发国家城市湿地公园管理办法(试行)的通知》,对城市湿地公园进行管理;2005年6月24日国家建设部发[2005]97号文下发了《关于印发城市湿地公园规划设计导则(试行)的通知》,以指导各地做好城市湿地公园规划设计工作;第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过,自2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》;第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1989年12月26日发布实施的《中华人民共和国环境保护法》;国务院1992年5月20日通过,自1992年8月1日开始实施的《城市绿化条例》;国家建设部于2002年11月1日起开始实施的《城市绿线管理办法》;《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《黑龙江省湿地保护条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》等地方性法规。除城乡规划法和环境保护法外,这些法规在立法级别上相当于行政法规或部门规章,而且内容并没有直接涉及城市湿地公园保护,最多只是涉及到湿地保护,并且是限定到了各省市的具体湿地情况,实际上对城市湿地公园保护的可操作性差。对于城市湿地公园的建设、管理与保护等诸多问题的解决往往只能通过法律解释的手段从其它的规范性法律文件中去寻求保护。
(二)我国城市湿地公园立法存在的问题
1.立法空白及立法体系混乱
我国城市湿地公园的建设、保护、管理和监督,还处于探索与建设阶段,各项规章制度、各项法规的制定亟待健全与完善,仅《国家城市湿地公园管理办法(试行)》和《城市湿地公园规划设计导则(试行)》这两部部门规章并不能解决更多涉及到城市湿地公园的法律问题。与此同时,城市湿地公园内各要素直接受到其他各种相关法律规范性文件的管理和保护,这些规范性法律文件多数情况是根据其各部门自身特征或紧急需要制定的,这样不仅会导致许多重复规定现象发生,也会造成就某一问题的规定相互冲突的结果,这在很大程度上给问题的解决和法律的适用增加了障碍。
2.立法层次低
我国建设部分别于2002年2月和6月出台的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》和《城市湿地公园规划设计导则(试行)》的效力等级是部门规范性文件,法的效力很低,还有一些省份制定的各自有关湿地保护的地方性法规,其法的效力就更低了,严重影响城市湿地公园保护的执行效力。当城市湿地公园建设、保护等方面出现问题而诉诸法律时,我们仅具有部门规章层次的文件和地方性法规,显然是不够的。而且当各部门法律发生矛盾冲突时,我们由于没有一部层级高有针对性的法律,而无法使问题得到解决。被国家批准为城市湿地公园的数量正逐年增加,我国亟需一部自上而下的具有统领地位的城市湿地公园法。
3.现有法律注重资源利用而轻保护
《国家城市湿地公园管理办法(试行)》的第一条:“为加强城市湿地公园的保护管理,维护生态平衡,营造优美舒适的人居环境,推动城市可持续发展,根据国家有关的法律法规规定,制定本办法。”《城市湿地公园规划设计导则(试行)》注明:“为了更好地保护与合理利用城市湿地,规范城市湿地公园规划设计方法,促进人与自然的和谐发展,特制定本导则。”由此可见,从制定法律的目的上看这些法规主要是从城市湿地公园的经济效用的角度加以思考,注重对资源的利用而非保护。随着旅游、科学考察与实践的人数迅速增加,给国家城市湿地公园生态环境的承载力及管理、保护能力都带来了巨大的压力。显然,在这种重开发轻保护的思想指导下的法律模式难以对城市湿地公园起到切实的保护作用。
三、完善我国城市湿地公园立法的建议
(一)制定全国性的城市湿地公园专门法规
将现有的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》的层级提高,突破原来的部门规章地位,制定一部城市湿地公园保护的基本法,其内容可以吸收《国家城市湿地公园管理办法(试行)》中科学合理的部分。在针对城市湿地公园保护的专门立法中应明确规定调整对象和立法原则,明确城市湿地公园的所有权和使用权归属,并具体规定城市湿地公园的管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,同时规定城市湿地公园保护,冲突的解决机制和法律责任,使城市湿地公园保护具有针对性和可操作性,从而最大程度地发挥城市湿地资源的生态功能并且满足公众游憩、科普教育等愿望,实现城市湿地资源的可持续发展。
(二)加强地方性配套立法
由于地域的不同,各地方的风景资源以及生物物种也不尽相同,目前所制定的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》及其他资源保护的单行法具有宏观性、整体性和综合性的特点。各地区应该依据当地的具体情况制定与本地城市湿地公园的资源特点相配套的地方城市湿地公园的管理办法。地方性配套法律规范文件立足于地方特点,因地制宜,可以使地方的相关工作得以有效实施。制定地方性的配套法律规范性文件,不能与其上位的法律、法规相矛盾,不能加重或减轻法律责任。
(三)建立健全有效统一的管理机构
由于城市湿地公园既具有湿地的特征又具有公园的特征,其中包含多类型、多层次的复杂生态系统。所以对城市湿地公园的保护,我们必须充分考虑其地理环境,物种多样性、系统立体性和复杂性的特点,改变目前管理多头、责任不清、管理不到位等情况,把城市湿地公园系统作为一个整体,建立以城市湿地公园系统为单位的跨行政区域、跨各种管理部门的统一的管理机构,对城市湿地公园系统进行统一保护和管理。
(四)充实完善法律内容
立法的基本原则是立法机关据以进行立法活动的基本准则,是立法指导思想在立法实际中的重要体现,它反映立法机关在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么,是指导思想的具体体现和集中反映。要充实完善法律内容的首要工作就是确定立法的基本原则。笔者认为我国城市湿地公园立法的基本原则不仅要遵循环境法的一般原则而且要要遵循适应其特性所必需的特有原则,具体内容如下:
第一,生态价值、经济价值和社会价值协调原则。我国环境法的基本原则是适用于环境保护法一切领域的基本指导方针,同样在城市湿地公园保护中也不例外,其中环境保护与经济、社会协调发展原则体现了可持续发展思想。由于通过建设城市湿地公园,可以开展旅游业从而带动地方社会经济发展并向游人进行湿地方面科普知识的教育,所以必须在生态环境和湿地资源得以永续利用的前提下,组织开展旅游、科普教育活动,这样促进地方经济发展,才能做到经济价值、社会价值和生态价值协调实现。
第二,合理开发原则。人们在开发利用自然资源的过程中,必须注意对资源的综合利用和多种目标开发,开发活动要依据湿地自然景观资源、人文旅游资源特征、环境条件、现状特点、以及国民经济和社会发展趋势,以旅游市场为导向,全面规划,合理布局,开源节流,切实注重发展经济的实效,为促进人类社会和经济的可持续发展服务。
第三,环境优先原则。建立城市湿地公园,要做到保护城市湿地资源优先于发展城市经济,在维护城市湿地生态系统平衡,保护物种多样性的前提下,利用城市湿地公园开展城市湿地旅游等活动,促进地方经济发展。如果首先考虑如何开发和利用资源,从有限的资源中索取利益,就会导致严重公害现象的出现,后果不堪设想。环境优先是一种发展理念,它把保护国民健康和维护生活环境作为城市湿地公园法的重要意义之一。
第四,奖惩分明、权责统一原则。为了开发、利用好国家城市湿地公园,达到既保护湿地资源,又促进地方经济、文化和环境的可持续发展的目标,就要做到有奖有罚,权利与责任相统一。奖励方式能够正面促进城市湿地公园的建设,法律责任是对违反、破坏城市湿地公园建设的行为进行惩罚。对于在城市湿地公园的管理、保护等工作中有突出贡献的单位和个人,应当给予奖励。对违反、破坏城市湿地公园建设的行为,应当追究其法律责任,使其不再犯。
第五,公众参与原则。公众应当参与到城市湿地公园的保护和管理当中,政府可以通过广泛听取人民群众的意见和要求,在进行开发、利用活动过程中尽可能兼顾到各方利益,尤其是生态环境利益和公众利益。公公参与是监督政府一切活动的重要途径,加强城市湿地公园宣传教育力度,提高公众参与城市湿地公园保护的意识,拓展公众与城市湿地公园保护的途径,最终实现城市湿地公园的建设与保护的可持续发展。
四、结语
建设城市湿地公园的主要目的是为了更好地建立湿地保护机制。城市湿地公园既不能狭隘地理解为种植湿地植物,营造“自然”湿地景观;更不能简单地理解为“城市湿地 城市公园”。城市湿地公园的建设应以保护或恢复湿地的生态功能为前提,以充分发挥其环境效益为目标,以其充满野趣的本土景观为特色,吸引公众的到来,并通过开展各种形式的科普活动,达到保护湿地资源和生态环境的宣传作用。尽快制定城市湿地公园法,对我国城市湿地的保护具有重要的意义。
参考文献:
[1]蔡守秋.环境资源法学.北京:人民法院出版社,中国人民公安大学出版社.2003.
[2]宋国光.合理利用和保护我国的湿地.国土经济.2003(4).
[3]熊瑶,杨云峰.浅析湿地与城市湿地公园.科技信息.2007(28).
关键词城市湿地公园 环境保护 立法
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-247-02
湿地被誉为“地球之肾”、“生命的摇篮”、“文明的发源地”和“物种的基因库”,是地球上水陆相互作用形成的独特生态系统,是重要的生存环境和自然界最富生物多样性的生态景观之一。城市湿地,作为城市不可或缺的“城市之肾”,对提供水资源,调节气候,涵养水源,降解污染物,保护生物多样性都起着重要作用。目前由于我国城市化发展进程的加快,城市湿地面积正大幅度减少,所以建设和保护城市湿地公园是维护湿地系统生态平衡,保护湿地功能和生物多样性,实现人居环境与自然环境的协调发展的必经途径。
一、城市湿地公园立法的意义
城市湿地公园是指建立在城市及其周边,具有一定自然特性、科学研究和美学价值的湿地生态系统,能够发挥一定的科普与教育功能,并兼有游憩休闲作用的特定区域。城市湿地公园最大的特点在于主题性、自然性和生态性,它在改善生态状况,为人们提供游憩、康乐的场所,并在涵养城市水源、保护生物多样性等方面发挥重要作用,集中体现了湿地的生态价值、经济价值和社会价值。从2005年2月山东省荣成市桑沟湾城市湿地公园被国家批准成为第一个国家城市湿地公园迄今中国已经有37处国家城市湿地公园。
从城市湿地公园的独特特点和普遍特征出发,避免重开发轻保护的的现象出现,必须采取有效措施保护我国城市湿地公园,以致保护我国珍贵的、稀缺的湿地资源,防止我国城市生态环境的脆弱状况继续恶化,使湿地资源能够永续利用,与人类长期共存。实践证明,通过立法进行保护是对城市湿地公园保护最有效的措施,通过城市湿地公园立法以达到对湿地资源的高效合理利用,以及人与自然的和谐发展。
二、我国城市湿地公园相关立法及存在问题
(一)我国城市湿地公园相关立法的现状
目前,我国关于湿地保护的法律制度类型多种多样,在积极进行湿地立法工作的大环境下,对城市湿地公园立法亦不可或缺。由于我国正处在城市湿地公园建设的初期阶段,相关的法律法规较少,直接或间接涉及到城市湿地公园的法律法规有:2005年2月2日国家建设部发[2005]16号文下发了《关于印发国家城市湿地公园管理办法(试行)的通知》,对城市湿地公园进行管理;2005年6月24日国家建设部发[2005]97号文下发了《关于印发城市湿地公园规划设计导则(试行)的通知》,以指导各地做好城市湿地公园规划设计工作;第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过,自2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》;第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于1989年12月26日发布实施的《中华人民共和国环境保护法》;国务院1992年5月20日通过,自1992年8月1日开始实施的《城市绿化条例》;国家建设部于2002年11月1日起开始实施的《城市绿线管理办法》;《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《黑龙江省湿地保护条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》等地方性法规。除城乡规划法和环境保护法外,这些法规在立法级别上相当于行政法规或部门规章,而且内容并没有直接涉及城市湿地公园保护,最多只是涉及到湿地保护,并且是限定到了各省市的具体湿地情况,实际上对城市湿地公园保护的可操作性差。对于城市湿地公园的建设、管理与保护等诸多问题的解决往往只能通过法律解释的手段从其它的规范性法律文件中去寻求保护。
(二)我国城市湿地公园立法存在的问题
1.立法空白及立法体系混乱
我国城市湿地公园的建设、保护、管理和监督,还处于探索与建设阶段,各项规章制度、各项法规的制定亟待健全与完善,仅《国家城市湿地公园管理办法(试行)》和《城市湿地公园规划设计导则(试行)》这两部部门规章并不能解决更多涉及到城市湿地公园的法律问题。与此同时,城市湿地公园内各要素直接受到其他各种相关法律规范性文件的管理和保护,这些规范性法律文件多数情况是根据其各部门自身特征或紧急需要制定的,这样不仅会导致许多重复规定现象发生,也会造成就某一问题的规定相互冲突的结果,这在很大程度上给问题的解决和法律的适用增加了障碍。
2.立法层次低
我国建设部分别于2002年2月和6月出台的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》和《城市湿地公园规划设计导则(试行)》的效力等级是部门规范性文件,法的效力很低,还有一些省份制定的各自有关湿地保护的地方性法规,其法的效力就更低了,严重影响城市湿地公园保护的执行效力。当城市湿地公园建设、保护等方面出现问题而诉诸法律时,我们仅具有部门规章层次的文件和地方性法规,显然是不够的。而且当各部门法律发生矛盾冲突时,我们由于没有一部层级高有针对性的法律,而无法使问题得到解决。被国家批准为城市湿地公园的数量正逐年增加,我国亟需一部自上而下的具有统领地位的城市湿地公园法。
3.现有法律注重资源利用而轻保护
《国家城市湿地公园管理办法(试行)》的第一条:“为加强城市湿地公园的保护管理,维护生态平衡,营造优美舒适的人居环境,推动城市可持续发展,根据国家有关的法律法规规定,制定本办法。”《城市湿地公园规划设计导则(试行)》注明:“为了更好地保护与合理利用城市湿地,规范城市湿地公园规划设计方法,促进人与自然的和谐发展,特制定本导则。”由此可见,从制定法律的目的上看这些法规主要是从城市湿地公园的经济效用的角度加以思考,注重对资源的利用而非保护。随着旅游、科学考察与实践的人数迅速增加,给国家城市湿地公园生态环境的承载力及管理、保护能力都带来了巨大的压力。显然,在这种重开发轻保护的思想指导下的法律模式难以对城市湿地公园起到切实的保护作用。
三、完善我国城市湿地公园立法的建议
(一)制定全国性的城市湿地公园专门法规
将现有的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》的层级提高,突破原来的部门规章地位,制定一部城市湿地公园保护的基本法,其内容可以吸收《国家城市湿地公园管理办法(试行)》中科学合理的部分。在针对城市湿地公园保护的专门立法中应明确规定调整对象和立法原则,明确城市湿地公园的所有权和使用权归属,并具体规定城市湿地公园的管理机构及其法律地位、职责范围、管理权限、基本权利、义务等,同时规定城市湿地公园保护,冲突的解决机制和法律责任,使城市湿地公园保护具有针对性和可操作性,从而最大程度地发挥城市湿地资源的生态功能并且满足公众游憩、科普教育等愿望,实现城市湿地资源的可持续发展。
(二)加强地方性配套立法
由于地域的不同,各地方的风景资源以及生物物种也不尽相同,目前所制定的《国家城市湿地公园管理办法(试行)》及其他资源保护的单行法具有宏观性、整体性和综合性的特点。各地区应该依据当地的具体情况制定与本地城市湿地公园的资源特点相配套的地方城市湿地公园的管理办法。地方性配套法律规范文件立足于地方特点,因地制宜,可以使地方的相关工作得以有效实施。制定地方性的配套法律规范性文件,不能与其上位的法律、法规相矛盾,不能加重或减轻法律责任。
(三)建立健全有效统一的管理机构
由于城市湿地公园既具有湿地的特征又具有公园的特征,其中包含多类型、多层次的复杂生态系统。所以对城市湿地公园的保护,我们必须充分考虑其地理环境,物种多样性、系统立体性和复杂性的特点,改变目前管理多头、责任不清、管理不到位等情况,把城市湿地公园系统作为一个整体,建立以城市湿地公园系统为单位的跨行政区域、跨各种管理部门的统一的管理机构,对城市湿地公园系统进行统一保护和管理。
(四)充实完善法律内容
立法的基本原则是立法机关据以进行立法活动的基本准则,是立法指导思想在立法实际中的重要体现,它反映立法机关在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么,是指导思想的具体体现和集中反映。要充实完善法律内容的首要工作就是确定立法的基本原则。笔者认为我国城市湿地公园立法的基本原则不仅要遵循环境法的一般原则而且要要遵循适应其特性所必需的特有原则,具体内容如下:
第一,生态价值、经济价值和社会价值协调原则。我国环境法的基本原则是适用于环境保护法一切领域的基本指导方针,同样在城市湿地公园保护中也不例外,其中环境保护与经济、社会协调发展原则体现了可持续发展思想。由于通过建设城市湿地公园,可以开展旅游业从而带动地方社会经济发展并向游人进行湿地方面科普知识的教育,所以必须在生态环境和湿地资源得以永续利用的前提下,组织开展旅游、科普教育活动,这样促进地方经济发展,才能做到经济价值、社会价值和生态价值协调实现。
第二,合理开发原则。人们在开发利用自然资源的过程中,必须注意对资源的综合利用和多种目标开发,开发活动要依据湿地自然景观资源、人文旅游资源特征、环境条件、现状特点、以及国民经济和社会发展趋势,以旅游市场为导向,全面规划,合理布局,开源节流,切实注重发展经济的实效,为促进人类社会和经济的可持续发展服务。
第三,环境优先原则。建立城市湿地公园,要做到保护城市湿地资源优先于发展城市经济,在维护城市湿地生态系统平衡,保护物种多样性的前提下,利用城市湿地公园开展城市湿地旅游等活动,促进地方经济发展。如果首先考虑如何开发和利用资源,从有限的资源中索取利益,就会导致严重公害现象的出现,后果不堪设想。环境优先是一种发展理念,它把保护国民健康和维护生活环境作为城市湿地公园法的重要意义之一。
第四,奖惩分明、权责统一原则。为了开发、利用好国家城市湿地公园,达到既保护湿地资源,又促进地方经济、文化和环境的可持续发展的目标,就要做到有奖有罚,权利与责任相统一。奖励方式能够正面促进城市湿地公园的建设,法律责任是对违反、破坏城市湿地公园建设的行为进行惩罚。对于在城市湿地公园的管理、保护等工作中有突出贡献的单位和个人,应当给予奖励。对违反、破坏城市湿地公园建设的行为,应当追究其法律责任,使其不再犯。
第五,公众参与原则。公众应当参与到城市湿地公园的保护和管理当中,政府可以通过广泛听取人民群众的意见和要求,在进行开发、利用活动过程中尽可能兼顾到各方利益,尤其是生态环境利益和公众利益。公公参与是监督政府一切活动的重要途径,加强城市湿地公园宣传教育力度,提高公众参与城市湿地公园保护的意识,拓展公众与城市湿地公园保护的途径,最终实现城市湿地公园的建设与保护的可持续发展。
四、结语
建设城市湿地公园的主要目的是为了更好地建立湿地保护机制。城市湿地公园既不能狭隘地理解为种植湿地植物,营造“自然”湿地景观;更不能简单地理解为“城市湿地 城市公园”。城市湿地公园的建设应以保护或恢复湿地的生态功能为前提,以充分发挥其环境效益为目标,以其充满野趣的本土景观为特色,吸引公众的到来,并通过开展各种形式的科普活动,达到保护湿地资源和生态环境的宣传作用。尽快制定城市湿地公园法,对我国城市湿地的保护具有重要的意义。
参考文献:
[1]蔡守秋.环境资源法学.北京:人民法院出版社,中国人民公安大学出版社.2003.
[2]宋国光.合理利用和保护我国的湿地.国土经济.2003(4).
[3]熊瑶,杨云峰.浅析湿地与城市湿地公园.科技信息.2007(28).