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摘 要 本文以重庆市北碚区为例，结合北碚区推行政府法律顾问制度建设的实施现状和实践经验，分析现阶段区县政府法律顾问制度在实践中存在的问题，并提出用制度化、法治化的方式在参与机制、选任机制、保障机制、激励机制等方面予以完善和改进的建议，进一步探索加快区县政府法律顾问制度和法治政府建设进程的方法，有效推进区县政府法律顾问制度和法治政府建设向深度和广度发展。
关键词 政府法律顾问制度 制度化 法治化 选任机制 保障机制
作者简介：刘雨箫，西南大学法学院法学专业，本科，研究方向：法学。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.393
一、区县政府法律顾问制度实施背景
顺应中央要求，全国各地已陆续展开对“省、市、县三级覆盖的政府法律顾问体系”的创建。截止2014年底，我国约有23500名律师受聘各级政府部门的法律顾问，其中14000多名律师担任了县（区）级政府相关部门法律顾问。为依法行政、促进经济发展、维护社会稳定、推进社会主义法治建设作出了积极贡献。
在“推行政府法律顾问制度”的大背景下，北碚区人民政府自2014年起，也开始积极推行政府法律顾问制度。本文笔者即以重庆市北碚区为例，结合北碚区制度建设的实践经验，试分析现阶段存在的问题，并提出相应的解决建议，以期进一步探索推进北碚区政府的法律顾问制度和法治政府建设进程的方法。
二、北碚区政府法律顾问制度的实施现状
党的十八届四中全会闭幕后，北碚区政府根据全会《决定》的要求，结合地方实际情况，组建政府法律顾问团，建立起了以政府法制机构为主，法学专家、执业律师为辅的政府法律顾问体系，已基本实现全区各部门、镇街法律顾问全覆盖。
（一）公开选聘
北碚区政府在全市乃至全国率先建立起了“统分结合，以统为主”的法律顾问团模式，由区政府统一聘任法律顾问，组建起政府法律顾问团。法律顾问采取部门推荐和自主报名相结合，经区政府综合考察并报区政府常务会通过后予以聘任，专业包括法理学、行政法、民商法等多个方面。以2015年为例，区政府共聘任28名政府法律顾问，根据工作事务的不同类别分成金融投资、征地补偿安置、行政纠纷处置等不同专业小组，参与政府法律事务的各个领域。
（二）工作运行机制
首先，区政府在深入调研基础上，制定了《北碚区政府法律顾问团工作规则》，明确了政府法律顾问的聘任条件、服务范围、工作职责、保障机制等内容。其次，建立定期召开政府法律顾问工作会议制度，区委区政府分管领导出席会议，与法律顾问开展经验交流与理论研讨活动。另外，健全考核评价制度，制定了《北碚区依法行政工作考核指标及评分标准》，将法律顾问工作纳入依法行政考核，并将依法行政考核情况纳入各镇街、各部门的科学发展实绩考核内容。
（三）工作成果
以2015年为例，区政府法律顾问仅一年即为各单位提供法律服务780余次，全面参与了各单位行政工作。其参与的涉法工作主要分为以下几类：1.重大行政决策的风险评估与法律咨询。2015年以来，北碚区政府法律顾问先后对棚户区改造中征地、拆迁、门面处置，龙湖紫云台业主纠纷、天府棚户区安置等事件的处置，歇马公租房建设等工作进行了审查，并积极参与政府招商引资的协商研判，而且全程参与违法用地、违法建筑整治工作，对各类事项均提出了可行性论证及评价。促进了区政府决策的合法性和科学性，也为重庆市其他各县区提供了宝贵的实践经验和示范模本。2.规范性文件及各类合同的起草与审查。2015年全年，政府法律顾问参与起草、修改、审查的规范性法律文件、各类合同等累计达百件；对涉及两违整治的法律法规，法律顾问也辅助进行了全面梳理，并参与涉及两违整治重大问题的研判。3.参与政府涉诉纠纷和信访事件的调处。2015年，区政府法律顾问代理的行政复议和诉讼案件总计101件，胜诉率可达75%以上；除此之外，另有约10%诉讼案件在起诉后达成和解协议，做到了息诉息访。另外，法律顾问协助政府调处信访事件和群体性事件接近百件，对征地遗留等问题的解决均发挥了重要作用。
三、北碚区政府法律顾问制度在实践中存在问题
（一）重视不够，参与不足
少数领导干部对律师缺乏应有的重视，存在认识上的局限性。“重文件精神和长官意志，轻法律规则”的思维定式仍普遍存在，对法律顾问指出的法律风险常常置若罔闻 。而且，政府部门通常比较难识别事务的法律特性，个别部门常常因顾忌泄露内部事务和工作机密，很少让法律顾问参与政府日常工作之中，只有工作中的问题累积到了一定程度，才会考虑把法律顾问当作政府的“消防员”来帮助“灭火”。而法律顾问由于对政府的运作程序和规则、相关政策等均缺乏足够的了解，且在业务范围、责任承担等方面对其也无具体的规定，因此很难提出最科学高效的法律意见，这种临时性和事后补救性的工作使法律顾问很难真正发挥作用 。
（二）缺乏明确的准入机制
现阶段，尽管北碚区政府已确立公开选聘的制度选聘法律顾问，但是选聘标准和程序的随意性仍然过大 。目前，区政府选聘法律顾问尚未完全形成公平公开的竞争机制，存在着“暗箱操作”的可能，一些团体和个人常常通过找关系等不正当方式成为政府法律顾问或者成为政府法律顾问单位。这将导致一些真正具有高职业道德水准、过硬专业素质的法治人才无法被政府选聘，也为法律顾问参与政府涉法事务能否始终保持客观中立埋下了隐患 。
（三）缺乏相应的配套保障
北碚区人民政府2014年7月24日制定的《北碚区人民政府法律顾问团工作规则》中，已明确了“政府法律顾问团日常管理工作经费和政府法律顾问工作年费，以及其他涉及区政府的专项法律服务工作需要支付的经费，由区财政予以保障，专款专用。因法律顾问办理服务对象单位专项工作类、诉讼代理类事务所产生的费用，由各单位自行承担 。”尽管如此，法律顾问专项经费的预算、备案、使用、结算等相关配套规则均为空白，政府法律顾问在为政府提供法律服务后，其应获得报酬的标准、方式等尚不明确，导致法律顾问最终可能只能够象征性的获取酬劳。 （四）缺乏有效的奖惩机制
现阶段，尽管区政府已制定出了《依法行政工作考核指标及评分标准》，但是，对于法律顾问的激励机制仍较为粗糙 。首先，乡（镇）、街道办事处的法律顾问报酬的多少未形成一致，且相对偏低。除此之外，对于法律顾问，除最终的工作薪酬外，尚欠缺有效可行的考核机制，使之在参与政府涉法工作的过程中，没有一把可以衡量个人工作成果的“标尺”，因而无法有效的督促法律顾问反思工作得失，积累工作经验；同时，也导致了为政府涉法工作作出突出贡献或者工作存在重大工作失误的个人或组织得不到对价的奖惩回报，这也不利于调动政府法律顾问工作的积极性。
四、北碚区政府法律顾问制度的完善
为了使北碚区法治政府建设继续有效推进，笔者针对上述问题，相对应的提出以下几点对策性的完善建议：
（一）参与机制
领导干部对于法律顾问的重视和接纳程度是发挥政府法律顾问作用的前提，因此首先应当加强领导干部对法律顾问制度的重视 。建议由区政府法制部门牵头开展宣传工作，可通过培训、讲座等方式，引导各部门将法律顾问当作政府决策与社会管理过程中的必要环节，让法律顾问多角度全方位全程参与进政府的日常工作，以形成“事前介入、事中跟进、事后反馈”的运行机制。
另外，明确法律顾问的职责是法律顾问制度有序运行的保证。因此，应明确并细化法律顾问的职责职权，建议以规范文本的形式，将法律顾问合法性审查的范围、方式和期限、审查意见的反馈形式等进行细化；且规定政府部门对意见是否采纳、未采纳的原因或是采纳后的效果等应采书面回复的方式及时反馈给法律顾问。
（二）选任机制
建立科学的政府法律顾问遴选机制。首先，结合北碚区现有的法律资源情况，建议专职法律顾问从本级政府法制办的在编人员中选择。其中，专职雇员制专职法律顾问，这二类不得对外执业。除选聘范围外，建议区政府再根据实际情况制定出配套的选任标准、退出条件与退出程序，以使政府法律顾问队伍保持相对稳定和合理流动。
另外，政府法律顾问的选聘还应秉持独立性原则。应当改变一贯的由政府法制机构或司法行政部门推荐的方式，引入竞争机制，规范选聘条件和程序，严把入口关，从源头上排除一切可能干扰法律顾问中立立场的因素。这样，政府法律顾问在参与政府涉法事务中，才能始终以法律法规为事实判断的唯一准绳，处处体现中立、客观的法律精神。
（三）保障机制
首先，随着经济与社会的发展，各级政府应提高预算标准，保障政府法律顾问工作的正常运转。细化政府法律顾问专款专用的使用规则，制定合理的报酬支付标准 。在此基础上，建议再完善相关配套规定，明确出政府应当如何履行给付义务，若不履行则应当承担何种责任，由谁来承担责任等，使法律顾问“劳有所得”具有切实的可操作性。其次，应促进政府法律顾问的均衡发展 。建议区政府针对本行政区划范围内的贫困乡、镇，考虑其法律资源匮乏的实际，适当加大政策倾斜和财政转移支付力度，建立区、乡（镇）政府法律顾问工作业务指导关系，实行上下级的帮扶。
（四）激励机制
建立有效的激励和惩戒机制，是提高法律顾问工作积极性的有效手段 。建议将考核方案形成书面文件，将各项考核项目予以明确，如服务态度、工作能力、专业水平、职业道德等，进行综合评价。根据考核评价结果，奖优罚劣。对考核结果优秀者，采取“物质 精神”双重激励的方式，如定期进行“优秀政府法律顾问”的评选，对获选者予以奖状、奖金发放；对考核不合格者，则可通报批评、提前解聘。
五、结语
党的十八届四中全会通过的《决定》，对全面推进依法治国，普遍建立法律顾问制度提出了更高的要求。目前，包括北碚区在内的全国各区县的政府法律顾问制度均处于起步阶段，仍存在很多不足。但是，随着这一制度的实践与完善，其必将为依法行政、建设法治中国发挥更大、更重要的作用。
注释：
宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善.法学杂志.2015（3）.52-59.
齐亚平.发挥法律顾问作用 推进法治建设服务.中国律师.2016（5）.
毛新利、盛伟祥、陈霞.政府购买法律服务的实践与思考.中国司法.2012（12）.53-56.
闫永廉.法律顾问.人民调解.2015（9）.
马晓伟.完善政府法律顾问制度浅议.中国律师.2014（7）.57-58.
虞佳臻、赵婷婷. 刍议政府法律顾问制度完善之路.宁夏大学学报（人文社会科学版）.2015，37（4）.63-69.
杨建顺.以良法求善治.人民论坛.2014（31）.
漆昌国.政府法律顾问工作保障问题研究.四川行政学院学报.2015（7）.
宋智敏、李虎子. 全面推进政府法律顾问制度的构想.湖南工业大学学报（社会科学版）.2015，20（5）.68-72.
江西省司法厅调研组.关于推进普遍建立法律顾问制度的实践探索与路径思考.中国司法.2014（6）.38-40.
关键词 政府法律顾问制度 制度化 法治化 选任机制 保障机制
作者简介：刘雨箫，西南大学法学院法学专业，本科，研究方向：法学。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.393
一、区县政府法律顾问制度实施背景
顺应中央要求，全国各地已陆续展开对“省、市、县三级覆盖的政府法律顾问体系”的创建。截止2014年底，我国约有23500名律师受聘各级政府部门的法律顾问，其中14000多名律师担任了县（区）级政府相关部门法律顾问。为依法行政、促进经济发展、维护社会稳定、推进社会主义法治建设作出了积极贡献。
在“推行政府法律顾问制度”的大背景下，北碚区人民政府自2014年起，也开始积极推行政府法律顾问制度。本文笔者即以重庆市北碚区为例，结合北碚区制度建设的实践经验，试分析现阶段存在的问题，并提出相应的解决建议，以期进一步探索推进北碚区政府的法律顾问制度和法治政府建设进程的方法。
二、北碚区政府法律顾问制度的实施现状
党的十八届四中全会闭幕后，北碚区政府根据全会《决定》的要求，结合地方实际情况，组建政府法律顾问团，建立起了以政府法制机构为主，法学专家、执业律师为辅的政府法律顾问体系，已基本实现全区各部门、镇街法律顾问全覆盖。
（一）公开选聘
北碚区政府在全市乃至全国率先建立起了“统分结合，以统为主”的法律顾问团模式，由区政府统一聘任法律顾问，组建起政府法律顾问团。法律顾问采取部门推荐和自主报名相结合，经区政府综合考察并报区政府常务会通过后予以聘任，专业包括法理学、行政法、民商法等多个方面。以2015年为例，区政府共聘任28名政府法律顾问，根据工作事务的不同类别分成金融投资、征地补偿安置、行政纠纷处置等不同专业小组，参与政府法律事务的各个领域。
（二）工作运行机制
首先，区政府在深入调研基础上，制定了《北碚区政府法律顾问团工作规则》，明确了政府法律顾问的聘任条件、服务范围、工作职责、保障机制等内容。其次，建立定期召开政府法律顾问工作会议制度，区委区政府分管领导出席会议，与法律顾问开展经验交流与理论研讨活动。另外，健全考核评价制度，制定了《北碚区依法行政工作考核指标及评分标准》，将法律顾问工作纳入依法行政考核，并将依法行政考核情况纳入各镇街、各部门的科学发展实绩考核内容。
（三）工作成果
以2015年为例，区政府法律顾问仅一年即为各单位提供法律服务780余次，全面参与了各单位行政工作。其参与的涉法工作主要分为以下几类：1.重大行政决策的风险评估与法律咨询。2015年以来，北碚区政府法律顾问先后对棚户区改造中征地、拆迁、门面处置，龙湖紫云台业主纠纷、天府棚户区安置等事件的处置，歇马公租房建设等工作进行了审查，并积极参与政府招商引资的协商研判，而且全程参与违法用地、违法建筑整治工作，对各类事项均提出了可行性论证及评价。促进了区政府决策的合法性和科学性，也为重庆市其他各县区提供了宝贵的实践经验和示范模本。2.规范性文件及各类合同的起草与审查。2015年全年，政府法律顾问参与起草、修改、审查的规范性法律文件、各类合同等累计达百件；对涉及两违整治的法律法规，法律顾问也辅助进行了全面梳理，并参与涉及两违整治重大问题的研判。3.参与政府涉诉纠纷和信访事件的调处。2015年，区政府法律顾问代理的行政复议和诉讼案件总计101件，胜诉率可达75%以上；除此之外，另有约10%诉讼案件在起诉后达成和解协议，做到了息诉息访。另外，法律顾问协助政府调处信访事件和群体性事件接近百件，对征地遗留等问题的解决均发挥了重要作用。
三、北碚区政府法律顾问制度在实践中存在问题
（一）重视不够，参与不足
少数领导干部对律师缺乏应有的重视，存在认识上的局限性。“重文件精神和长官意志，轻法律规则”的思维定式仍普遍存在，对法律顾问指出的法律风险常常置若罔闻 。而且，政府部门通常比较难识别事务的法律特性，个别部门常常因顾忌泄露内部事务和工作机密，很少让法律顾问参与政府日常工作之中，只有工作中的问题累积到了一定程度，才会考虑把法律顾问当作政府的“消防员”来帮助“灭火”。而法律顾问由于对政府的运作程序和规则、相关政策等均缺乏足够的了解，且在业务范围、责任承担等方面对其也无具体的规定，因此很难提出最科学高效的法律意见，这种临时性和事后补救性的工作使法律顾问很难真正发挥作用 。
（二）缺乏明确的准入机制
现阶段，尽管北碚区政府已确立公开选聘的制度选聘法律顾问，但是选聘标准和程序的随意性仍然过大 。目前，区政府选聘法律顾问尚未完全形成公平公开的竞争机制，存在着“暗箱操作”的可能，一些团体和个人常常通过找关系等不正当方式成为政府法律顾问或者成为政府法律顾问单位。这将导致一些真正具有高职业道德水准、过硬专业素质的法治人才无法被政府选聘，也为法律顾问参与政府涉法事务能否始终保持客观中立埋下了隐患 。
（三）缺乏相应的配套保障
北碚区人民政府2014年7月24日制定的《北碚区人民政府法律顾问团工作规则》中，已明确了“政府法律顾问团日常管理工作经费和政府法律顾问工作年费，以及其他涉及区政府的专项法律服务工作需要支付的经费，由区财政予以保障，专款专用。因法律顾问办理服务对象单位专项工作类、诉讼代理类事务所产生的费用，由各单位自行承担 。”尽管如此，法律顾问专项经费的预算、备案、使用、结算等相关配套规则均为空白，政府法律顾问在为政府提供法律服务后，其应获得报酬的标准、方式等尚不明确，导致法律顾问最终可能只能够象征性的获取酬劳。 （四）缺乏有效的奖惩机制
现阶段，尽管区政府已制定出了《依法行政工作考核指标及评分标准》，但是，对于法律顾问的激励机制仍较为粗糙 。首先，乡（镇）、街道办事处的法律顾问报酬的多少未形成一致，且相对偏低。除此之外，对于法律顾问，除最终的工作薪酬外，尚欠缺有效可行的考核机制，使之在参与政府涉法工作的过程中，没有一把可以衡量个人工作成果的“标尺”，因而无法有效的督促法律顾问反思工作得失，积累工作经验；同时，也导致了为政府涉法工作作出突出贡献或者工作存在重大工作失误的个人或组织得不到对价的奖惩回报，这也不利于调动政府法律顾问工作的积极性。
四、北碚区政府法律顾问制度的完善
为了使北碚区法治政府建设继续有效推进，笔者针对上述问题，相对应的提出以下几点对策性的完善建议：
（一）参与机制
领导干部对于法律顾问的重视和接纳程度是发挥政府法律顾问作用的前提，因此首先应当加强领导干部对法律顾问制度的重视 。建议由区政府法制部门牵头开展宣传工作，可通过培训、讲座等方式，引导各部门将法律顾问当作政府决策与社会管理过程中的必要环节，让法律顾问多角度全方位全程参与进政府的日常工作，以形成“事前介入、事中跟进、事后反馈”的运行机制。
另外，明确法律顾问的职责是法律顾问制度有序运行的保证。因此，应明确并细化法律顾问的职责职权，建议以规范文本的形式，将法律顾问合法性审查的范围、方式和期限、审查意见的反馈形式等进行细化；且规定政府部门对意见是否采纳、未采纳的原因或是采纳后的效果等应采书面回复的方式及时反馈给法律顾问。
（二）选任机制
建立科学的政府法律顾问遴选机制。首先，结合北碚区现有的法律资源情况，建议专职法律顾问从本级政府法制办的在编人员中选择。其中，专职雇员制专职法律顾问，这二类不得对外执业。除选聘范围外，建议区政府再根据实际情况制定出配套的选任标准、退出条件与退出程序，以使政府法律顾问队伍保持相对稳定和合理流动。
另外，政府法律顾问的选聘还应秉持独立性原则。应当改变一贯的由政府法制机构或司法行政部门推荐的方式，引入竞争机制，规范选聘条件和程序，严把入口关，从源头上排除一切可能干扰法律顾问中立立场的因素。这样，政府法律顾问在参与政府涉法事务中，才能始终以法律法规为事实判断的唯一准绳，处处体现中立、客观的法律精神。
（三）保障机制
首先，随着经济与社会的发展，各级政府应提高预算标准，保障政府法律顾问工作的正常运转。细化政府法律顾问专款专用的使用规则，制定合理的报酬支付标准 。在此基础上，建议再完善相关配套规定，明确出政府应当如何履行给付义务，若不履行则应当承担何种责任，由谁来承担责任等，使法律顾问“劳有所得”具有切实的可操作性。其次，应促进政府法律顾问的均衡发展 。建议区政府针对本行政区划范围内的贫困乡、镇，考虑其法律资源匮乏的实际，适当加大政策倾斜和财政转移支付力度，建立区、乡（镇）政府法律顾问工作业务指导关系，实行上下级的帮扶。
（四）激励机制
建立有效的激励和惩戒机制，是提高法律顾问工作积极性的有效手段 。建议将考核方案形成书面文件，将各项考核项目予以明确，如服务态度、工作能力、专业水平、职业道德等，进行综合评价。根据考核评价结果，奖优罚劣。对考核结果优秀者，采取“物质 精神”双重激励的方式，如定期进行“优秀政府法律顾问”的评选，对获选者予以奖状、奖金发放；对考核不合格者，则可通报批评、提前解聘。
五、结语
党的十八届四中全会通过的《决定》，对全面推进依法治国，普遍建立法律顾问制度提出了更高的要求。目前，包括北碚区在内的全国各区县的政府法律顾问制度均处于起步阶段，仍存在很多不足。但是，随着这一制度的实践与完善，其必将为依法行政、建设法治中国发挥更大、更重要的作用。
注释：
宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善.法学杂志.2015（3）.52-59.
齐亚平.发挥法律顾问作用 推进法治建设服务.中国律师.2016（5）.
毛新利、盛伟祥、陈霞.政府购买法律服务的实践与思考.中国司法.2012（12）.53-56.
闫永廉.法律顾问.人民调解.2015（9）.
马晓伟.完善政府法律顾问制度浅议.中国律师.2014（7）.57-58.
虞佳臻、赵婷婷. 刍议政府法律顾问制度完善之路.宁夏大学学报（人文社会科学版）.2015，37（4）.63-69.
杨建顺.以良法求善治.人民论坛.2014（31）.
漆昌国.政府法律顾问工作保障问题研究.四川行政学院学报.2015（7）.
宋智敏、李虎子. 全面推进政府法律顾问制度的构想.湖南工业大学学报（社会科学版）.2015，20（5）.68-72.
江西省司法厅调研组.关于推进普遍建立法律顾问制度的实践探索与路径思考.中国司法.2014（6）.38-40.