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关键词：价值；技术；行政哲学；公共行政；公共权力
摘要：从行政哲学维度来看，价值与技术的分离奠定了行政学独立的学科地位，但也成为当前公共行政理论与实践陷于国境的根源。我国公共行政价值与技术分割导致的困境集中反映在政府和社会两个层面。调整公共权力结构与运行方式，培育公民社会自治能力，重建公共行政伦理，实现公共行政价值与技术的辩证统一，是我国公共行政改革的必由之路。
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-4474(2007)02-0147-05
公共行政改革作为政治体制改革的有机组成部分，在推进过程中往往易陷入循环往复的怪圈。究其根本，这是由于行政管理的技术定位与社会管理演进过程中日益凸显的公共性之间的矛盾使然。行政管理作为一门独立的学科诞生以来，一直就存在着政治、行政二分与整合之间的张力。我国公共行政改革也存在着技术变革与价值定位如何进行，行政层面改革与政治层面改革如何协调、统一的难题。从政府一市场一社会间互动作用的当前形态和发展趋势看，我国公共行政改革谋求价值与技术的辩证统一是必由之路。这一命题不但应该成为行政哲学关注的焦点，而且也应该成为实践中具体行政变革方式、方法的逻辑起点与目标指向。
一、行政相对于政治的独立
公共行政作为一门独立学科，从政治学的大框架中分离出来，形成自身的研究范畴、研究方法和哲学底蕴，迄今不过百余年。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，是现代公共行政学诞生的标志性事件。威氏提出了“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动。而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’”。等论断，初步形成了政治一行政二分的思想，这一思想明确了行政的工具定位。无论是西方国家还是我国，均是沿着这一基本范式来开展公共行政学理论建设与实践的。政治与行政的二分促成了行政学独立学科地位的奠定，但也为行政学理论与实践的发展预设下困境。从实践来看，当前人类文明的演进内在地要求公共行政扬弃传统的二分，弥合价值与技术分离所导致的行政主客体截然的二元分割。行政纯粹的工具定位、金字塔形结构和垂直的链式管理方法，在相对简单和封闭的环境中是高效的，也和现代追求标准、典则、效能的取向相得益彰，但就当前而言，已很难积极应对多元多样的社会生态的变迁。行政作为一个相对完备的系统，其工具特性是比较明显的，但工具定位易导致其产生内向、封闭的特点，易造成手段对目标的消解。也就是说，在当代社会各种社会资源与人本身交流、交往日益频繁的生态环境下，价值与技术的分离、断裂使得行政系统难以真正体现回应、透明、参与、分担和分享的特点。走出这一内在困境是当前公共行政改革的关键。
我国的公共行政体系相对于政治体系而言，其独立性不如西方国家强，但其封闭性更甚。长期以来，公共行政的工具理性仍然是其运行基础与演变旨归。这既与我国的社会改革脱胎于计划经济模式有关，又与我国的现代化仍处于发展的关键期有关。行政相对于政治而言，具有明显的工具取向，这一取向直接导致了行政运行以效率为目标，而效率所指涉的效果，却难以真正进入行政的视野之内。行政的这一内在特点和价值与技术的分割互为因果。经济体制的转轨为行政改革带来了契机，但真正实施改革却并非易事。行政介于政治与社会之间的特点及政治与市场机制改革之间速度、力度不一的特性，决定了行政领域旧新体制、机制并存，变革易反复，难以形成有质的变化的现实格局。
从实践层面来看，行政相对于政治的独立，导致的却是行政的工具定位，这就产生了一个悖论，即行政工具定位的独立取向产生的后果却是行政独立性的丧失，行政成为政治的附属物。当其与公共利益抵牾时，其价值中立的理念反而成为公共伦理层面上“恶”的表现的根源之一。我国行政体制改革提出服务型政府建设的构想，恰在弥合这样一种传统行政范式造成的工具理性与价值理性的断裂，谋求公共行政在实质意义上对公共责任的担当和公共性的彰显。行政作为政治层面与社会层面的中介，价值中立只是一种纯粹的理论抽象，在现实中不但不可能，而且其运作必然带有价值判断的色彩，并深刻地影响其对象的价值判断。我国公共行政改革在价值上倡导服务、民主、公平、参与、回应等，技术上推行一站式办公、限时办公、听证、基层自治等，目的就在于用公共行政来有效联结政治与社会，促进公共事务的公共治理，进而促进人的全面发展。
二、我国公共行政的困境
我国公共行政的困境是价值与技术分割的产物，这种分割体现在政府与社会两个维度。
(一)政府维度
从政府这一维度来看，价值与技术的分割直接体现在政府实施公共行政行为的目的和效能上。
就目的而言，我国各级政府实施公共行政行为，在很多场域下，是以满足上级的行政指令为旨归的，这是因为传统的政府体制导致下级对上级有一种很强的依赖性。这种依赖性与个人的职位变迁有着紧密的关联，而与公共利益没有直接的联系；若产生联系，也往往以垂直行政指令是否得以实施来作为评判。换言之，当某一级政府实施的行政行为所代表的公共利益与上级对下级的要求相一致时，则行政行为趋向于付诸实践，否则就相反。这样，政府行政行为与公共利益间应具有的紧密关系却异化为边缘性和附属性的关系。在这样的情况下，政府行政行为体现的是纯粹的工具性特征，而不是公共性特征。由此观之，政府作为公共行政行为的实施主体，若削弱或是放弃了最大化公共利益的价值追求，则易造成政府自身的技术官僚化，难以适应当代社会发展对民主、参与、透明、回应、互动、共享等公共行政价值层面的更高要求，公民对政府行政行为的认同度或者说政府的合法性本身将会受到影响。
就效能而言，从政府维度来看，我国公共行政价值与技术的分割，其实质就是价值的缺失，这样的分割导致了政府实现最大化公共利益的失效。具体表现为：工具定位的政府行政行为倾向于实施短期利益(政绩)明显的公共事务；权力过于集中，政策随意性大；社会资源(人、财、物、资本、信息、技术等)分配不合理，缺乏必要的流通渠道与配套机制；中央一地方、上级一下级间权责关系结构设计不科学，往往是主管部门有权无责，下级部门有责无权；政策的民主化、科学化、法制化建设薄弱；政企不分，政事不分，政社不分；市场机制的调节作用受到限制，公共产品供给缺乏竞争；部门问沟通不畅；等等。
(二)社会维度
在现代公共行政过程中，公民社会不再仅仅作为政府的管理对象而存在，而更多的是作为公共事务的管理主体参与公共行政过程。现代公共事务 日益繁杂，需要管理主体多元化。而这样的多元化主体不仅分担了政府职能，而且代表并促使了新型公共行政价值取向的生成。政府建立有序、高效的参与、表达机制，公民通过这样的机制进入公共事务管理过程，是当代公共行政普遍的改革路径。这样的技术设计是以公民社会作为公共利益的物质承担者，实现了公民社会由传统的管理客体向管理主体的转换，这一转换过程也是其公共性实现的过程。但就我国的现实状况来看，社会承担公共事务管理职能在量与质上均存在许多不足。
从现实层面看，相对于日益庞杂的公共事务，社会所承担的部分数量增长是比较缓慢的。一方面，由于公民社会自治能力在长期的政府全能型管理体制下比较薄弱，公共事务实质上大多仍严格统驭于政府之下，且政府对社会自治能力培育不够。我国社会领域的许多组织脱胎于原来的政府体系，“官办”色彩较浓，对政府的依赖性较强，常以政府的附属机构为其角色定位来发生实际作用。而应社会发展需要组建的一些组织往往因为经费难以筹措及缺乏优秀的管理运作人才，自觉不自觉地去挂靠于政府机关之下，以致无法很好地起到分担政府社会管理职能，促使政府提高效能、精简机构的作用。另一方面，各种非政府组织在我国公民问的社会认同度仍不是很高，当社会关系需要调整时，人们信任的仍然是政府，这也与社会组织自身的素质参差不齐有关。还有一个极为重要的因素，即当前使我国公民社会健康发展成为可能的相关法规与政策还较缺乏，因而急需为社会自我管理形成良好的制度空间搭建坚实的平台。这既有助于社会自我管理能力的提升，推动合法的对社会发展起促进作用的社会组织的发展，又有助于打击、取缔某些以行业、同乡、家庭甚至宗教为纽带而形成的黑社会团伙及地下信贷、地下职介等非法组织。这也是转型期我国公共管理模式变革的重要任务。
我国公共行政改革价值与技术辩证统一的联结点就在于公共行政的公共性。这主要体现在公共行政主客体的公共性、公共行政目的的公共性、公共行政方法的公共性三个层面。在实践中解决这三个层面的公共性问题，需要从上述的政府维度和社会维度着手。
三、我国公共行政改革的必由之路
如前所述，我国公共行政的困境是价值与技术分割的产物。解决该问题的路径在于重新厘清公共行政的公共性谱系，谋求公共行政价值与技术的辩证统一。具体体现在谋求公共利益最大化的基本取向之下，调整公共权力结构与运行方式，培育公民社会自治能力，重建公共行政伦理。
(一)调整公共权力结构与运行方式
公共权力的结构涉及公共权力如何定位的问题，而公共权力的结构又与其运行方式密切相关。调整公共权力结构与运行方式，不但能优化行政技术，而且能增强政府管理的合法性。哈贝马斯就曾明确指出：“合理化的程序与预设本身，现已成为赋予合法性的根据。”特别是在民主理念日益深入人心的当代，政府不但要依法行政，更要合法行政。“由‘依法行政’过渡到‘合法行政’，乃是行政法制史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。”行政合法性认同的取得与巩固，不但依赖于以先进的政党为领导核心，加强意识形态与思想政治教育，也依赖于政府公共权力结构与运行方式的科学设定。
我国公共行政改革在取向上，应扬弃公共权力的工具定位，注入更多的价值层面的考量。也就是说，公共权力不但是实现公共利益的工具，而其本身就是公共利益的表现形态。由此观之，公共权力结构的调整应将实现最大化公共利益这一需要作为尺度。当然，最大化的公共利益是一种抽象的、应然的概念，在实践中，很难说那种利益就是最大化的公共利益，对于不同的主体和不同的场域，其结论是难以一致的。因此，为实现最大化的公共利益而调整公共权力结构，主要应当通过完善政治参与机制、意见表达机制、利益分配机制来达成。上述机制要发挥预期的效能，则主要应改变行政权力自上而下的单向运行格局，而代之以公共事务管理主体通过协调、合作形成交互、对话、协商的公共权力网络型运行方式。从我国社会发展的趋势来看，上述调整路径也是我国公共行政改革的必由之路。换言之，调整公共权力结构与运行方式，实现我国公共行政改革价值与技术辩证统一的过程，应是政府还政于民、与民共治的过程。在这一过程中，政府应以追求最大化的公共利益为旨归，构建法治、民主、公平、正义、参与、透明、回应的公共事务管理机制。通过这一机制来调整政府一市场一社会关系，有助于“动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业、完善社会功能，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境”。这样，能促使公共权力的结构更趋于合理，其运行方式更符合民主法制建设的要求。尤其是在公共产品供给这一影响公共权力运行的关键领域，要引入竞争机制，培育多元投资主体，开辟多种投资渠道，形成并完善多层次的公共产品供给结构。
(二)培育公民社会自治能力
培育公民管理公共事务的能力，是我国公共行政改革实现价值与技术辩证统一的重要环节。公民社会自治能力本身就包含有价值与技术的考量，公民社会自治能力的强弱既体现了公共行政在技术上的成熟度，又体现了公共行政在价值上是否能体现最大化的公共利益。从人类社会发展的规律看，公民对公共事务进行自治，代表了公共行政演进的趋势。
培育公民社会自治能力主要应从两个方面来进行。其一，加强相关立法建设。公民社会自治能力的提升，需要法律法规提供制度空间。制度既是一种规约、限定，也是对相关活动合法性的赋予，使其在制度开拓出的空间中受到保护的运行。培育公民社会自治能力的相关立法可以由人大立法、专家咨询、民意统计、地方法规、部门规章等环节互为补充、整体推进。尤其是区域性、部门性的法规和规章可采用拟订一报批制度，从而降低立法成本。政治、行政决策咨询系统在这一过程中则应起到更大的作用，包括专家、民间的咨询程序本身也应该进入立法范畴，从而为公民社会自治能力的培养搭建坚实的制度平台。并且，法制体系的科学化建设也可以对不利于社会发展、有碍于最大化公共利益实现的民间活动进行必要的规约。其二，将适合公民社会管理的公共事务卸载给公民社会管理。这一点是与前述调整公共权力结构和运行方式密切相关的。政府改变事无巨细、统包统揽的传统模式，将私人物品供给全部交由社会、市场来完成，政府为各种合法的非政府组织提供有效的引导和服务，以此促进公民社会有效管理公共事务的能力，这是培育公民社会自治能力的基本路径。只有“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视”。
(三)重建公共行政伦理
从行政哲学维度看，公共行政变革谋求价值与技术的辩证统一，最核心的问题还不在于行政手段 的重新组合，而在于重建公共行政伦理这一向度上。在我国，“传统政府行政文化是规则为本的服从文化——程序埋没了目标，过程压制了结果，投入代替了产出，规则取替了使命”。公共行政变革的过程是价值标准、价值取向的重构过程，这一过程并不能单由道德教化来完成，而应通过科学的制度设计及有效运行来实现，即价值与技术的辩证统一是重建公共行政伦理的必然要求。
公共行政伦理关涉社会发展过程中的公平、公正、正义、善等价值判断问题，关涉公共行政主体在实施公共行政行为时，自觉而正确地判断做什么和不做什么的问题。也就是说，公共行政伦理是公共行政主体行使公共事务管理职能，调整个人、组织、社会间关系时的价值判断、行为取向和法律刚性约束之外的规范系统的统称。它是普遍的伦理道德在公共行政领域的投射，与个人伦理道德既有区别又有联系。它既像个人伦理道德一样，靠传统习惯、内心信念、大众舆论来约束，同时，它又深刻地受到制度框架、法律体系的规约与评判。个人伦理道德是公共行政伦理的基础，而公共行政伦理文化环境的改善与恶化也将深刻地影响个人伦理道德的状况，影响社会的精神文明建设。爱弥尔·涂尔干就曾指出：“实施道德的不是国家，而是整个社会。”在我国公共行政改革过程中，引导公共行政伦理建设是政府的重要任务，也唯有政府，才能在革故鼎新的变革中起到宏观调节、整合引导的作用。一方面，通过政府自身职能转换、能力提升，加强政府公共行政运作的科学性、有效性，加强精神文明建设，弘扬正气，用开放的、兼收并蓄的态度积极地从马克思主义科学原理、中国传统文化、国外先进经验中吸取公共行政伦理重建的思想资源；另一方面，加强公共行政伦理的制度化建设。萨拜因就曾指出：“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的。”因此，还必须逐步变革公共权力的赋予、运行、监控机制，社会利益分配、补偿制度，立法、执行等制度。在这些关涉社会不同群体间利益分配、转型成本分担的制度安排方面，注入更多的道德考量，并将以前的公务员考评体系中的德、能、勤、绩中的德全面上升为公共伦理道德，再加入到制度化考评体系中，促使其逐步推广、内化为工作人员自身的工作理念。公共行政伦理重建过程中的另一个重要原则，就是以每项公共行政任务的具体受众的满意度为评判指标体系，并将其作为公共行政工作的有机组成部分，从而全面优化公共行政伦理的生成环境。换言之，重建公共行政伦理的所有宣传、教育均应建立在伦理化的制度设计基础之上，通过价值与技术的辩证统一来实现。
价值与技术的相对分离奠定了公共行政的独立学科地位，使公共行政相对于政治学而言，形成了自身特有的研究主题、哲学思想和研究方法，但也预设下了工具定位的内在困境。尤其是在当前公民社会蓬勃发展、参与意识和自治能力日益成熟的社会历史条件下，这样的矛盾更为凸显。扬弃价值与技术的二元分割是公共行政范式适应时代发展的必然选择，也是我国公共行政改革的必由之路。
摘要：从行政哲学维度来看，价值与技术的分离奠定了行政学独立的学科地位，但也成为当前公共行政理论与实践陷于国境的根源。我国公共行政价值与技术分割导致的困境集中反映在政府和社会两个层面。调整公共权力结构与运行方式，培育公民社会自治能力，重建公共行政伦理，实现公共行政价值与技术的辩证统一，是我国公共行政改革的必由之路。
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-4474(2007)02-0147-05
公共行政改革作为政治体制改革的有机组成部分，在推进过程中往往易陷入循环往复的怪圈。究其根本，这是由于行政管理的技术定位与社会管理演进过程中日益凸显的公共性之间的矛盾使然。行政管理作为一门独立的学科诞生以来，一直就存在着政治、行政二分与整合之间的张力。我国公共行政改革也存在着技术变革与价值定位如何进行，行政层面改革与政治层面改革如何协调、统一的难题。从政府一市场一社会间互动作用的当前形态和发展趋势看，我国公共行政改革谋求价值与技术的辩证统一是必由之路。这一命题不但应该成为行政哲学关注的焦点，而且也应该成为实践中具体行政变革方式、方法的逻辑起点与目标指向。
一、行政相对于政治的独立
公共行政作为一门独立学科，从政治学的大框架中分离出来，形成自身的研究范畴、研究方法和哲学底蕴，迄今不过百余年。1887年，美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，是现代公共行政学诞生的标志性事件。威氏提出了“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动。而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’”。等论断，初步形成了政治一行政二分的思想，这一思想明确了行政的工具定位。无论是西方国家还是我国，均是沿着这一基本范式来开展公共行政学理论建设与实践的。政治与行政的二分促成了行政学独立学科地位的奠定，但也为行政学理论与实践的发展预设下困境。从实践来看，当前人类文明的演进内在地要求公共行政扬弃传统的二分，弥合价值与技术分离所导致的行政主客体截然的二元分割。行政纯粹的工具定位、金字塔形结构和垂直的链式管理方法，在相对简单和封闭的环境中是高效的，也和现代追求标准、典则、效能的取向相得益彰，但就当前而言，已很难积极应对多元多样的社会生态的变迁。行政作为一个相对完备的系统，其工具特性是比较明显的，但工具定位易导致其产生内向、封闭的特点，易造成手段对目标的消解。也就是说，在当代社会各种社会资源与人本身交流、交往日益频繁的生态环境下，价值与技术的分离、断裂使得行政系统难以真正体现回应、透明、参与、分担和分享的特点。走出这一内在困境是当前公共行政改革的关键。
我国的公共行政体系相对于政治体系而言，其独立性不如西方国家强，但其封闭性更甚。长期以来，公共行政的工具理性仍然是其运行基础与演变旨归。这既与我国的社会改革脱胎于计划经济模式有关，又与我国的现代化仍处于发展的关键期有关。行政相对于政治而言，具有明显的工具取向，这一取向直接导致了行政运行以效率为目标，而效率所指涉的效果，却难以真正进入行政的视野之内。行政的这一内在特点和价值与技术的分割互为因果。经济体制的转轨为行政改革带来了契机，但真正实施改革却并非易事。行政介于政治与社会之间的特点及政治与市场机制改革之间速度、力度不一的特性，决定了行政领域旧新体制、机制并存，变革易反复，难以形成有质的变化的现实格局。
从实践层面来看，行政相对于政治的独立，导致的却是行政的工具定位，这就产生了一个悖论，即行政工具定位的独立取向产生的后果却是行政独立性的丧失，行政成为政治的附属物。当其与公共利益抵牾时，其价值中立的理念反而成为公共伦理层面上“恶”的表现的根源之一。我国行政体制改革提出服务型政府建设的构想，恰在弥合这样一种传统行政范式造成的工具理性与价值理性的断裂，谋求公共行政在实质意义上对公共责任的担当和公共性的彰显。行政作为政治层面与社会层面的中介，价值中立只是一种纯粹的理论抽象，在现实中不但不可能，而且其运作必然带有价值判断的色彩，并深刻地影响其对象的价值判断。我国公共行政改革在价值上倡导服务、民主、公平、参与、回应等，技术上推行一站式办公、限时办公、听证、基层自治等，目的就在于用公共行政来有效联结政治与社会，促进公共事务的公共治理，进而促进人的全面发展。
二、我国公共行政的困境
我国公共行政的困境是价值与技术分割的产物，这种分割体现在政府与社会两个维度。
(一)政府维度
从政府这一维度来看，价值与技术的分割直接体现在政府实施公共行政行为的目的和效能上。
就目的而言，我国各级政府实施公共行政行为，在很多场域下，是以满足上级的行政指令为旨归的，这是因为传统的政府体制导致下级对上级有一种很强的依赖性。这种依赖性与个人的职位变迁有着紧密的关联，而与公共利益没有直接的联系；若产生联系，也往往以垂直行政指令是否得以实施来作为评判。换言之，当某一级政府实施的行政行为所代表的公共利益与上级对下级的要求相一致时，则行政行为趋向于付诸实践，否则就相反。这样，政府行政行为与公共利益间应具有的紧密关系却异化为边缘性和附属性的关系。在这样的情况下，政府行政行为体现的是纯粹的工具性特征，而不是公共性特征。由此观之，政府作为公共行政行为的实施主体，若削弱或是放弃了最大化公共利益的价值追求，则易造成政府自身的技术官僚化，难以适应当代社会发展对民主、参与、透明、回应、互动、共享等公共行政价值层面的更高要求，公民对政府行政行为的认同度或者说政府的合法性本身将会受到影响。
就效能而言，从政府维度来看，我国公共行政价值与技术的分割，其实质就是价值的缺失，这样的分割导致了政府实现最大化公共利益的失效。具体表现为：工具定位的政府行政行为倾向于实施短期利益(政绩)明显的公共事务；权力过于集中，政策随意性大；社会资源(人、财、物、资本、信息、技术等)分配不合理，缺乏必要的流通渠道与配套机制；中央一地方、上级一下级间权责关系结构设计不科学，往往是主管部门有权无责，下级部门有责无权；政策的民主化、科学化、法制化建设薄弱；政企不分，政事不分，政社不分；市场机制的调节作用受到限制，公共产品供给缺乏竞争；部门问沟通不畅；等等。
(二)社会维度
在现代公共行政过程中，公民社会不再仅仅作为政府的管理对象而存在，而更多的是作为公共事务的管理主体参与公共行政过程。现代公共事务 日益繁杂，需要管理主体多元化。而这样的多元化主体不仅分担了政府职能，而且代表并促使了新型公共行政价值取向的生成。政府建立有序、高效的参与、表达机制，公民通过这样的机制进入公共事务管理过程，是当代公共行政普遍的改革路径。这样的技术设计是以公民社会作为公共利益的物质承担者，实现了公民社会由传统的管理客体向管理主体的转换，这一转换过程也是其公共性实现的过程。但就我国的现实状况来看，社会承担公共事务管理职能在量与质上均存在许多不足。
从现实层面看，相对于日益庞杂的公共事务，社会所承担的部分数量增长是比较缓慢的。一方面，由于公民社会自治能力在长期的政府全能型管理体制下比较薄弱，公共事务实质上大多仍严格统驭于政府之下，且政府对社会自治能力培育不够。我国社会领域的许多组织脱胎于原来的政府体系，“官办”色彩较浓，对政府的依赖性较强，常以政府的附属机构为其角色定位来发生实际作用。而应社会发展需要组建的一些组织往往因为经费难以筹措及缺乏优秀的管理运作人才，自觉不自觉地去挂靠于政府机关之下，以致无法很好地起到分担政府社会管理职能，促使政府提高效能、精简机构的作用。另一方面，各种非政府组织在我国公民问的社会认同度仍不是很高，当社会关系需要调整时，人们信任的仍然是政府，这也与社会组织自身的素质参差不齐有关。还有一个极为重要的因素，即当前使我国公民社会健康发展成为可能的相关法规与政策还较缺乏，因而急需为社会自我管理形成良好的制度空间搭建坚实的平台。这既有助于社会自我管理能力的提升，推动合法的对社会发展起促进作用的社会组织的发展，又有助于打击、取缔某些以行业、同乡、家庭甚至宗教为纽带而形成的黑社会团伙及地下信贷、地下职介等非法组织。这也是转型期我国公共管理模式变革的重要任务。
我国公共行政改革价值与技术辩证统一的联结点就在于公共行政的公共性。这主要体现在公共行政主客体的公共性、公共行政目的的公共性、公共行政方法的公共性三个层面。在实践中解决这三个层面的公共性问题，需要从上述的政府维度和社会维度着手。
三、我国公共行政改革的必由之路
如前所述，我国公共行政的困境是价值与技术分割的产物。解决该问题的路径在于重新厘清公共行政的公共性谱系，谋求公共行政价值与技术的辩证统一。具体体现在谋求公共利益最大化的基本取向之下，调整公共权力结构与运行方式，培育公民社会自治能力，重建公共行政伦理。
(一)调整公共权力结构与运行方式
公共权力的结构涉及公共权力如何定位的问题，而公共权力的结构又与其运行方式密切相关。调整公共权力结构与运行方式，不但能优化行政技术，而且能增强政府管理的合法性。哈贝马斯就曾明确指出：“合理化的程序与预设本身，现已成为赋予合法性的根据。”特别是在民主理念日益深入人心的当代，政府不但要依法行政，更要合法行政。“由‘依法行政’过渡到‘合法行政’，乃是行政法制史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。”行政合法性认同的取得与巩固，不但依赖于以先进的政党为领导核心，加强意识形态与思想政治教育，也依赖于政府公共权力结构与运行方式的科学设定。
我国公共行政改革在取向上，应扬弃公共权力的工具定位，注入更多的价值层面的考量。也就是说，公共权力不但是实现公共利益的工具，而其本身就是公共利益的表现形态。由此观之，公共权力结构的调整应将实现最大化公共利益这一需要作为尺度。当然，最大化的公共利益是一种抽象的、应然的概念，在实践中，很难说那种利益就是最大化的公共利益，对于不同的主体和不同的场域，其结论是难以一致的。因此，为实现最大化的公共利益而调整公共权力结构，主要应当通过完善政治参与机制、意见表达机制、利益分配机制来达成。上述机制要发挥预期的效能，则主要应改变行政权力自上而下的单向运行格局，而代之以公共事务管理主体通过协调、合作形成交互、对话、协商的公共权力网络型运行方式。从我国社会发展的趋势来看，上述调整路径也是我国公共行政改革的必由之路。换言之，调整公共权力结构与运行方式，实现我国公共行政改革价值与技术辩证统一的过程，应是政府还政于民、与民共治的过程。在这一过程中，政府应以追求最大化的公共利益为旨归，构建法治、民主、公平、正义、参与、透明、回应的公共事务管理机制。通过这一机制来调整政府一市场一社会关系，有助于“动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业、完善社会功能，构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境”。这样，能促使公共权力的结构更趋于合理，其运行方式更符合民主法制建设的要求。尤其是在公共产品供给这一影响公共权力运行的关键领域，要引入竞争机制，培育多元投资主体，开辟多种投资渠道，形成并完善多层次的公共产品供给结构。
(二)培育公民社会自治能力
培育公民管理公共事务的能力，是我国公共行政改革实现价值与技术辩证统一的重要环节。公民社会自治能力本身就包含有价值与技术的考量，公民社会自治能力的强弱既体现了公共行政在技术上的成熟度，又体现了公共行政在价值上是否能体现最大化的公共利益。从人类社会发展的规律看，公民对公共事务进行自治，代表了公共行政演进的趋势。
培育公民社会自治能力主要应从两个方面来进行。其一，加强相关立法建设。公民社会自治能力的提升，需要法律法规提供制度空间。制度既是一种规约、限定，也是对相关活动合法性的赋予，使其在制度开拓出的空间中受到保护的运行。培育公民社会自治能力的相关立法可以由人大立法、专家咨询、民意统计、地方法规、部门规章等环节互为补充、整体推进。尤其是区域性、部门性的法规和规章可采用拟订一报批制度，从而降低立法成本。政治、行政决策咨询系统在这一过程中则应起到更大的作用，包括专家、民间的咨询程序本身也应该进入立法范畴，从而为公民社会自治能力的培养搭建坚实的制度平台。并且，法制体系的科学化建设也可以对不利于社会发展、有碍于最大化公共利益实现的民间活动进行必要的规约。其二，将适合公民社会管理的公共事务卸载给公民社会管理。这一点是与前述调整公共权力结构和运行方式密切相关的。政府改变事无巨细、统包统揽的传统模式，将私人物品供给全部交由社会、市场来完成，政府为各种合法的非政府组织提供有效的引导和服务，以此促进公民社会有效管理公共事务的能力，这是培育公民社会自治能力的基本路径。只有“每个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视”。
(三)重建公共行政伦理
从行政哲学维度看，公共行政变革谋求价值与技术的辩证统一，最核心的问题还不在于行政手段 的重新组合，而在于重建公共行政伦理这一向度上。在我国，“传统政府行政文化是规则为本的服从文化——程序埋没了目标，过程压制了结果，投入代替了产出，规则取替了使命”。公共行政变革的过程是价值标准、价值取向的重构过程，这一过程并不能单由道德教化来完成，而应通过科学的制度设计及有效运行来实现，即价值与技术的辩证统一是重建公共行政伦理的必然要求。
公共行政伦理关涉社会发展过程中的公平、公正、正义、善等价值判断问题，关涉公共行政主体在实施公共行政行为时，自觉而正确地判断做什么和不做什么的问题。也就是说，公共行政伦理是公共行政主体行使公共事务管理职能，调整个人、组织、社会间关系时的价值判断、行为取向和法律刚性约束之外的规范系统的统称。它是普遍的伦理道德在公共行政领域的投射，与个人伦理道德既有区别又有联系。它既像个人伦理道德一样，靠传统习惯、内心信念、大众舆论来约束，同时，它又深刻地受到制度框架、法律体系的规约与评判。个人伦理道德是公共行政伦理的基础，而公共行政伦理文化环境的改善与恶化也将深刻地影响个人伦理道德的状况，影响社会的精神文明建设。爱弥尔·涂尔干就曾指出：“实施道德的不是国家，而是整个社会。”在我国公共行政改革过程中，引导公共行政伦理建设是政府的重要任务，也唯有政府，才能在革故鼎新的变革中起到宏观调节、整合引导的作用。一方面，通过政府自身职能转换、能力提升，加强政府公共行政运作的科学性、有效性，加强精神文明建设，弘扬正气，用开放的、兼收并蓄的态度积极地从马克思主义科学原理、中国传统文化、国外先进经验中吸取公共行政伦理重建的思想资源；另一方面，加强公共行政伦理的制度化建设。萨拜因就曾指出：“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的。”因此，还必须逐步变革公共权力的赋予、运行、监控机制，社会利益分配、补偿制度，立法、执行等制度。在这些关涉社会不同群体间利益分配、转型成本分担的制度安排方面，注入更多的道德考量，并将以前的公务员考评体系中的德、能、勤、绩中的德全面上升为公共伦理道德，再加入到制度化考评体系中，促使其逐步推广、内化为工作人员自身的工作理念。公共行政伦理重建过程中的另一个重要原则，就是以每项公共行政任务的具体受众的满意度为评判指标体系，并将其作为公共行政工作的有机组成部分，从而全面优化公共行政伦理的生成环境。换言之，重建公共行政伦理的所有宣传、教育均应建立在伦理化的制度设计基础之上，通过价值与技术的辩证统一来实现。
价值与技术的相对分离奠定了公共行政的独立学科地位，使公共行政相对于政治学而言，形成了自身特有的研究主题、哲学思想和研究方法，但也预设下了工具定位的内在困境。尤其是在当前公民社会蓬勃发展、参与意识和自治能力日益成熟的社会历史条件下，这样的矛盾更为凸显。扬弃价值与技术的二元分割是公共行政范式适应时代发展的必然选择，也是我国公共行政改革的必由之路。