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随着我国城镇化进程的快速推进，大量农村人口向城市转移。根据2015年人口小普查数据和国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2016》显示，2015年我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%，相当于每六个人中就有一个是流动人口。受人口流动影响的儿童总数合计1.03亿，占全国儿童的38%。流动人口子女中有3426万是流动儿童，其中85%的儿童生活在城镇地区，占城镇儿童的1/5;与父母一方或者双方分离的留守儿童数量达6877万，其中农村留守儿童4051万，占农村儿童的29.4%。
庞大的流动人口子女的教育问题给我国以户籍制度为基础的教育体系带来了巨大挑战。流动人口子女是我国未来实现现代化、跨越中等收入陷阱的重要人力资源，是破解我国城市人口老龄化问题的关键。他们的教育问题直接关系到我国推进“以人为核心”的新型城镇化进程，巩固我国脱贫攻坚的成果，也关系到未来我国经济高质量发展、解决不平衡不充分发展的大局。本文基于笔者的研究团队对上海5个区、20所小学、近3000名学生的跟踪调研数据，总结了上海2008年到2013年流动儿童教育政策对儿童短、中、长期的影响，再结合当下流动儿童呈现出的新问题，为城市解决流动儿童教育提出相应的对策与建议。
流动儿童教育的“上海模式”
2001年，中央政府颁布指令，要求流入地城市政府承担流动儿童义务教育的责任，并要求以公办学校作为招收流动儿童的主要渠道。逐渐地，流入地城市的学校开始制定招收流动儿童的相关政策，一些城市允许父母在城市有居住证明以及合法工作的流动儿童进入他们住处附近尚有学位的公办学校。在城市公办学校就读的流动儿童比例随之急剧上升。国务院教育督导委员会办公室的报告显示，2014年全国进城务工人员随迁子女在校生达1249.7万人，其中79.5%在公办学校就读。
每个城市在实际落实政策上有很大的差异，以几个特大城市为例，2013年义务教育阶段，上海有超过77.3%、北京有74.7%的流动儿童进入公办学校就读，广州和深圳仅有41%和46%。
“上海模式”具体实施从2008年开始，在市中心城区，关闭所有农民工子弟学校，所有流动儿童进入公办学校就读;在郊区保留160多所优质的农民工子弟学校转制为民办学校，由政府通过生均经费补贴的方式，全面实现免费的义务教育，并且逐渐提升民办农民工子弟学校的生均经费。
“上海模式”的政策效果评估
公办学校接纳流动儿童，可以显著提高流动儿童的学习成绩。利用2008年上海将市中心城区的农民工子弟学校关闭，所有儿童纳入公办学校就读的政策变化，我们估算了如果一个孩子幸运地被纳入公办学校就读，其学习成绩会发生怎样的变化。总体来看，在统一的标准化考试中，数学成绩可提高15分，语文成绩可提高10分。并且越是弱势的学生，在公办学校就读受益就越大。因为对于家庭背景比较优越的孩子来说，学校的不足可以通过其家庭来进行一定程度的弥补。
流动儿童可以很好地融入公办学校。基于上海11所公办学校2010年和2012年两次的跟踪数据，我们发现流动儿童和本地儿童在数学成绩、学习习惯、在校表现、担任班干部比例等方面都没有统计上的显著差异，且没有证据显示流动儿童在学校受到老师或者同伴的歧视。
进入公办学校就读可以显著提升流动儿童的高中升学概率。利用从小学到高中升学的跟踪数据，我们发现在家庭背景和个人能力同等的条件下，在小学阶段有幸进入公办学校就读的流动儿童，升入高中就读的概率可提升10%。这主要是由于小学阶段进入公办学校就读有效提升了儿童认知能力的人力资本积累。
提高对民办农民工子弟学校的财政支持，可有效改善其教学质量。民办农民工子弟学校在资金来源、师资、硬件设备以及规范办学方面有很多先天的劣势，但由于公办学校资源的紧缺，在未来较长时间内仍将有相当规模的流动儿童需要在民办农民工子弟学校接受义务教育。在2013年，上海还有接近30%的流动儿童就读于民办农民工子弟学校。农民工子弟学校的财政经费完全由政府提供的生均经费来承担。从2008年开始，每学年补贴生均经费为2000元，到2012年涨到了5000元，虽然这要比公办学校17000元生均经费少很多，但政府财政支持的提高确实有效地提高了这些学校的教学质量。从2010年到2012年，生均经费从4500元上升到5000元，民办农民工子弟学校和公办学校的数学成绩差距缩小超过了一半，到2014年民办农民工子弟学校的数学成绩与公办学校已没有明显差異。也就是说，这些学校实际上用更低的成本，解决了流动儿童在城市中的教育公平问题。
流动儿童教育的政策建议
流动儿童教育问题解决的关键在于流入地政府解放思想，增加而不是限制教育的供给。政府决策应将潜在的流动儿童教育问题放在一个战略高度加以考虑。人口流动和大规模城镇化进程已成为中国发展的新常态，地方政府应将流动人口子女纳入教育规划，在学校建设、师资培养、升学通道等方面提前规划。将流动儿童的教育规划与城市发展规划相结合，两者联动解决教育供给端的结构性调整。应首先保障教育用地，做好与该地域人口和需求相匹配的教育供给长期规划。
义务教育阶段公办学校普遍向流动儿童开放，放低入学门槛，促进教育公平。《2019年新型城镇化建设重点任务》提到，2019年底实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。目前，应降低对“随迁子女”定义的门槛，在城市工作达到一年以上的流动人口，其子女都应该享有在流入地城市公办学校入学的权利。
民办农民工子弟学校仍是公办学校之外的重要教育补充资源，亟须得到政府的保护和扶助。大量流动儿童的涌入在一定时期内可能给大城市带来财政上的挑战，允许市场力量办学可以在一定程度上帮助政府解决经费不足的问题。在过渡阶段，应该降低民办学校的入学标准，并加大对这部分学校的帮扶政策。可以对自费入学的流动儿童进行部分补贴。当然，最终的目标应该是让流动儿童与本地儿童一样享受免费的义务教育。
流动儿童的教育吸纳必须突破九年制义务教育的框架，推进异地中考和异地高考的改革，让流动儿童克服升学和就业的瓶颈。同时，办好职业技术教育，为他们提供向上流动的空间，在目前特大城市职业教育资源供应过剩的情况下，应当降低流动儿童职业学校的入学门槛，提升职业学校的培养质量。此外，还要关注流动儿童的学前教育，在大城市幼儿园资源不足的条件下，短期内切勿盲目关闭三级幼儿园，而要对他们进行有效的监管与扶持。还可以鼓励社会力量与公益组织共同参与，办好流动儿童的学前教育。
（作者系上海财经大学高等研究院教授、人口流动与劳动力市场研究中心主任）
责任编辑：李香玉
庞大的流动人口子女的教育问题给我国以户籍制度为基础的教育体系带来了巨大挑战。流动人口子女是我国未来实现现代化、跨越中等收入陷阱的重要人力资源，是破解我国城市人口老龄化问题的关键。他们的教育问题直接关系到我国推进“以人为核心”的新型城镇化进程，巩固我国脱贫攻坚的成果，也关系到未来我国经济高质量发展、解决不平衡不充分发展的大局。本文基于笔者的研究团队对上海5个区、20所小学、近3000名学生的跟踪调研数据，总结了上海2008年到2013年流动儿童教育政策对儿童短、中、长期的影响，再结合当下流动儿童呈现出的新问题，为城市解决流动儿童教育提出相应的对策与建议。
流动儿童教育的“上海模式”
2001年，中央政府颁布指令，要求流入地城市政府承担流动儿童义务教育的责任，并要求以公办学校作为招收流动儿童的主要渠道。逐渐地，流入地城市的学校开始制定招收流动儿童的相关政策，一些城市允许父母在城市有居住证明以及合法工作的流动儿童进入他们住处附近尚有学位的公办学校。在城市公办学校就读的流动儿童比例随之急剧上升。国务院教育督导委员会办公室的报告显示，2014年全国进城务工人员随迁子女在校生达1249.7万人，其中79.5%在公办学校就读。
每个城市在实际落实政策上有很大的差异，以几个特大城市为例，2013年义务教育阶段，上海有超过77.3%、北京有74.7%的流动儿童进入公办学校就读，广州和深圳仅有41%和46%。
“上海模式”具体实施从2008年开始，在市中心城区，关闭所有农民工子弟学校，所有流动儿童进入公办学校就读;在郊区保留160多所优质的农民工子弟学校转制为民办学校，由政府通过生均经费补贴的方式，全面实现免费的义务教育，并且逐渐提升民办农民工子弟学校的生均经费。
“上海模式”的政策效果评估
公办学校接纳流动儿童，可以显著提高流动儿童的学习成绩。利用2008年上海将市中心城区的农民工子弟学校关闭，所有儿童纳入公办学校就读的政策变化，我们估算了如果一个孩子幸运地被纳入公办学校就读，其学习成绩会发生怎样的变化。总体来看，在统一的标准化考试中，数学成绩可提高15分，语文成绩可提高10分。并且越是弱势的学生，在公办学校就读受益就越大。因为对于家庭背景比较优越的孩子来说，学校的不足可以通过其家庭来进行一定程度的弥补。
流动儿童可以很好地融入公办学校。基于上海11所公办学校2010年和2012年两次的跟踪数据，我们发现流动儿童和本地儿童在数学成绩、学习习惯、在校表现、担任班干部比例等方面都没有统计上的显著差异，且没有证据显示流动儿童在学校受到老师或者同伴的歧视。
进入公办学校就读可以显著提升流动儿童的高中升学概率。利用从小学到高中升学的跟踪数据，我们发现在家庭背景和个人能力同等的条件下，在小学阶段有幸进入公办学校就读的流动儿童，升入高中就读的概率可提升10%。这主要是由于小学阶段进入公办学校就读有效提升了儿童认知能力的人力资本积累。
提高对民办农民工子弟学校的财政支持，可有效改善其教学质量。民办农民工子弟学校在资金来源、师资、硬件设备以及规范办学方面有很多先天的劣势，但由于公办学校资源的紧缺，在未来较长时间内仍将有相当规模的流动儿童需要在民办农民工子弟学校接受义务教育。在2013年，上海还有接近30%的流动儿童就读于民办农民工子弟学校。农民工子弟学校的财政经费完全由政府提供的生均经费来承担。从2008年开始，每学年补贴生均经费为2000元，到2012年涨到了5000元，虽然这要比公办学校17000元生均经费少很多，但政府财政支持的提高确实有效地提高了这些学校的教学质量。从2010年到2012年，生均经费从4500元上升到5000元，民办农民工子弟学校和公办学校的数学成绩差距缩小超过了一半，到2014年民办农民工子弟学校的数学成绩与公办学校已没有明显差異。也就是说，这些学校实际上用更低的成本，解决了流动儿童在城市中的教育公平问题。
流动儿童教育的政策建议
流动儿童教育问题解决的关键在于流入地政府解放思想，增加而不是限制教育的供给。政府决策应将潜在的流动儿童教育问题放在一个战略高度加以考虑。人口流动和大规模城镇化进程已成为中国发展的新常态，地方政府应将流动人口子女纳入教育规划，在学校建设、师资培养、升学通道等方面提前规划。将流动儿童的教育规划与城市发展规划相结合，两者联动解决教育供给端的结构性调整。应首先保障教育用地，做好与该地域人口和需求相匹配的教育供给长期规划。
义务教育阶段公办学校普遍向流动儿童开放，放低入学门槛，促进教育公平。《2019年新型城镇化建设重点任务》提到，2019年底实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。目前，应降低对“随迁子女”定义的门槛，在城市工作达到一年以上的流动人口，其子女都应该享有在流入地城市公办学校入学的权利。
民办农民工子弟学校仍是公办学校之外的重要教育补充资源，亟须得到政府的保护和扶助。大量流动儿童的涌入在一定时期内可能给大城市带来财政上的挑战，允许市场力量办学可以在一定程度上帮助政府解决经费不足的问题。在过渡阶段，应该降低民办学校的入学标准，并加大对这部分学校的帮扶政策。可以对自费入学的流动儿童进行部分补贴。当然，最终的目标应该是让流动儿童与本地儿童一样享受免费的义务教育。
流动儿童的教育吸纳必须突破九年制义务教育的框架，推进异地中考和异地高考的改革，让流动儿童克服升学和就业的瓶颈。同时，办好职业技术教育，为他们提供向上流动的空间，在目前特大城市职业教育资源供应过剩的情况下，应当降低流动儿童职业学校的入学门槛，提升职业学校的培养质量。此外，还要关注流动儿童的学前教育，在大城市幼儿园资源不足的条件下，短期内切勿盲目关闭三级幼儿园，而要对他们进行有效的监管与扶持。还可以鼓励社会力量与公益组织共同参与，办好流动儿童的学前教育。
（作者系上海财经大学高等研究院教授、人口流动与劳动力市场研究中心主任）
责任编辑：李香玉