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摘 要:近年来,随着我国市场经济体制改革的日益深化和政府职能的逐步转变,政府在增强公共服务能力、提高公共服务水平方面进行了一系列探索和实践,虽然取得了一定的成效,但近年来我国基层政府公共服务能力却明显弱化,基层公共产品供给总量短缺、结构失衡现象严重。考虑到我国政府公共服务能力的弱化带有明显的结构性特征,即基层政府公共服务能力相对高层政府弱化,因此从财政体制入手研究基层政府公共服务能力强化问题的必要性、合理性自不待言。
关键词:基础政府;公共服务能力;政府财政
中图分类号:D630 文献标识码:A
一、基层政府公共服务能力弱化的症结分析
(一)基層政府的地位与作用——应然的分析
既然基层政府处于由不同级次的政府所组成的政府体系之中,那么我们在研究基层政府的时候,应该注重基层政府的地位与作用,要把基层政府的形成原理弄明白,只有弄明白这些,才能很好的分析出基层政府公共服务能力弱化的症结。
1.从公共产品的性质看财政的性质
人本质上所具有的社会性要求公共需要必须得以满足,这意味着公共产品不可或缺。这就需要有一种可以替代市场的制度来向社会提供公共产品。当今社会经济制度已经如此完备,以致我们可以轻易地说出这样的制度安排就是政府财政。其之所以可以向社会提供公共产品,是因为其具有私人所无法比拟的优势。既然私人不能提供公共产品是因为其无法解决生产成本的弥补问题,那么政府财政可以提供并不意味着其可以不耗费成本,而是因为其拥有弥补成本的特殊方式:凭借政府的政治权力否定私人的经济权利,把私人的一部分收入以税收的形式集中到自己手中,进而通过财政支出来弥补公共产品的生产成本。
2.由政府财政的性质看基层政府的地位
基层政府是最能代表最广大人民根本利益的政府,所以在一定程度上,它的存在相对于高层政府从经济利益来讲是必然的,它顺应了历史发展的潮流。它存在的合理性使它成为近代地方自治的宪法的一个标准之一。美国作为联邦制国家,其政治体制不同于我们的民主集中制的人民代表大会制度,美国实行的是三权分立制度,它主张从基层开始,也就是先有乡镇,继而有县城,而后有州,最后才有了统一的联邦制国家。因此,可以看出美国的政体是在居民自治的基础上确立的。不仅仅是这样,即使是单一制的国家,他们也开始向地方发展,所以,基层政府相应的也就得到了更多的权力。
(二)基层政府的地位与作用——实然的分析
在对一般意义上的基层政府、财政的地位职能及其与基层财政困境的关系予以简单说明后,结合我国的具体国情考察我国基层财政的地位、职能,分析我国基层政府、财政所处地位的特殊性对其职能实现的影响,以理出分析我国基层财政困境形成机理的基本思路是很有必要的。
我国是一个单一制国家,政府级次构成首先分为中央和地方两大级次。地方政府又分为省、市、县、乡四个级次。其中,省级政府34个,市级政府333个,县级政府2861个,乡级政府40733个。我国的宪法和有关法律对民众与权力机关(人民代表大会)、行政机关(政府)的关系以及各级权力机关、各级行政机关之间的关系有明确的规定。这些规定从根本上确定了基层政府及其财政在公共权力划分体系中的地位。我国具有最高地位的是全国人民代表大会,所有机关的产生,都要经过全国人民代表大会的同意。这是对“一切权力属于人民”的宪法原则的具体体现,是从横向对人民——人大——政府三者之间权力划分格局的基本界定。从纵向分析,各级权力机关(全国人大及常委会、省级人大及常委会、省以下地方各级人大及常委会)之间,依据直接的法律条文,没有直接的领导和被领导的关系,但总观宪法的有关原则,可以看出上下级权力机关之间仍然存在明确的法律执行和监督关系。
(三)我国基层政府与高层政府间委托权配置存在的局限
首先,基层政府相对地方政府甚至是高层政府对最高的中央政府来说具有更大的权力和更重要的角色。众所周知,我国是一个地大物博的大国,这也就导致了会有多个省份的出现,即使是以省作为单位在全世界来看的话,也不会划在小国的行列里。就拿山东省来举例,以山东省的面积或者是人口数,就会超过很多的国家的面积或者是人口数。也正是因为面积过大等问题,使得各省之间各方面的差异都比较大,所以如果没有超过基层政府所管理的范围的时候,还是应该尽力的去提供服务,当然,国家也会根据各省的情况,根据实际来分配。中央政府和高层政府所能掌握的信息在很大程度上都是来自基层政府,或者是地方政府,之前有人提议让中央政府来对基层政府进行监察,但这并不现实。中央政府在检查地方政府和基层政府时,肯定不能采用一个标准,但是如果采用因地制宜的方法时,工作量太大,而且也大大的超越了自己的权力范围,这就使得我国基层政府与高层政府间委托权配置存在局限。
二、强化基层政府公共服务能力的对策
(一)积极采取措施完善财政体制
严格说来,因为采用的是树状的结构进行分权,所以基层政府必须要在中央政府的下面,也就是说,基层政府是要依附于中央政府的,因此,如果要明确划分二者之间的事权和财权范围是相当困难的事情。因为对体制构建起主导决定作用的高层政府主观上并不想这样做。道理很简单,因为一旦政府间事权、财政划分得泾渭分明且政府间转移支付制度能通过法律的形式加以明确规定,则真正意义上的分级财政就建立起来了,但是如果高层政府为了实现自身权利最大化,为了加强对基层政府的控制和管理,其会排斥政府间事权、财权的明晰划分及转移支付制度的规范化设计。于是在这样的条件下,即便理论界通过艰苦细致的研究,通过吸取借鉴其他国家的成功经验,对政府间事权、财权划分及转移支付制度设计提出诸多方案,高层政府也没有兴趣接受,或者即便勉强接受,也会在具体贯彻实施时予以变通。18年前,国家进行分税制的改革,在这18年中,出现了太多的问题,许多人也提出了大量的建议和对策,但是效果并不是很明显,至今问题还在继续,甚至政府间事权财权划分至今仍陷入“剪不断、理还乱”境地。
(二)改革地方政府财政层级
从世界范围看,成功实行分税制财政体制改革的国家通常只有三级政府机构,对应三个财政层次。20世纪80年代,我国开始建立乡财政,形成中央、省、市、县、乡五级财政体制。如此复杂的财政体制在世界各国是罕见的,无论在国家财政运行和管理效率方面,还是在纵向和横向财政平衡的实现方面,都表现出许多负面效应。市管县财政体制很容易产生“市卡县”、“市压县”的现象。在实践中,市级政府的存在没有发挥应有的政治中心和经济中心的作用,降低了行政信息的传递效率,增加了政府运行成本。在现有的行政管理体制下,可通过“弱市虚乡”的方法,减少财政层次。实行市县分治,市县财政平级,省级财政直管市、县财政。在现行的行政体制暂且维持稳定的前提下,实行逐步弱化市级财政、取消市管县财政体制,即从省管市、市管县变为省管市、省管县模式。市级财政只管市区;乡镇财政作为县财政的派出机构,不承担一级政府财政的职能,逐步建立“中央财政、省财政、市(县)财政”三级财政级次。在三级财政框架下,按照分税制财政体制的基本原则,根据我国税源体系、税种分布,本着有利于发挥各级财政的职能,有利于各级政府发展经济的积极性,有利于提高政府运行效率和实现公共服务均等化的基本要求,最终可为建立规范的分级、分税财政体制,强化基层政府公共服务能力、实现基层财政解困创造有利条件。
(三)弱化乡镇财政职能,实行“乡财、县管、乡用”的体制
在原有的财政和政策不变的情况下,对乡镇财务实行统筹管理,对财物的使用先有一个宏观上的预算,继而统一为人民开设账号,然后发配任务统一采购,最后再收回票据。借鉴了西方的三权分立的原则,把所有权、使用权、管理权以及核算权分离开来,同时又相互牵制,提高了工作效率。按照中国公共财政的要求,由会计集中管理乡镇财政和账务的最后核算工作,这有利于控制乡镇财政供给人员及债务的不合理增长,但目前在具体实施过程中缺少规范性的具体指导文件,也缺乏统一的应用软件。另外 “乡财、县管、乡用”改革推动起来难度大,既要实现真正统管,又要调动乡镇的积极性,这需要一个逐步推进的过程。而且这也是缓解基层财政困难程度的权宜之计,短期内可以取得一定效果 ,有助于规范乡镇财政收支行为,促进乡镇依法组织收入,确保乡镇基本支出需求,防范乡镇债务风险,从而有助于维护农村基层政权和社会稳定,但是不能指望这一改革措施能从根本上解决基层政府公共服务能力弱化问题,因为这一改革思路虽然看到了基层乡镇政府由于得不到有效监督而出现行为异化,的确在一定程度上加重了基层财政困难的程度和基层政府公共服务能力的弱化,但是却采用了集权的办法,即由县级财政对乡镇财政进行管理,事实上剥夺了乡镇财政的管理权限,而县级财政由于不具有信息优势,所以对县级财政来说,多少带有“越俎代庖”的意味,因此,这里把“乡财、县管、乡用”看作一种实现基层财政解困和强化基层政府公共服务能力的手段,只是作为权宜之计在使用。
(四)改革地税和财政系统的管理模式
借鉴西方的三权分立制度,把省以下的地税系统的统一直接管理变成地方政府同样掌权的块块领导方式,地税机构在机构设置管理方面要合理,使他们也可接受上级的业务指导,来缓解当前政府收入和支出分配不合理的现状。在条件成熟的时候,可推行财政、地税合署办公的组织机构安排,利用这种方式来达到加强地税机关组织地方收入的目的,还可以增加财政系统安排支出方面的协调和增强财政统筹收支的职能。这样,基层政府可以拥有了财政完整的收入支出权。所以,采用改革地税和财政系统的管理模式对于缓解基层财政困难和强化基层政府公共服务能力具有重要的意义。
参考文献:
[1] 郑斌.县域财政公共服务能力提升路径研究[J].财经问题研究,2008,(05).
[2] 王琳、漆国生.提升地方政府公共服务能力的思考[J].理論探索,2008,(04).
[3] 张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社2001:592.
关键词:基础政府;公共服务能力;政府财政
中图分类号:D630 文献标识码:A
一、基层政府公共服务能力弱化的症结分析
(一)基層政府的地位与作用——应然的分析
既然基层政府处于由不同级次的政府所组成的政府体系之中,那么我们在研究基层政府的时候,应该注重基层政府的地位与作用,要把基层政府的形成原理弄明白,只有弄明白这些,才能很好的分析出基层政府公共服务能力弱化的症结。
1.从公共产品的性质看财政的性质
人本质上所具有的社会性要求公共需要必须得以满足,这意味着公共产品不可或缺。这就需要有一种可以替代市场的制度来向社会提供公共产品。当今社会经济制度已经如此完备,以致我们可以轻易地说出这样的制度安排就是政府财政。其之所以可以向社会提供公共产品,是因为其具有私人所无法比拟的优势。既然私人不能提供公共产品是因为其无法解决生产成本的弥补问题,那么政府财政可以提供并不意味着其可以不耗费成本,而是因为其拥有弥补成本的特殊方式:凭借政府的政治权力否定私人的经济权利,把私人的一部分收入以税收的形式集中到自己手中,进而通过财政支出来弥补公共产品的生产成本。
2.由政府财政的性质看基层政府的地位
基层政府是最能代表最广大人民根本利益的政府,所以在一定程度上,它的存在相对于高层政府从经济利益来讲是必然的,它顺应了历史发展的潮流。它存在的合理性使它成为近代地方自治的宪法的一个标准之一。美国作为联邦制国家,其政治体制不同于我们的民主集中制的人民代表大会制度,美国实行的是三权分立制度,它主张从基层开始,也就是先有乡镇,继而有县城,而后有州,最后才有了统一的联邦制国家。因此,可以看出美国的政体是在居民自治的基础上确立的。不仅仅是这样,即使是单一制的国家,他们也开始向地方发展,所以,基层政府相应的也就得到了更多的权力。
(二)基层政府的地位与作用——实然的分析
在对一般意义上的基层政府、财政的地位职能及其与基层财政困境的关系予以简单说明后,结合我国的具体国情考察我国基层财政的地位、职能,分析我国基层政府、财政所处地位的特殊性对其职能实现的影响,以理出分析我国基层财政困境形成机理的基本思路是很有必要的。
我国是一个单一制国家,政府级次构成首先分为中央和地方两大级次。地方政府又分为省、市、县、乡四个级次。其中,省级政府34个,市级政府333个,县级政府2861个,乡级政府40733个。我国的宪法和有关法律对民众与权力机关(人民代表大会)、行政机关(政府)的关系以及各级权力机关、各级行政机关之间的关系有明确的规定。这些规定从根本上确定了基层政府及其财政在公共权力划分体系中的地位。我国具有最高地位的是全国人民代表大会,所有机关的产生,都要经过全国人民代表大会的同意。这是对“一切权力属于人民”的宪法原则的具体体现,是从横向对人民——人大——政府三者之间权力划分格局的基本界定。从纵向分析,各级权力机关(全国人大及常委会、省级人大及常委会、省以下地方各级人大及常委会)之间,依据直接的法律条文,没有直接的领导和被领导的关系,但总观宪法的有关原则,可以看出上下级权力机关之间仍然存在明确的法律执行和监督关系。
(三)我国基层政府与高层政府间委托权配置存在的局限
首先,基层政府相对地方政府甚至是高层政府对最高的中央政府来说具有更大的权力和更重要的角色。众所周知,我国是一个地大物博的大国,这也就导致了会有多个省份的出现,即使是以省作为单位在全世界来看的话,也不会划在小国的行列里。就拿山东省来举例,以山东省的面积或者是人口数,就会超过很多的国家的面积或者是人口数。也正是因为面积过大等问题,使得各省之间各方面的差异都比较大,所以如果没有超过基层政府所管理的范围的时候,还是应该尽力的去提供服务,当然,国家也会根据各省的情况,根据实际来分配。中央政府和高层政府所能掌握的信息在很大程度上都是来自基层政府,或者是地方政府,之前有人提议让中央政府来对基层政府进行监察,但这并不现实。中央政府在检查地方政府和基层政府时,肯定不能采用一个标准,但是如果采用因地制宜的方法时,工作量太大,而且也大大的超越了自己的权力范围,这就使得我国基层政府与高层政府间委托权配置存在局限。
二、强化基层政府公共服务能力的对策
(一)积极采取措施完善财政体制
严格说来,因为采用的是树状的结构进行分权,所以基层政府必须要在中央政府的下面,也就是说,基层政府是要依附于中央政府的,因此,如果要明确划分二者之间的事权和财权范围是相当困难的事情。因为对体制构建起主导决定作用的高层政府主观上并不想这样做。道理很简单,因为一旦政府间事权、财政划分得泾渭分明且政府间转移支付制度能通过法律的形式加以明确规定,则真正意义上的分级财政就建立起来了,但是如果高层政府为了实现自身权利最大化,为了加强对基层政府的控制和管理,其会排斥政府间事权、财权的明晰划分及转移支付制度的规范化设计。于是在这样的条件下,即便理论界通过艰苦细致的研究,通过吸取借鉴其他国家的成功经验,对政府间事权、财权划分及转移支付制度设计提出诸多方案,高层政府也没有兴趣接受,或者即便勉强接受,也会在具体贯彻实施时予以变通。18年前,国家进行分税制的改革,在这18年中,出现了太多的问题,许多人也提出了大量的建议和对策,但是效果并不是很明显,至今问题还在继续,甚至政府间事权财权划分至今仍陷入“剪不断、理还乱”境地。
(二)改革地方政府财政层级
从世界范围看,成功实行分税制财政体制改革的国家通常只有三级政府机构,对应三个财政层次。20世纪80年代,我国开始建立乡财政,形成中央、省、市、县、乡五级财政体制。如此复杂的财政体制在世界各国是罕见的,无论在国家财政运行和管理效率方面,还是在纵向和横向财政平衡的实现方面,都表现出许多负面效应。市管县财政体制很容易产生“市卡县”、“市压县”的现象。在实践中,市级政府的存在没有发挥应有的政治中心和经济中心的作用,降低了行政信息的传递效率,增加了政府运行成本。在现有的行政管理体制下,可通过“弱市虚乡”的方法,减少财政层次。实行市县分治,市县财政平级,省级财政直管市、县财政。在现行的行政体制暂且维持稳定的前提下,实行逐步弱化市级财政、取消市管县财政体制,即从省管市、市管县变为省管市、省管县模式。市级财政只管市区;乡镇财政作为县财政的派出机构,不承担一级政府财政的职能,逐步建立“中央财政、省财政、市(县)财政”三级财政级次。在三级财政框架下,按照分税制财政体制的基本原则,根据我国税源体系、税种分布,本着有利于发挥各级财政的职能,有利于各级政府发展经济的积极性,有利于提高政府运行效率和实现公共服务均等化的基本要求,最终可为建立规范的分级、分税财政体制,强化基层政府公共服务能力、实现基层财政解困创造有利条件。
(三)弱化乡镇财政职能,实行“乡财、县管、乡用”的体制
在原有的财政和政策不变的情况下,对乡镇财务实行统筹管理,对财物的使用先有一个宏观上的预算,继而统一为人民开设账号,然后发配任务统一采购,最后再收回票据。借鉴了西方的三权分立的原则,把所有权、使用权、管理权以及核算权分离开来,同时又相互牵制,提高了工作效率。按照中国公共财政的要求,由会计集中管理乡镇财政和账务的最后核算工作,这有利于控制乡镇财政供给人员及债务的不合理增长,但目前在具体实施过程中缺少规范性的具体指导文件,也缺乏统一的应用软件。另外 “乡财、县管、乡用”改革推动起来难度大,既要实现真正统管,又要调动乡镇的积极性,这需要一个逐步推进的过程。而且这也是缓解基层财政困难程度的权宜之计,短期内可以取得一定效果 ,有助于规范乡镇财政收支行为,促进乡镇依法组织收入,确保乡镇基本支出需求,防范乡镇债务风险,从而有助于维护农村基层政权和社会稳定,但是不能指望这一改革措施能从根本上解决基层政府公共服务能力弱化问题,因为这一改革思路虽然看到了基层乡镇政府由于得不到有效监督而出现行为异化,的确在一定程度上加重了基层财政困难的程度和基层政府公共服务能力的弱化,但是却采用了集权的办法,即由县级财政对乡镇财政进行管理,事实上剥夺了乡镇财政的管理权限,而县级财政由于不具有信息优势,所以对县级财政来说,多少带有“越俎代庖”的意味,因此,这里把“乡财、县管、乡用”看作一种实现基层财政解困和强化基层政府公共服务能力的手段,只是作为权宜之计在使用。
(四)改革地税和财政系统的管理模式
借鉴西方的三权分立制度,把省以下的地税系统的统一直接管理变成地方政府同样掌权的块块领导方式,地税机构在机构设置管理方面要合理,使他们也可接受上级的业务指导,来缓解当前政府收入和支出分配不合理的现状。在条件成熟的时候,可推行财政、地税合署办公的组织机构安排,利用这种方式来达到加强地税机关组织地方收入的目的,还可以增加财政系统安排支出方面的协调和增强财政统筹收支的职能。这样,基层政府可以拥有了财政完整的收入支出权。所以,采用改革地税和财政系统的管理模式对于缓解基层财政困难和强化基层政府公共服务能力具有重要的意义。
参考文献:
[1] 郑斌.县域财政公共服务能力提升路径研究[J].财经问题研究,2008,(05).
[2] 王琳、漆国生.提升地方政府公共服务能力的思考[J].理論探索,2008,(04).
[3] 张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社2001:592.