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摘要 高标准农田建设是我国耕地质量管理由监管走向主动提高质量的重要措施。该文分析了吉林省白城市高标准基本农田建设的背景，提出了土地整治工程措施和整治项目布局，论证白城市高标准基本农田建设投入产出情况，提出了科学规划、分等定级、目标管理、融资渠道和信息化管理5个方面的耕地质量管理措施。
关键词 土地资源；耕地质量管理；高标准农田；吉林白城
中图分类号 F323.21；S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）18-0339-03
目前，我国普遍存在因盐碱化、沙化、作物单一种植等问题引起耕地质量退化的现象，耕地保护的首要任务需要由数量管理转为质量、数量并重的管理。全国土地整治规划（2011—2015年）中，提出建设4 000万hm2旱涝保收高标准基本农田，确保耕地合理布局，提高耕地质量，从而保障农产品的产能。高标准基本农田建设是我国耕地质量管理由监管走向主动提高质量的重要措施，也是我国面对人口不断增加、建设用地需求量不断扩大、人多地少矛盾加剧、粮食安全问题突出而实施的国家农业发展战略性举措[1]。
耕地质量是土地受各种自然、地理、环境等因素影响的总称，其质量好坏表现在耕地环境状况的好坏、农产品生产质量的高低等。基于高标准农田建设的耕地质量管理是依据高标准农田建设的项目实施，提高耕地产量，提高耕地利用效率，提出保护耕地质量的相应对策[2]。吉林省是我国农业大省，白城市5个县（市、区）都是国家商品粮基地县，是杂粮杂豆、油料、甜菜的主要产区，也是中低产田集中的地区。通过建设高标准农田改善耕地质量、提高土地利用效率，不仅有利于该地区农业发展，同时对于吉林省乃至全国粮食安全保障都是有利的。
1 研究区域概况
1.1 自然条件
白城市位于吉林省西北部，地理位置为东经121°38′～124°04′，北纬44°02′～46°18′，南北长229.5 km，东西宽212.5 km，是吉林、黑龙江、内蒙古三省区的结合部，市域范围为平原地区。白城市属北温带大陆性气候，春季干燥多风，夏季温热多雨，秋季凉爽温差大，冬季漫长而寒冷，全年绝大部分时间降水来自西风带，特殊的地理环境形成了当地“光照充足，降水变率大，旱多涝少”的气候特点。
1.2 土地资源与耕地利用
2010年白城市土地总面积为2 575 873.42 hm2，其中：农用地1 830 561.02 hm2，占白城市土地总面积的71.06%；建设用地328504.36 hm2，占全市土地总面积的12.75%；其他土地416 808.04 hm2，占全市土地总面积的16.18%。农用地中，耕地面积为1 178 549.16 hm2，占全市农用地总面积的64.38%；园地面积为6 175.47 hm2，占全市农用地总面积的0.33%；林地面积为323 812.3 hm2，占全市农用地总面积的17.14%；牧草地面积为322 024.92 hm2，占全市农用地总面积的17.59%。农作物总播种面积86.8万hm2，其中水稻播种面积为10.3万hm2，玉米播种面积为34.7万hm2。白城市农用地肥力较高，具有广泛的适种性。加之降水与气温同步，光照充足，为种植业生产奠定了有利基础。农作物种类主要包含粮食作物、油料、甜菜、烟叶、药材、蔬菜、瓜果七大类。粮食作物主要包含谷物、豆类和薯类，以玉米和水稻为主。全市2010年粮食总产量339.1万t，同比增长35.1%，其中玉米产量197.6万t，水稻产量91.6万t。
1.3 耕地质量现状
1.3.1 农田质量偏低。白城市盐碱地面积共394 989.23 hm2，占耕地总量的33.51%，并且全市中低產田比例过大，约占全市耕地总量的86%。这些中低产田主要分布在坡地和风沙、盐碱地。而白城市划定的基本农田中至少还有45%左右的中低产田需要通过综合整治提高质量。
1.3.2 自然环境并不乐观。白城市处于北温带，气候干燥，年平均降水量400 mm左右，而年蒸发量1 800 mm左右，蒸发量大大高于降水量，致使市域内的洮儿河及部分水库、泡泽干涸，严重影响白城市土地后备资源的合理开发利用。水资源不匹配，土地后备资源优势难以发挥。
1.3.3 投资渠道少，高标准农田建设资金来源少。目前，高标准农田建设的资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费和农业土地开发的土地出让收入，每年新增建设用地是有限制的，这就限制了高标准农田建设资金的额度。
1.3.4 农用地管理体制僵化，导致民资进入高标准农田建设领域意愿低。我国农村土地归集体所有，农民不愿将更多的物资投入到建设中，民资进入高标准农田建设领域非常有限。
2 白城市高标准农田建设的土地整治工程
高标准农田建设是通过土地整治工程形成集中连片、设施配套、稳产高产、生态良好、抗灾能力强的农田。根据白城市的自然条件以及土地利用现状，白城市高标准农田建设中的土地整治工程主要包括中低产田改造工程、灌溉与排水工程、水土流失治理工程[3]。
2.1 中低产田改造工程
改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快。中低产田改造的基本原则是统一规划，综合治理，先易后难，分期实施，以点带面，分类指导，搞好技术开发，注意远近期结合，并与区域开发、生产基本建设等紧密衔接。中低产田改造不单纯是提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是要进行提高综合生产能力的基本建设。针对不同类型中低产田采取综合措施，清除或减轻制约产量的土壤障碍因素，提高耕地基础地力等级，改善农业生产条件。在改造中低产田中应通过调整种植业结构，增加作物种植品种，改善土壤肥力，增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，进行水、土、田、林、路综合治理，提高土地的可持续生产能力[4]。根据白城市土地自然条件特征，在白城市重点开展中低产田田间基础设施建设，采取综合措施，改善农业生产条件，提高耕地基础地力等级。工程重点建设区域位于洮南市。规划期内拟安排实施洮南市万宝镇等5个乡镇基本农田中低产田改造项目，项目建设规模为7 497.17 hm2，预计新增耕地5 792.51 hm2。 2.2 灌溉与排水工程
水利是农业的命脉，水不仅可以供给农业用水，同时也可以改善土壤盐碱化，从而促进农业的发展，因此农田水利的兴衰更是与农业生产、粮食安全和社会稳定紧密相关。灌溉与排水工程包括水源工程、输水工程、排水工程、喷微灌工程、渠系建筑物工程和泵站及输配电工程[5]。根据白城市自然条件现状，工程重点建设区域为镇赉县、大安市。项目计划在白城地区建设固定式喷灌、全移动式喷灌以及滴灌；共计划新打井眼1 099眼，装机10 516 kW，喷灌面积达15 406.6 hm2，有效增加灌溉面积，灌溉保证率为水浇地不低于50%，水田不低于70%；满足灌溉设计保证率的农田面积比例应不低于90%。并且在洮儿河灌区、白沙滩灌区、五家子灌区分别建设流量<1 m3/s的灌溉渠道以及排水沟道，完善灌排体系，打造排涝标准不低于10年一遇的灌排系统，预计项目节水15 406.6 t，效益面积达39 370.9 hm2。总体来说，在白城地区通过实施灌溉与排水工程，合理利用水资源，形成“旱能灌、涝能排、渍能降”的灌溉体系。
2.3 水土流失治理工程
水土流失包括水蚀和风蚀，指在水、重力、风力等作用下，水土资源和土地生产力的破化和损失，在国外称为土壤侵蚀。我国是世界上水土流失严重的国家之一，尤其是东北黑土地区的水土流失，由于地表径流对土壤的冲刷和侵蚀，自然降雨、植被破坏、不合理耕作制度，导致水土流失严重破坏土壤肥力，加剧沟壑发展，抬高河床，因此防止水土流失刻不容缓。水土保持的基本措施主要是采用現代农业技术措施，提高生产效率，逐步建成旱涝保收，高产稳产的基本农田[5]。依据上述理论，划定白城市通榆县为水土流失重点治理区，在该区域内严禁挖砂、采石、取土以及容易造成水土流失的项目建设，严格控制未利用地开发和林木采伐，切实保护水源涵养林、水土保持林、防风固沙林。对25°以上坡耕地全面实施退耕还林还草，对15～25°坡耕地采取有效的水土保持措施。在水力侵蚀地区，以小流域为单元，实行全面规划、综合治理，建立水土流失综合防治体系。在风力侵蚀地区，采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害[6]。
3 白城市高标准农田建设项目布局
根据白城市自然条件，以及高标准农田建设现状，白城市土地整治项目主要分为土地整理、土地开发以及灌溉与排水项目。
3.1 土地整理项目
大安市土地整治项目主要包括农用地整理和土地开发。农用地整理主要分布在新艾里乡新艾里村、富兴村、红岗子乡、乐胜乡、月亮泡镇治发村、龙沼镇八方村、山湾村、风水山牧场、洮儿河村、两家子、红岗子乡、海坨乡、四棵乡，建设规模12 989.48 hm2，建设完成后新增耕地共4 706.11 hm2。
镇赉县农用地整理共3个主要项目，一是吉林省监狱管理局镇赉分局九分场高标准基本农田整理项目，项目位置主要分布在哈吐气乡、东屏镇、坦途镇、五棵树镇、镇赉镇、嘎什根乡、建平乡、莫莫格乡、黑鱼泡镇，项目区规模86 377.48 hm2，新增耕地规模41 586.23 hm2。二是镇赉县东屏镇大龙索口等3个村高标准基本农田整理项目，项目位置主要分布在东屏镇大龙村、蒙古索口村、格力吐村，项目区规模1 000 hm2。三是吉林省西部土地开发整理重大项目镇赉项目区高标准基本农田建设项目，项目位置主要分布在嘎什根乡九分场，项目区规模1 500 hm2。
洮北区土地整理项目主要分布在到保镇、金祥乡、镇南聚宝山、洮河镇、青山镇陆家村、到保镇高平村、岭下镇、镇南玻璃营子镇南种羊场、德顺乡，建设规模8 810.74 hm2，建设完成后新增耕地5 565.13 hm2。
洮南市土地整理项目主要分布在永茂乡三段、四段村、福顺镇长岗村、福顺镇翟家村、福顺镇、向阳乡凤凰山、大通乡湖沧村，建设规模5 262.46 hm2，其中包含高标准农田4 897.65 hm2，新增耕地2330.54 hm2。
通榆县土地整治项目主要为对农用地的整理，其中包括基本农田整理项目，项目名称为通榆县苏公托等2个乡镇基本农田整理项目，项目区分布在苏公坨乡乔家围子村、鸿兴镇明月村，建设规模820.08 hm2，全部为高标准农田，新增耕地规模为49.36 hm2。其他农用地整理项目共8个，分布在兴隆山镇长胜村、乌兰花镇沙力村、什花道乡新付村、瞻榆镇、团结乡、新华镇、兴隆山镇、瞻榆镇前进村、边昭镇西战村、团结乡新春村，项目建设规模5 012.41 hm2，全部为高标准农田，新增耕地规模为585.57 hm2。
3.2 土地开发项目
大安市土地开发项目主要分布在海坨乡、红岗子乡、乐胜乡、联合乡、两家子镇、三家甸草场、四棵树乡、太山镇、新平安镇、叉干镇、大岗子镇、丰收镇、烧锅镇、安广镇、舍力镇、龙沼镇，项目建设规模137 787.39 hm2，建设完成后新增耕地共92 156.42 hm2。
镇赉县土地整治中土地开发项目共10个，主要分布在东屏镇、五棵树镇、大屯镇、黑鱼泡镇、镇赉镇，项目区规模2 474 hm2，新增耕地1 905 hm2。
洮北区土地开发项目主要分布在德顺乡胡里村、到保镇车力村、保民农场，建设规模253.61 hm2，新增耕地218.18 hm2。
3.3 灌溉与排水项目
白城市的灌溉与排水工程的主要项目是旱田高效节水灌溉项目，项目区主要分布在镇南种羊场、到保镇、保民农场、洮河镇、德顺乡、林海镇、金祥乡、东胜乡、三合乡、平台镇、平安镇、青山镇、东风乡、民营区、经济开发区（保胜村）、岭下镇、农科院。项目主要包括固定式喷灌990 hm2、全移动式喷灌337.3 hm2、滴灌10 079.3 hm2。其中半固定喷灌，新打井44眼，装机968 kW，喷灌990 hm2；全移动喷灌，新打井301眼，装机3 913 kW，喷灌4 337.3 hm2；滴灌，新打井754眼，装机5 655 kW，喷灌10 079.3 hm2。其中在洮儿河灌区、白沙滩灌区、五家子灌区分别建设流量<1 m3/s的灌溉渠道2 096、435、326 km；排水沟道1 829、405、304 km；在庆新涝区建设排水沟道300 km。预计项目节水15 406.6 t，效益面积达39 370.9 hm2。 4 白城市高标准农田建设投资效益分析
通过投入产出分析，定量计算因有效耕地面积增加、耕地质量提高、建设高标准农田、农业生产条件改善带来的农业产出增加、成本降低和农民收入提高等[7-9]。
2011—2015年度白城市高标准农田建设面积为209 369.21 hm2。项目总投资531 821.34万元。根据现场调查，整理前耕地投入约5 000元/hm2。土地整治后，生产投入成本不变。2011—2015年度白城市高标准农田建设规模为209 369.21 hm2，其中有96 785.68 hm2新增耕地，建设高标准农田183 125.12 hm2。
根据调查和估计，经过全面整治高标准农田建设，净增加耕地面积96 785.68 hm2，累计提高粮食产能1 342 958.05 t，标准粮玉米售价1.8元/kg。
高标准农田建设后净增产值=年净增总产值-新增耕地年总成本，为193 339.609万元。静态投资回收期=项目总投资/项目年新增净产值，为3年。静态投资收益率=项目年新增净产值/项目总投资，为36.35%
由上述分析可以看出，经过高标准农田建设后，耕地的产量和质量都有大幅度提高，高标准农田建设的直接经济效益显著。
综上所述，白城市农田建设的经济效益是明显的，在耕地生产力的经济效果方面，扩大耕地生产和經营规模，并重视农业技术的使用，优化和调整种植业有利于提高耕地生产效益；在高标准农田建设基础数据分析方面，该项目有利于耕地的产量和质量提高，直接经济效益显著。
5 白城市耕地质量管理对策
高标准农田建设规划编制是实施耕地质量管理的重要环节，合理的具有现实意义的规划，能够使耕地质量管理有据可依，指导相关项目建设完成。面对现代化的农业生产和耕地质量管理，白城市需要组建专业团队，强化技术管理，同时建设信息化管理系统，实施动态监测，使耕地质量管理逐步实现规范化。
5.1 以科学的规划引导耕地质量管理
规划引导建设。坚持规划先行是确保耕地质量提高的关键，是确保高标准农田建设工作顺利推进的关键。随着经济与社会不断发展，我国人多地少的矛盾日益凸显，必须对有限的土地资源做出统筹兼顾的长远安排，以促进国民经济的协调发展[10]。高标准农田建设规划是挖掘现有耕地资源潜力的重要手段，必须根据耕地资源的实际情况和存在问题，科学合理地制定高标准农田建设规划实施方案，有计划地安排各类改造工程项目，积极引导地方和农村集体经济组织主动贯彻落实规划。
5.2 严格制定耕地分等定级指标
依托现有的全国耕地质量等级评定成果，持续加强耕地质量等级监测评价，抓好耕地质量的管控提升。逐步建立耕地质量等级定期更新和动态监管制度，依据《农村耕地质量分等规程（GB/T28407—2012）》，白城市今后每6年或10年开展一次系统性耕地质量等级调查评定工作；每年对耕地现状变化和耕地质量建设等突变性因素引起的耕地质量等级变化情况，开展年度更新评价；对大量耕地质量等级渐变区域，开展年度抽样检测评价，依据年度更新与检测评价结果，形成耕地质量等级与产能年度报告。强化耕地数量管控和优质耕地保护，抓好高标准农田建设工程实施后耕地质量的替代性提升。参照耕地质量等级评定成果，调整划定基本农田，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级[11]。
5.3 实行专业团队的目标管理
在进行高标准农田建设的同时要组建专业的管理团队，进行目标管理，保证耕地质量提高项目的顺利进行。耕地质量的目标管理也被称为“成果管理”，也就是常说的责任制[12]。它主要是在耕地质量管理系统全员职工—从政府国土部门到农村集体经济组织以及农村劳动者的积极参与下，自上而下地确定耕地质量管理工作目标，并在工作中实行“自我控制”，自下而上地保证耕地质量管理目标实现。
5.4 拓宽建设投资渠道
高标准农田建设的核心难点是建设资金的来源问题，白城市是农业地区，经济发展总体水平欠发达，投资能力比较弱，筹集高标准农田建设资金必须拓宽建设投资渠道，积极申请国家土地建设投资项目，争取国家投资支持；在充分利用土地有偿使用费和土地出让金的同时，通过整合涉及农业部门农田水利基础设施建设的专项基金，积极引导信贷资金、民间资本等社会资金投资高标准农田建设；并鼓励农民投工投劳，充分体现广大农民群众在高标准农田建设中的主人翁作用；通过以上途径确保高标准农田建设目标的实现。
5.5 建立实施动态监测的信息化管理系统
高标准农田建设、耕地质量管理都是动态系统，加强耕地质量的动态监测是实施耕地质量管理的重要途径。只有建立在全面、系统地掌握耕地质量现状的基础上，才能对高标准农田建设做出科学决策。由于耕地质量的不断变化，必须及时、准确地掌握这些变化，不断检测更新数据资料，使数据资料具有现实性，为有效地分析研究耕地质量的动态变化提供依据，为决策提供第一手资料。目前，建立高标准农田建设、耕地质量的动态监测预警体系，主要是运用5S技术，即RS遥感、GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、WS预警系统、ES农田管理系统，对耕地的利用变化等各种情况进行准确的监测，掌握其动态变化，为制定合理保护和提高耕地质量的对策措施服务。同时设立监测网络，将耕地质量变更调查落实到实处，及时将准确的调查数据输入系统，建立科学的耕地质量管理数据库，随时为土地管理工作和调查研究提供准确必要的参考信息资料[13-14]。
6 参考文献
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关键词 土地资源；耕地质量管理；高标准农田；吉林白城
中图分类号 F323.21；S28 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）18-0339-03
目前，我国普遍存在因盐碱化、沙化、作物单一种植等问题引起耕地质量退化的现象，耕地保护的首要任务需要由数量管理转为质量、数量并重的管理。全国土地整治规划（2011—2015年）中，提出建设4 000万hm2旱涝保收高标准基本农田，确保耕地合理布局，提高耕地质量，从而保障农产品的产能。高标准基本农田建设是我国耕地质量管理由监管走向主动提高质量的重要措施，也是我国面对人口不断增加、建设用地需求量不断扩大、人多地少矛盾加剧、粮食安全问题突出而实施的国家农业发展战略性举措[1]。
耕地质量是土地受各种自然、地理、环境等因素影响的总称，其质量好坏表现在耕地环境状况的好坏、农产品生产质量的高低等。基于高标准农田建设的耕地质量管理是依据高标准农田建设的项目实施，提高耕地产量，提高耕地利用效率，提出保护耕地质量的相应对策[2]。吉林省是我国农业大省，白城市5个县（市、区）都是国家商品粮基地县，是杂粮杂豆、油料、甜菜的主要产区，也是中低产田集中的地区。通过建设高标准农田改善耕地质量、提高土地利用效率，不仅有利于该地区农业发展，同时对于吉林省乃至全国粮食安全保障都是有利的。
1 研究区域概况
1.1 自然条件
白城市位于吉林省西北部，地理位置为东经121°38′～124°04′，北纬44°02′～46°18′，南北长229.5 km，东西宽212.5 km，是吉林、黑龙江、内蒙古三省区的结合部，市域范围为平原地区。白城市属北温带大陆性气候，春季干燥多风，夏季温热多雨，秋季凉爽温差大，冬季漫长而寒冷，全年绝大部分时间降水来自西风带，特殊的地理环境形成了当地“光照充足，降水变率大，旱多涝少”的气候特点。
1.2 土地资源与耕地利用
2010年白城市土地总面积为2 575 873.42 hm2，其中：农用地1 830 561.02 hm2，占白城市土地总面积的71.06%；建设用地328504.36 hm2，占全市土地总面积的12.75%；其他土地416 808.04 hm2，占全市土地总面积的16.18%。农用地中，耕地面积为1 178 549.16 hm2，占全市农用地总面积的64.38%；园地面积为6 175.47 hm2，占全市农用地总面积的0.33%；林地面积为323 812.3 hm2，占全市农用地总面积的17.14%；牧草地面积为322 024.92 hm2，占全市农用地总面积的17.59%。农作物总播种面积86.8万hm2，其中水稻播种面积为10.3万hm2，玉米播种面积为34.7万hm2。白城市农用地肥力较高，具有广泛的适种性。加之降水与气温同步，光照充足，为种植业生产奠定了有利基础。农作物种类主要包含粮食作物、油料、甜菜、烟叶、药材、蔬菜、瓜果七大类。粮食作物主要包含谷物、豆类和薯类，以玉米和水稻为主。全市2010年粮食总产量339.1万t，同比增长35.1%，其中玉米产量197.6万t，水稻产量91.6万t。
1.3 耕地质量现状
1.3.1 农田质量偏低。白城市盐碱地面积共394 989.23 hm2，占耕地总量的33.51%，并且全市中低產田比例过大，约占全市耕地总量的86%。这些中低产田主要分布在坡地和风沙、盐碱地。而白城市划定的基本农田中至少还有45%左右的中低产田需要通过综合整治提高质量。
1.3.2 自然环境并不乐观。白城市处于北温带，气候干燥，年平均降水量400 mm左右，而年蒸发量1 800 mm左右，蒸发量大大高于降水量，致使市域内的洮儿河及部分水库、泡泽干涸，严重影响白城市土地后备资源的合理开发利用。水资源不匹配，土地后备资源优势难以发挥。
1.3.3 投资渠道少，高标准农田建设资金来源少。目前，高标准农田建设的资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费和农业土地开发的土地出让收入，每年新增建设用地是有限制的，这就限制了高标准农田建设资金的额度。
1.3.4 农用地管理体制僵化，导致民资进入高标准农田建设领域意愿低。我国农村土地归集体所有，农民不愿将更多的物资投入到建设中，民资进入高标准农田建设领域非常有限。
2 白城市高标准农田建设的土地整治工程
高标准农田建设是通过土地整治工程形成集中连片、设施配套、稳产高产、生态良好、抗灾能力强的农田。根据白城市的自然条件以及土地利用现状，白城市高标准农田建设中的土地整治工程主要包括中低产田改造工程、灌溉与排水工程、水土流失治理工程[3]。
2.1 中低产田改造工程
改造中低产田比垦荒投入省、用工省、见效快。中低产田改造的基本原则是统一规划，综合治理，先易后难，分期实施，以点带面，分类指导，搞好技术开发，注意远近期结合，并与区域开发、生产基本建设等紧密衔接。中低产田改造不单纯是提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是要进行提高综合生产能力的基本建设。针对不同类型中低产田采取综合措施，清除或减轻制约产量的土壤障碍因素，提高耕地基础地力等级，改善农业生产条件。在改造中低产田中应通过调整种植业结构，增加作物种植品种，改善土壤肥力，增加养地作物，增施有机肥，并进行生态农业建设，进行水、土、田、林、路综合治理，提高土地的可持续生产能力[4]。根据白城市土地自然条件特征，在白城市重点开展中低产田田间基础设施建设，采取综合措施，改善农业生产条件，提高耕地基础地力等级。工程重点建设区域位于洮南市。规划期内拟安排实施洮南市万宝镇等5个乡镇基本农田中低产田改造项目，项目建设规模为7 497.17 hm2，预计新增耕地5 792.51 hm2。 2.2 灌溉与排水工程
水利是农业的命脉，水不仅可以供给农业用水，同时也可以改善土壤盐碱化，从而促进农业的发展，因此农田水利的兴衰更是与农业生产、粮食安全和社会稳定紧密相关。灌溉与排水工程包括水源工程、输水工程、排水工程、喷微灌工程、渠系建筑物工程和泵站及输配电工程[5]。根据白城市自然条件现状，工程重点建设区域为镇赉县、大安市。项目计划在白城地区建设固定式喷灌、全移动式喷灌以及滴灌；共计划新打井眼1 099眼，装机10 516 kW，喷灌面积达15 406.6 hm2，有效增加灌溉面积，灌溉保证率为水浇地不低于50%，水田不低于70%；满足灌溉设计保证率的农田面积比例应不低于90%。并且在洮儿河灌区、白沙滩灌区、五家子灌区分别建设流量<1 m3/s的灌溉渠道以及排水沟道，完善灌排体系，打造排涝标准不低于10年一遇的灌排系统，预计项目节水15 406.6 t，效益面积达39 370.9 hm2。总体来说，在白城地区通过实施灌溉与排水工程，合理利用水资源，形成“旱能灌、涝能排、渍能降”的灌溉体系。
2.3 水土流失治理工程
水土流失包括水蚀和风蚀，指在水、重力、风力等作用下，水土资源和土地生产力的破化和损失，在国外称为土壤侵蚀。我国是世界上水土流失严重的国家之一，尤其是东北黑土地区的水土流失，由于地表径流对土壤的冲刷和侵蚀，自然降雨、植被破坏、不合理耕作制度，导致水土流失严重破坏土壤肥力，加剧沟壑发展，抬高河床，因此防止水土流失刻不容缓。水土保持的基本措施主要是采用現代农业技术措施，提高生产效率，逐步建成旱涝保收，高产稳产的基本农田[5]。依据上述理论，划定白城市通榆县为水土流失重点治理区，在该区域内严禁挖砂、采石、取土以及容易造成水土流失的项目建设，严格控制未利用地开发和林木采伐，切实保护水源涵养林、水土保持林、防风固沙林。对25°以上坡耕地全面实施退耕还林还草，对15～25°坡耕地采取有效的水土保持措施。在水力侵蚀地区，以小流域为单元，实行全面规划、综合治理，建立水土流失综合防治体系。在风力侵蚀地区，采取开发水源、引水拉沙、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系，控制风沙危害[6]。
3 白城市高标准农田建设项目布局
根据白城市自然条件，以及高标准农田建设现状，白城市土地整治项目主要分为土地整理、土地开发以及灌溉与排水项目。
3.1 土地整理项目
大安市土地整治项目主要包括农用地整理和土地开发。农用地整理主要分布在新艾里乡新艾里村、富兴村、红岗子乡、乐胜乡、月亮泡镇治发村、龙沼镇八方村、山湾村、风水山牧场、洮儿河村、两家子、红岗子乡、海坨乡、四棵乡，建设规模12 989.48 hm2，建设完成后新增耕地共4 706.11 hm2。
镇赉县农用地整理共3个主要项目，一是吉林省监狱管理局镇赉分局九分场高标准基本农田整理项目，项目位置主要分布在哈吐气乡、东屏镇、坦途镇、五棵树镇、镇赉镇、嘎什根乡、建平乡、莫莫格乡、黑鱼泡镇，项目区规模86 377.48 hm2，新增耕地规模41 586.23 hm2。二是镇赉县东屏镇大龙索口等3个村高标准基本农田整理项目，项目位置主要分布在东屏镇大龙村、蒙古索口村、格力吐村，项目区规模1 000 hm2。三是吉林省西部土地开发整理重大项目镇赉项目区高标准基本农田建设项目，项目位置主要分布在嘎什根乡九分场，项目区规模1 500 hm2。
洮北区土地整理项目主要分布在到保镇、金祥乡、镇南聚宝山、洮河镇、青山镇陆家村、到保镇高平村、岭下镇、镇南玻璃营子镇南种羊场、德顺乡，建设规模8 810.74 hm2，建设完成后新增耕地5 565.13 hm2。
洮南市土地整理项目主要分布在永茂乡三段、四段村、福顺镇长岗村、福顺镇翟家村、福顺镇、向阳乡凤凰山、大通乡湖沧村，建设规模5 262.46 hm2，其中包含高标准农田4 897.65 hm2，新增耕地2330.54 hm2。
通榆县土地整治项目主要为对农用地的整理，其中包括基本农田整理项目，项目名称为通榆县苏公托等2个乡镇基本农田整理项目，项目区分布在苏公坨乡乔家围子村、鸿兴镇明月村，建设规模820.08 hm2，全部为高标准农田，新增耕地规模为49.36 hm2。其他农用地整理项目共8个，分布在兴隆山镇长胜村、乌兰花镇沙力村、什花道乡新付村、瞻榆镇、团结乡、新华镇、兴隆山镇、瞻榆镇前进村、边昭镇西战村、团结乡新春村，项目建设规模5 012.41 hm2，全部为高标准农田，新增耕地规模为585.57 hm2。
3.2 土地开发项目
大安市土地开发项目主要分布在海坨乡、红岗子乡、乐胜乡、联合乡、两家子镇、三家甸草场、四棵树乡、太山镇、新平安镇、叉干镇、大岗子镇、丰收镇、烧锅镇、安广镇、舍力镇、龙沼镇，项目建设规模137 787.39 hm2，建设完成后新增耕地共92 156.42 hm2。
镇赉县土地整治中土地开发项目共10个，主要分布在东屏镇、五棵树镇、大屯镇、黑鱼泡镇、镇赉镇，项目区规模2 474 hm2，新增耕地1 905 hm2。
洮北区土地开发项目主要分布在德顺乡胡里村、到保镇车力村、保民农场，建设规模253.61 hm2，新增耕地218.18 hm2。
3.3 灌溉与排水项目
白城市的灌溉与排水工程的主要项目是旱田高效节水灌溉项目，项目区主要分布在镇南种羊场、到保镇、保民农场、洮河镇、德顺乡、林海镇、金祥乡、东胜乡、三合乡、平台镇、平安镇、青山镇、东风乡、民营区、经济开发区（保胜村）、岭下镇、农科院。项目主要包括固定式喷灌990 hm2、全移动式喷灌337.3 hm2、滴灌10 079.3 hm2。其中半固定喷灌，新打井44眼，装机968 kW，喷灌990 hm2；全移动喷灌，新打井301眼，装机3 913 kW，喷灌4 337.3 hm2；滴灌，新打井754眼，装机5 655 kW，喷灌10 079.3 hm2。其中在洮儿河灌区、白沙滩灌区、五家子灌区分别建设流量<1 m3/s的灌溉渠道2 096、435、326 km；排水沟道1 829、405、304 km；在庆新涝区建设排水沟道300 km。预计项目节水15 406.6 t，效益面积达39 370.9 hm2。 4 白城市高标准农田建设投资效益分析
通过投入产出分析，定量计算因有效耕地面积增加、耕地质量提高、建设高标准农田、农业生产条件改善带来的农业产出增加、成本降低和农民收入提高等[7-9]。
2011—2015年度白城市高标准农田建设面积为209 369.21 hm2。项目总投资531 821.34万元。根据现场调查，整理前耕地投入约5 000元/hm2。土地整治后，生产投入成本不变。2011—2015年度白城市高标准农田建设规模为209 369.21 hm2，其中有96 785.68 hm2新增耕地，建设高标准农田183 125.12 hm2。
根据调查和估计，经过全面整治高标准农田建设，净增加耕地面积96 785.68 hm2，累计提高粮食产能1 342 958.05 t，标准粮玉米售价1.8元/kg。
高标准农田建设后净增产值=年净增总产值-新增耕地年总成本，为193 339.609万元。静态投资回收期=项目总投资/项目年新增净产值，为3年。静态投资收益率=项目年新增净产值/项目总投资，为36.35%
由上述分析可以看出，经过高标准农田建设后，耕地的产量和质量都有大幅度提高，高标准农田建设的直接经济效益显著。
综上所述，白城市农田建设的经济效益是明显的，在耕地生产力的经济效果方面，扩大耕地生产和經营规模，并重视农业技术的使用，优化和调整种植业有利于提高耕地生产效益；在高标准农田建设基础数据分析方面，该项目有利于耕地的产量和质量提高，直接经济效益显著。
5 白城市耕地质量管理对策
高标准农田建设规划编制是实施耕地质量管理的重要环节，合理的具有现实意义的规划，能够使耕地质量管理有据可依，指导相关项目建设完成。面对现代化的农业生产和耕地质量管理，白城市需要组建专业团队，强化技术管理，同时建设信息化管理系统，实施动态监测，使耕地质量管理逐步实现规范化。
5.1 以科学的规划引导耕地质量管理
规划引导建设。坚持规划先行是确保耕地质量提高的关键，是确保高标准农田建设工作顺利推进的关键。随着经济与社会不断发展，我国人多地少的矛盾日益凸显，必须对有限的土地资源做出统筹兼顾的长远安排，以促进国民经济的协调发展[10]。高标准农田建设规划是挖掘现有耕地资源潜力的重要手段，必须根据耕地资源的实际情况和存在问题，科学合理地制定高标准农田建设规划实施方案，有计划地安排各类改造工程项目，积极引导地方和农村集体经济组织主动贯彻落实规划。
5.2 严格制定耕地分等定级指标
依托现有的全国耕地质量等级评定成果，持续加强耕地质量等级监测评价，抓好耕地质量的管控提升。逐步建立耕地质量等级定期更新和动态监管制度，依据《农村耕地质量分等规程（GB/T28407—2012）》，白城市今后每6年或10年开展一次系统性耕地质量等级调查评定工作；每年对耕地现状变化和耕地质量建设等突变性因素引起的耕地质量等级变化情况，开展年度更新评价；对大量耕地质量等级渐变区域，开展年度抽样检测评价，依据年度更新与检测评价结果，形成耕地质量等级与产能年度报告。强化耕地数量管控和优质耕地保护，抓好高标准农田建设工程实施后耕地质量的替代性提升。参照耕地质量等级评定成果，调整划定基本农田，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级[11]。
5.3 实行专业团队的目标管理
在进行高标准农田建设的同时要组建专业的管理团队，进行目标管理，保证耕地质量提高项目的顺利进行。耕地质量的目标管理也被称为“成果管理”，也就是常说的责任制[12]。它主要是在耕地质量管理系统全员职工—从政府国土部门到农村集体经济组织以及农村劳动者的积极参与下，自上而下地确定耕地质量管理工作目标，并在工作中实行“自我控制”，自下而上地保证耕地质量管理目标实现。
5.4 拓宽建设投资渠道
高标准农田建设的核心难点是建设资金的来源问题，白城市是农业地区，经济发展总体水平欠发达，投资能力比较弱，筹集高标准农田建设资金必须拓宽建设投资渠道，积极申请国家土地建设投资项目，争取国家投资支持；在充分利用土地有偿使用费和土地出让金的同时，通过整合涉及农业部门农田水利基础设施建设的专项基金，积极引导信贷资金、民间资本等社会资金投资高标准农田建设；并鼓励农民投工投劳，充分体现广大农民群众在高标准农田建设中的主人翁作用；通过以上途径确保高标准农田建设目标的实现。
5.5 建立实施动态监测的信息化管理系统
高标准农田建设、耕地质量管理都是动态系统，加强耕地质量的动态监测是实施耕地质量管理的重要途径。只有建立在全面、系统地掌握耕地质量现状的基础上，才能对高标准农田建设做出科学决策。由于耕地质量的不断变化，必须及时、准确地掌握这些变化，不断检测更新数据资料，使数据资料具有现实性，为有效地分析研究耕地质量的动态变化提供依据，为决策提供第一手资料。目前，建立高标准农田建设、耕地质量的动态监测预警体系，主要是运用5S技术，即RS遥感、GIS地理信息系统、GPS全球定位系统、WS预警系统、ES农田管理系统，对耕地的利用变化等各种情况进行准确的监测，掌握其动态变化，为制定合理保护和提高耕地质量的对策措施服务。同时设立监测网络，将耕地质量变更调查落实到实处，及时将准确的调查数据输入系统，建立科学的耕地质量管理数据库，随时为土地管理工作和调查研究提供准确必要的参考信息资料[13-14]。
6 参考文献
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