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【摘要】目前我国的行政自由裁量权的行使存在着许多问题，针对这些问题，学界提出了许多可行的解决办法。基于行政自由裁量权的影响因素视角下的行政自由裁量权控制方案可以包括：完善立法、规范抽象行政行为，重构行政主体职权，推行行政裁量格次化，建立行政裁量先例制度，加强行政人员的素质等诸多方面。
【关键词】行政自由裁量权；影响因素；控制
一、引言
行政自由裁量权是行政权力的一个重要组成部分，也是其中最易引发争议和滥用的部分。怎样控制与监督行政自由裁量权，使行政自由裁量权恰当而合理的行使历来就是行政法学界一个热门话题。针对如何控制与制约行政自由裁量权，学界做了许多有益的探究。笔者陋闻，这些研究或以行政自由裁量权应该遵循的法律原则为视角或以程序法等视角来探究行政自由裁量权的控制方式，而少有以影响行政自由裁量权行使的因素为视角来探究行政自由裁量权的控制问题。①本文将立足我国行政自由裁量权的现状与问题，在全面分析影响行政自由裁量权的各类因素的基础之上，尝试提出一个较为全面的行政自由裁量权控制与监督方案。二、当前我国行政自由裁量权存在的问题
当前，我国行政自由裁量权所表现出的问题主要有以下几个方面：
第一，先天不足——授予行政自由裁量权的法律、抽象行政行为不完善。首先，法律、抽象行政行为对行政自由裁量权的范围授权不明晰，往往造成行政自由裁量的结果合法但是不合理的情形。囿于立法技术的局限，现行法律、法规（抽象行政行为）对涉及行政自由裁量权的概念、对象、标准、幅度的规定显得不够科学和严谨；受不同立法思想的影响，还往往出现法律、抽象行政行为互相矛盾的情形。②其次，由于各个行政主体的职权又常常出现交叉重叠的情形，部门之间的行政自由裁量权限因此出现交叉，导致行政自由裁量权在行使过程中出现混乱。再次，行政自由裁量权的程序立法的缺位。在我国，特别是行政立法、执法中长期存在着“重实体，轻程序”的偏差。③缺乏程序的制约，行政恣意和专横便成为了可能。
第二，后天失范——缺乏有效的监督机制。历史的经验告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。④我国行政自由裁量权在监督机制上还存在很大的问题。结合我国目前的立法现状，体制内对行政自由裁量权的监督主要集中表现为上级行政主体对行政自由裁量权的监督——通过行政复议的方式和司法监督——通过行政相对人提起行政诉讼的方式。在这两种方式中，上级行政主体的行政复议由于缺乏应有的独立性往往导致缺乏权威性，降低了复议结果可信度。司法机关在进行司法监督的时候又受制于行政诉讼审查范围的规定，一般只审查行政自由裁量的合法性问题，极少涉足行政自由裁量的合理性问题。⑤
第三，执行偏差——行政执法人员的素质影响行政自由裁量权的正确行使。尽管提升行政执法人员的素质已逐步成为一种趋势，但受各种条件的制约，我国的行政执法人员——特别是基层行政执法人员的整体素质还有待提高。在行政执法人员整体素质不够高，法律意识、业务能力不够强的情况下，行政执法人员在行使自由裁量权时就难免受到各种内外因素的影响，滥用行政自由裁量权。三、影响行政自由裁量权行使的因素
选择性作为行政自由裁量的特征之一，具体表现为行政主体依据情事所需，根据行政主体自己的意志判断从而做出选择。⑥无论是“情事”还是行政主体“自己的意志”都是影响行政自由裁量结果的诸多因素之一，这些会对裁量结果造成影响的因素便是行政自由裁量权行使的影响因素。我们要对行政自由裁量权进行有效控制，首先应对行政自由裁量权行使的影响因素进行明确的界定，才能更加有针对性地解决这些问题。通过对现行相关法律的规定和行政执法的现状的分析，笔者认为影响行政自由裁量的因素至少有以下五点：（一）法律与抽象行政行为
法律与抽象行政行为对行政自由裁量权的规定直接规范行政自由裁量权。根据公法原理，行政主体的行政行为必须经过法律授权，否则即为非法。在我国，行政主体权力来源于法律和法规（抽象行政行为）的授权。行政主体在行使职权包括行使行政自由裁量权时必须首先要有法律上的依据，行政自由裁量权必须在法律规定的范围内进行自由裁量。除了法律，抽象行政行为也可以为行政主体授予一定的行政自由裁量权。法律在规定行政主体的权限以后，抽象行政行为也可以对行政权力做出进一步的限定，对行政权力的行使进行细化。（二）行政主体的职权划分
行政主体的职权限定行政自由裁量权的行使范围。行政主体的职权是指行政主体依法享有的对特定行政事项实施行政管理的资格、权能与义务，行政职权的划分便是对上述三方面内容进行具体的界定和分配。⑦行政职权的行使都并非是绝对的，行政主体在行使权力的同时，都应该以遵守行政职权、不超越行政职权范围为前提。在行使行政自由裁量权时，行政主体的职权范围严格的限制了行政自由裁量权的行使范围，如果行政主体超越其行政职权而行使自由裁量权，就会出现因为行政主体不适格而导致行政自由裁量行为无效的法律后果。（三）行政裁量的格次
行政裁量格次制约行政主体的行政自由裁量范围。立法机关虽然可以通过抽象行政行为对行政自由裁量权行使的范围以及行使的标准做出原则性的规定，但是却很难提供具体的具有实际操作性的规范，因为后者是以行政管理的实际经验为基础的。⑧行政机关通过对大量的行政自由裁量个案的执法经验的总结，对行政裁量案件性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等指标进行归纳总结，并在此基础上进行格次化，形成行政主体部门内部的裁量标准。实践中，这些行政主体内部的裁量标准自然为该部门以后的行政裁量行为提供了参考的依据。（四）行政裁量先例
上级行政主体行政裁量先例影响下级行政主体的行政自由裁量。在我国，上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，该关系在行政自由裁量权的行使过程中突出表现在下级机关在进行行政裁量时往往会对遵循上级机关行政裁量的先例。实践中，上级行政机关对违法行为做出的行政裁量决定，通常被下级行政机关作为其以后对同类案件进行行政裁量的先例，从而在一定程度上使前后的行政裁量行为达到一致或基本一致。（五）行政执法人员的素质 行政执法人员是行政执法的最基本的单位，是一切行政执法活动的最终实施者，行政执法人员素质的高低，直接影响具体行政执法行为的质量和行政自由裁量行为的合法性与公正性。对于行政裁量而言，行政裁量权的行使最终是由具体的人来进行的，所以，进行行政裁量的行政人员的素养如何直接关系到行政裁量结果的公正性与正确性。
四、基于行政自由裁量权影响因素的行政自由裁量权控制方案
由于监督机制的缺位，实践中行政主体对行政自由裁量权的滥用极大地威胁到了行政法治。为制约和监督行政自由裁量权，必须构建一个多元化的制约监督机制。以下，笔者拟从影响行政自由裁量权的影响因素出发，重构行政自由裁量权的控制方案。（一）完善立法、规范抽象行政行为
行政自由裁量权来源于法律、抽象行政行为对行政主体的授权，通过完善立法、规范抽象行政行为可以从根本上起到制约监督行政自由裁量权的作用。只有法律和抽象行政行为对行政自由裁量的设置合理合法，作为具体行政行为的行政自由载量才可能合理合法。⑨通过完善立法、规范抽象行政行为来保证作为具体行政行为的行政自由裁量的合理行使，有极为丰富的内容，至少可以包括：
第一，法律和抽象行政行为在授予行政主体行政自由裁量权时应该坚持权责一致原则。立法和做出抽象行政行为，授予行政主体行政自由裁量权的同时还应该明确其行政责任，防止出现有权无责的情形发生。第二，进一步规范与行政自由裁量相关的概念、对象、标准和幅度范围。在今后立法特别是做出抽象行政行为时，一定要明确界定与行政自由裁量权相关的概念、对象、标准和幅度范围，防止行政自由裁量权动辄突破授权。第三，严格规范行政自由裁量权行使的程序。没有程序正义就没有实体的正义，严格规范行政自由裁量权的裁量程序，可以从一定程度上防止行政自由裁量权行使中的恣意。（二）重构行政主体职权
在宪法和组织法中，有些行政主体的职权也一直未能得到清晰的界定。这种行政主体职权交叉重叠的状况给行政自由裁量权的合理行使造成了极大的障碍——行政处罚能够为部门创收时，诸多部门争相行使自由裁量权，一旦面临承担行政责任时，部门之间便互相推诿扯皮。⑩在这一政策环境下，要有效监督制约行政自由裁量权，重构行政主体职权就显得十分必要。具体来说，在行政体制改革过程中，我们一方面要不断整合行政主体的职权，将紧密关联的行政职权归类集中；另一个方面，面对不宜集中的行政职权时，就应该清晰界定权限范围，防止各个行政主体职权交叉重叠。只有职权明确后，行政主体的行政自由裁量权才不至于轻易缺位和越位。（三）推行行政裁量格次化
所谓行政裁量格次是指是行政主体对法律法规中相对宽泛的自由裁量权按照一定标准进行量化区分出不同格次，使其更为明晰并更具可操作性的一种控权方式。○ 11推行行政裁量格次化可以相对灵活的控制和制约下级行政主体的行政自由裁量权，避免出现由法律、法规僵硬地直接限定行政裁量范围违背行政自由裁量权的初衷的情形。具体来说，上级行政主体可以通过对行政违法行为的各项主客观因素的列举、分析和区分，区别不同的情节来细化行政处罚的不同等级，在行政处罚自由裁量空间之内根据过罚相当原则并结合本地区实际情况理性分割出若干裁量格次，每个格次规定一定的处罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度等设定相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件。○ 12在行政裁量格次的制约下，下级行政主体在行政自由裁量使便有了一定的裁量依据，可以确保不同的行政主体在遇到相同或类似案件时能够做到裁量一致，规避自由裁量的恣意，增强自由裁量结果的合理性与可信度，一定程度上制约行政自由裁量权。（四）建立行政裁量先例制度
由于种种原因，实践中往往出现不同行政主体对同一案件或类似案件的自由裁量出现不同结果的现象。这种现象的频繁发生，不仅让行政相对人对裁量结果产生质疑，甚至也严重影响了行政主体的公信力。
在行使行政自由裁量权时充分参考行政裁量先例就可以在一定程度上制约行政自由裁量权，避免出现类似行政自由裁量前后不一的结果。具体而言，适度借鉴英美法系的“因循先例”原则，在行政自由裁量权领域建立一种行政裁量先例示范制度：由上级行政主体将一些典型的行政自由裁量案例或者惯例汇编起来，然后通过内部惯例的形式贯彻到下级行政主体的自由裁量中去，要求下级行政主体在实施自由裁量权时，必须参照同样或者类似案例的自由裁量结果。○ 13
由行政裁量先例对行政自由裁量权进行制约，不仅可以为行政主体在行使自由裁量权时提供参照，应对复杂多变的行政情景；又能确保在一定的地域范围内行政裁量的前后一致，促使行政自由裁量结果合情合理。（五）提升行政人员的素质
行政机关往往不是自己在行使行政自由裁量权，而是通过行政人员来针对具体的案件来行使行政自由裁量权。在行政自由裁量权的行使过程中，行政人员的素质对行政自由裁量的结果往往有着极大影响。加强行政人员的素质，可以一定程度上避免行政自由裁量权的滥用。具体说来，加强行政人员素质可以从两个方面入手：首先，加强行政人员思想道德素质建设，防止行政人员在行政自由裁量中不当地受情感关系的影响；另一个方面，提升行政人员执法水平，充分利用问责、奖惩机制强化行政人员在行政自由裁量时的责任意识，建立一只高道德水平、高业务水平的“双高”行政执法队伍。○ 14
注 释：
①如毛光烈.试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制[J].汕头大学学报（人文科学版），1999（1）.甘露试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制[J].法制与社会，2010（5）.程亚冰.论行政程序对滥用自由裁量权的控制作用[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2003（4）.
②例如，国务院《价格违法行为行政处罚规定》 第五条第一款规定，违反价格法有关规定，有违法所得的没收违法所得并处违法所得五倍以下罚款；没有违法所得的，行政主体可以在十万元到一百万元范围内对相关经营者进行处罚，情节较重的处一百万元以上五百万元以下的罚款。根据该规定，如若经营者刚刚开始经营即违反有关规定，违法所得又极小，那么行政主体对其的处罚的上限仅为所得的五倍而已，违法成本低廉，不能起到处罚的作用。当其没有违法所得时，行政主体的行政自由裁量范围又可以在十万元到一百万元之间甚至一百万元到五百万元之间进行处罚，内部相差竟高达50倍且在立法上又缺乏明确处罚标准，难免造成行政自由裁量时的恣意，为“权利寻租”制造空间. ③李学昌.论行政处罚自由裁量权的规制[J].国家行政学院学报，2005（5）.
④[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961：154.
⑤<中华人民共和国行政诉讼法>第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查.
⑥吕安娜.新时期规范自由裁量权的实证研究——以泉州市规范行政自由裁量权为例[J].经济与社会发展，2009（08）.
⑦常健，翟秋阳.论政策执行过程中的职权冲突及其化解[J].中国行政管理，2007（11）.
⑧王锡锌.自由裁量与行政正义[J].中外法学，2002（1）.
⑨韩德.全面看待行政自由裁量权[J].云南行政学院学报，2003（5）.
⑩例如根据我国《反垄断法》第九条，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。但在实践中，这个委员会几乎很少参与反垄断工作。真正涉及反垄断的政府部门却有三个：国家发改委价检司、商务部反垄断调查办公室、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局，它们分别负责打击价格垄断协议行为、经营者集中行为、滥用市场支配地位及滥用行政权力排除竞争的行为。这三种行政主体共同负责打击垄断行为，职权界限模糊，常常导致行政自由裁量权缺位或者越位的情形.
○ 11 崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）.
○ 12 崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）.
○ 13 胡亚球，陈迎.论行政自由裁量权的司法控制[J].法商研究，2001（4）.
○ 14 管建云.行政执法自由裁量权的存在及其监控[J].江苏警官学院学报，2005（2）.
参考文献：
[1]李学昌.论行政处罚自由裁量权的规制[J].国家行政学院学报，2005（5）.
[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961：154.
[3]吕安娜.新时期规范自由裁量权的实证研究——以泉州市规范行政自由裁量权为例[J].经济与社会发展，2009（08）.
[4]常健，翟秋阳.论政策执行过程中的职权冲突及其化解[J].中国行政管理，2007（11）.
[5]王锡锌.自由裁量与行政正义[J].中外法学，2002（1）.
[6]韩德强.全面看待行政自由裁量权[J].云南行政学院学报，2003（5）.
[7]崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）.
[8]胡亚球，陈迎.论行政自由裁量权的司法控制[J].法商研究，2001（4）.
[9]管建云.行政执法自由裁量权的存在及其监控[J].江苏警官学院学报，2005（2）.
【关键词】行政自由裁量权；影响因素；控制
一、引言
行政自由裁量权是行政权力的一个重要组成部分，也是其中最易引发争议和滥用的部分。怎样控制与监督行政自由裁量权，使行政自由裁量权恰当而合理的行使历来就是行政法学界一个热门话题。针对如何控制与制约行政自由裁量权，学界做了许多有益的探究。笔者陋闻，这些研究或以行政自由裁量权应该遵循的法律原则为视角或以程序法等视角来探究行政自由裁量权的控制方式，而少有以影响行政自由裁量权行使的因素为视角来探究行政自由裁量权的控制问题。①本文将立足我国行政自由裁量权的现状与问题，在全面分析影响行政自由裁量权的各类因素的基础之上，尝试提出一个较为全面的行政自由裁量权控制与监督方案。二、当前我国行政自由裁量权存在的问题
当前，我国行政自由裁量权所表现出的问题主要有以下几个方面：
第一，先天不足——授予行政自由裁量权的法律、抽象行政行为不完善。首先，法律、抽象行政行为对行政自由裁量权的范围授权不明晰，往往造成行政自由裁量的结果合法但是不合理的情形。囿于立法技术的局限，现行法律、法规（抽象行政行为）对涉及行政自由裁量权的概念、对象、标准、幅度的规定显得不够科学和严谨；受不同立法思想的影响，还往往出现法律、抽象行政行为互相矛盾的情形。②其次，由于各个行政主体的职权又常常出现交叉重叠的情形，部门之间的行政自由裁量权限因此出现交叉，导致行政自由裁量权在行使过程中出现混乱。再次，行政自由裁量权的程序立法的缺位。在我国，特别是行政立法、执法中长期存在着“重实体，轻程序”的偏差。③缺乏程序的制约，行政恣意和专横便成为了可能。
第二，后天失范——缺乏有效的监督机制。历史的经验告诉我们，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。④我国行政自由裁量权在监督机制上还存在很大的问题。结合我国目前的立法现状，体制内对行政自由裁量权的监督主要集中表现为上级行政主体对行政自由裁量权的监督——通过行政复议的方式和司法监督——通过行政相对人提起行政诉讼的方式。在这两种方式中，上级行政主体的行政复议由于缺乏应有的独立性往往导致缺乏权威性，降低了复议结果可信度。司法机关在进行司法监督的时候又受制于行政诉讼审查范围的规定，一般只审查行政自由裁量的合法性问题，极少涉足行政自由裁量的合理性问题。⑤
第三，执行偏差——行政执法人员的素质影响行政自由裁量权的正确行使。尽管提升行政执法人员的素质已逐步成为一种趋势，但受各种条件的制约，我国的行政执法人员——特别是基层行政执法人员的整体素质还有待提高。在行政执法人员整体素质不够高，法律意识、业务能力不够强的情况下，行政执法人员在行使自由裁量权时就难免受到各种内外因素的影响，滥用行政自由裁量权。三、影响行政自由裁量权行使的因素
选择性作为行政自由裁量的特征之一，具体表现为行政主体依据情事所需，根据行政主体自己的意志判断从而做出选择。⑥无论是“情事”还是行政主体“自己的意志”都是影响行政自由裁量结果的诸多因素之一，这些会对裁量结果造成影响的因素便是行政自由裁量权行使的影响因素。我们要对行政自由裁量权进行有效控制，首先应对行政自由裁量权行使的影响因素进行明确的界定，才能更加有针对性地解决这些问题。通过对现行相关法律的规定和行政执法的现状的分析，笔者认为影响行政自由裁量的因素至少有以下五点：（一）法律与抽象行政行为
法律与抽象行政行为对行政自由裁量权的规定直接规范行政自由裁量权。根据公法原理，行政主体的行政行为必须经过法律授权，否则即为非法。在我国，行政主体权力来源于法律和法规（抽象行政行为）的授权。行政主体在行使职权包括行使行政自由裁量权时必须首先要有法律上的依据，行政自由裁量权必须在法律规定的范围内进行自由裁量。除了法律，抽象行政行为也可以为行政主体授予一定的行政自由裁量权。法律在规定行政主体的权限以后，抽象行政行为也可以对行政权力做出进一步的限定，对行政权力的行使进行细化。（二）行政主体的职权划分
行政主体的职权限定行政自由裁量权的行使范围。行政主体的职权是指行政主体依法享有的对特定行政事项实施行政管理的资格、权能与义务，行政职权的划分便是对上述三方面内容进行具体的界定和分配。⑦行政职权的行使都并非是绝对的，行政主体在行使权力的同时，都应该以遵守行政职权、不超越行政职权范围为前提。在行使行政自由裁量权时，行政主体的职权范围严格的限制了行政自由裁量权的行使范围，如果行政主体超越其行政职权而行使自由裁量权，就会出现因为行政主体不适格而导致行政自由裁量行为无效的法律后果。（三）行政裁量的格次
行政裁量格次制约行政主体的行政自由裁量范围。立法机关虽然可以通过抽象行政行为对行政自由裁量权行使的范围以及行使的标准做出原则性的规定，但是却很难提供具体的具有实际操作性的规范，因为后者是以行政管理的实际经验为基础的。⑧行政机关通过对大量的行政自由裁量个案的执法经验的总结，对行政裁量案件性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等指标进行归纳总结，并在此基础上进行格次化，形成行政主体部门内部的裁量标准。实践中，这些行政主体内部的裁量标准自然为该部门以后的行政裁量行为提供了参考的依据。（四）行政裁量先例
上级行政主体行政裁量先例影响下级行政主体的行政自由裁量。在我国，上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，该关系在行政自由裁量权的行使过程中突出表现在下级机关在进行行政裁量时往往会对遵循上级机关行政裁量的先例。实践中，上级行政机关对违法行为做出的行政裁量决定，通常被下级行政机关作为其以后对同类案件进行行政裁量的先例，从而在一定程度上使前后的行政裁量行为达到一致或基本一致。（五）行政执法人员的素质 行政执法人员是行政执法的最基本的单位，是一切行政执法活动的最终实施者，行政执法人员素质的高低，直接影响具体行政执法行为的质量和行政自由裁量行为的合法性与公正性。对于行政裁量而言，行政裁量权的行使最终是由具体的人来进行的，所以，进行行政裁量的行政人员的素养如何直接关系到行政裁量结果的公正性与正确性。
四、基于行政自由裁量权影响因素的行政自由裁量权控制方案
由于监督机制的缺位，实践中行政主体对行政自由裁量权的滥用极大地威胁到了行政法治。为制约和监督行政自由裁量权，必须构建一个多元化的制约监督机制。以下，笔者拟从影响行政自由裁量权的影响因素出发，重构行政自由裁量权的控制方案。（一）完善立法、规范抽象行政行为
行政自由裁量权来源于法律、抽象行政行为对行政主体的授权，通过完善立法、规范抽象行政行为可以从根本上起到制约监督行政自由裁量权的作用。只有法律和抽象行政行为对行政自由裁量的设置合理合法，作为具体行政行为的行政自由载量才可能合理合法。⑨通过完善立法、规范抽象行政行为来保证作为具体行政行为的行政自由裁量的合理行使，有极为丰富的内容，至少可以包括：
第一，法律和抽象行政行为在授予行政主体行政自由裁量权时应该坚持权责一致原则。立法和做出抽象行政行为，授予行政主体行政自由裁量权的同时还应该明确其行政责任，防止出现有权无责的情形发生。第二，进一步规范与行政自由裁量相关的概念、对象、标准和幅度范围。在今后立法特别是做出抽象行政行为时，一定要明确界定与行政自由裁量权相关的概念、对象、标准和幅度范围，防止行政自由裁量权动辄突破授权。第三，严格规范行政自由裁量权行使的程序。没有程序正义就没有实体的正义，严格规范行政自由裁量权的裁量程序，可以从一定程度上防止行政自由裁量权行使中的恣意。（二）重构行政主体职权
在宪法和组织法中，有些行政主体的职权也一直未能得到清晰的界定。这种行政主体职权交叉重叠的状况给行政自由裁量权的合理行使造成了极大的障碍——行政处罚能够为部门创收时，诸多部门争相行使自由裁量权，一旦面临承担行政责任时，部门之间便互相推诿扯皮。⑩在这一政策环境下，要有效监督制约行政自由裁量权，重构行政主体职权就显得十分必要。具体来说，在行政体制改革过程中，我们一方面要不断整合行政主体的职权，将紧密关联的行政职权归类集中；另一个方面，面对不宜集中的行政职权时，就应该清晰界定权限范围，防止各个行政主体职权交叉重叠。只有职权明确后，行政主体的行政自由裁量权才不至于轻易缺位和越位。（三）推行行政裁量格次化
所谓行政裁量格次是指是行政主体对法律法规中相对宽泛的自由裁量权按照一定标准进行量化区分出不同格次，使其更为明晰并更具可操作性的一种控权方式。○ 11推行行政裁量格次化可以相对灵活的控制和制约下级行政主体的行政自由裁量权，避免出现由法律、法规僵硬地直接限定行政裁量范围违背行政自由裁量权的初衷的情形。具体来说，上级行政主体可以通过对行政违法行为的各项主客观因素的列举、分析和区分，区别不同的情节来细化行政处罚的不同等级，在行政处罚自由裁量空间之内根据过罚相当原则并结合本地区实际情况理性分割出若干裁量格次，每个格次规定一定的处罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度等设定相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件。○ 12在行政裁量格次的制约下，下级行政主体在行政自由裁量使便有了一定的裁量依据，可以确保不同的行政主体在遇到相同或类似案件时能够做到裁量一致，规避自由裁量的恣意，增强自由裁量结果的合理性与可信度，一定程度上制约行政自由裁量权。（四）建立行政裁量先例制度
由于种种原因，实践中往往出现不同行政主体对同一案件或类似案件的自由裁量出现不同结果的现象。这种现象的频繁发生，不仅让行政相对人对裁量结果产生质疑，甚至也严重影响了行政主体的公信力。
在行使行政自由裁量权时充分参考行政裁量先例就可以在一定程度上制约行政自由裁量权，避免出现类似行政自由裁量前后不一的结果。具体而言，适度借鉴英美法系的“因循先例”原则，在行政自由裁量权领域建立一种行政裁量先例示范制度：由上级行政主体将一些典型的行政自由裁量案例或者惯例汇编起来，然后通过内部惯例的形式贯彻到下级行政主体的自由裁量中去，要求下级行政主体在实施自由裁量权时，必须参照同样或者类似案例的自由裁量结果。○ 13
由行政裁量先例对行政自由裁量权进行制约，不仅可以为行政主体在行使自由裁量权时提供参照，应对复杂多变的行政情景；又能确保在一定的地域范围内行政裁量的前后一致，促使行政自由裁量结果合情合理。（五）提升行政人员的素质
行政机关往往不是自己在行使行政自由裁量权，而是通过行政人员来针对具体的案件来行使行政自由裁量权。在行政自由裁量权的行使过程中，行政人员的素质对行政自由裁量的结果往往有着极大影响。加强行政人员的素质，可以一定程度上避免行政自由裁量权的滥用。具体说来，加强行政人员素质可以从两个方面入手：首先，加强行政人员思想道德素质建设，防止行政人员在行政自由裁量中不当地受情感关系的影响；另一个方面，提升行政人员执法水平，充分利用问责、奖惩机制强化行政人员在行政自由裁量时的责任意识，建立一只高道德水平、高业务水平的“双高”行政执法队伍。○ 14
注 释：
①如毛光烈.试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制[J].汕头大学学报（人文科学版），1999（1）.甘露试论行政合理性原则对行政自由裁量权的控制[J].法制与社会，2010（5）.程亚冰.论行政程序对滥用自由裁量权的控制作用[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2003（4）.
②例如，国务院《价格违法行为行政处罚规定》 第五条第一款规定，违反价格法有关规定，有违法所得的没收违法所得并处违法所得五倍以下罚款；没有违法所得的，行政主体可以在十万元到一百万元范围内对相关经营者进行处罚，情节较重的处一百万元以上五百万元以下的罚款。根据该规定，如若经营者刚刚开始经营即违反有关规定，违法所得又极小，那么行政主体对其的处罚的上限仅为所得的五倍而已，违法成本低廉，不能起到处罚的作用。当其没有违法所得时，行政主体的行政自由裁量范围又可以在十万元到一百万元之间甚至一百万元到五百万元之间进行处罚，内部相差竟高达50倍且在立法上又缺乏明确处罚标准，难免造成行政自由裁量时的恣意，为“权利寻租”制造空间. ③李学昌.论行政处罚自由裁量权的规制[J].国家行政学院学报，2005（5）.
④[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961：154.
⑤<中华人民共和国行政诉讼法>第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查.
⑥吕安娜.新时期规范自由裁量权的实证研究——以泉州市规范行政自由裁量权为例[J].经济与社会发展，2009（08）.
⑦常健，翟秋阳.论政策执行过程中的职权冲突及其化解[J].中国行政管理，2007（11）.
⑧王锡锌.自由裁量与行政正义[J].中外法学，2002（1）.
⑨韩德.全面看待行政自由裁量权[J].云南行政学院学报，2003（5）.
⑩例如根据我国《反垄断法》第九条，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。但在实践中，这个委员会几乎很少参与反垄断工作。真正涉及反垄断的政府部门却有三个：国家发改委价检司、商务部反垄断调查办公室、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局，它们分别负责打击价格垄断协议行为、经营者集中行为、滥用市场支配地位及滥用行政权力排除竞争的行为。这三种行政主体共同负责打击垄断行为，职权界限模糊，常常导致行政自由裁量权缺位或者越位的情形.
○ 11 崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）.
○ 12 崔卓兰，刘福元.论行政自由裁量权的内部控制[J].中国法学，2009（4）.
○ 13 胡亚球，陈迎.论行政自由裁量权的司法控制[J].法商研究，2001（4）.
○ 14 管建云.行政执法自由裁量权的存在及其监控[J].江苏警官学院学报，2005（2）.
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