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摘要：集安市境内森林资源丰富，森林覆盖率达到78.9%，林业用地面积429万亩，其中集体林业用地面积332万亩，占全市林业用地面积的77.4%，农民人均拥有山林面积达23.1亩，是人均拥有耕地面积的19.5倍。近年来，集安市按照上级的统一安排和部署，坚持高位推动、规范操作、稳步推进，较好地完成了改革任务。截止目前，全市123个村、771个居民组全部完成了自留山的确认、已流转山林的合同完善和新改面积的划分工作，面积达到310万亩，其中，家庭承包经营面积259.2万亩，占参改面积的83.61%。
关键词：集安市；集體林权；制度改革
中图分类号：F326.20 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-07-0198-1
1 强化领导，高位运作推动林改
集安市委、市政府多次召开会议研究部署林改工作，并成立了由市委书记、市长任组长的领导小组，抽调精干力量，组建了专门的工作机构。落实了市级领导包保责任制，四个班子领导全部参与包保。各参改乡镇（街）也根据各自工作实际成立了相应的领导机构，并把工作落实到村、组、户，形成了市、乡镇（街）、村、组、户五级联动的林改工作格局。为保证林改工作的高效率、高质量，成立了林改督查组，采取随机检查、专项检查、阶段检查等方式对全市林改工作进行督导检查，发现问题及时解决，为林改工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。
2 还权于民，坚持民主方式开展林改
一是林改方案充分尊重群众意愿。在制定林改方案时，集安市始终充分尊重群众意愿。在参改人口确定上，根据各村的实际情况，由村民自行确定参改人口。在确权方式选择上，大力倡导以家庭承包经营为主，鼓励各村根据实际制定方案，不搞“一刀切”，可以“一村一策”、“一组一策”，并提出林改方案必须由村集体组织成员会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决通过，充分体现了民意，顺应了民心。二是林改方法由群众选择。坚持从实际出发，根据各村、组的不同情况，由群众确定林改方法。由于不同林地的林木质量差别较大，为尽量做到均山、均林，集安市部分村将不同质量的山林由好到差划分为2-3个等级，林木质量较好的山林，在划分时面积相应减少10-20%，林木质量差的山林，在划分时面积相应增加10-20%。三是自留山政策由群众确定。根据群众意愿，进一步明确了自留山政策，除划分后尚未进行管理或自留山主死亡，又无法确定继承人的，纳入山林划分范围外，其余自留山继续按原有政策执行，自留山所有权归集体，使用权归个人，山林面积“生不增、死不减”，山林树木归个人所有，并允许继承。四是村级经营方案由群众表决。为使森林经营方案符合民意，集安市在广泛听取村两委及村民代表意见的基础上，采取村委会调查摸底、乡镇林业站统计汇总、市林改办审核、专家组审定的方式，最终确定经营方案。编制方案初稿形成后，由村民代表会议讨论通过后，报评审委员会评审，确保了经营方案切实可行。
3 规范操作，维护林农合法权益实施林改
一是实行林改“阳光工程”。 集安市在林改中始终坚持公开、公平、公正的原则，规范操作流程，提高透明度，积极化解出现的各种矛盾和问题。在实际操作中，实行参改人口、山林资源基本情况、林改实施方案、阶段检查验收结果、山林划分情况等公示制度，对公示有异议的及时予以解决。制定并印发了“村级林改工作流程”，将林改的“程序、方法、内容、结果”予以公开，保证了参改农民的知情权。二是依法调解林改纠纷。按照“尊重历史、尊重事实、依法依规”的原则，对林改工作中出现的林地林木流转不规范、山证不符等历史遗留问题进行了妥善解决，切实把矛盾和纠纷化解在萌芽状态，解决在基层，做到“组内矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出市”。全市共发生林改纠纷852起，调处解决824起，调处率达到97%。三是逐份清理已流转山林的承包合同。集安市在林改前，各村的集体山林通过承包、转让、拍卖等形式已流转出一部分，在合同签订上不同程度地存在着一些问题。林改时，部分群众对合同有异议，不满情绪较大。对此，责成林业局、农经局牵头组成合同清理工作小组，采取分片负责的方法，对涉林合同区分情况逐份清理。对合同面积小、实际面积大的，通过实际测量，将多出的面积纳入林改范围参改或补交承包费重新完善承包合同；对不规范的合同，及时完善，并经村民代表大会讨论通过后签订补充协议。林改以来，全市重新签订、补充签订不规范合同5328份，涉及面积32.29万亩。
4 完善政策，发展林业产业推动林改
在林改过程中，集安市陆续出台了《关于加快林业发展的决定》《关于参业发展的意见》《关于加快标准化生态经济沟建设的意见》等指导性文件，并编制了具有可操作性的《集安市林业产业发展规划》。林业产业的发展带动了林业投资结构的变化，造林投资体系已由以国家投入为主，向国家、集体、个人共同投入的多元化格局转变，多栽树、栽好树已成为农民的共识。2010年，新造林2万亩。其中，个人造林面积达15450亩，占当年造林总面积的77.25%。集安市坚持实施无偿均山均林的改革方式，不让农民出一分钱，切实让利于民。同时，积极放宽林业投融资政策，实行长期限、低利息的林业信贷扶持政策，并允许农民以人参或山林做抵押申请银行贷款，有效解决了林农发展林业生产资金不足的问题。为了解决林业产业发展中的技术难题，鼓励林农成立了人参、五味子、蜂业、食用菌等林业产业协会，参会成员达2000多人（户）。各协会定期举办专业技术知识讲座和实用技术培训班，并与吉林省林业科学院、果树研究所、农业大学等十余家科研院所、大专院校建立了长期合作关系，解决了生产过程中的技术难题，有效提高了农民林业专业技术、技能水平。
作者简介：王锐（1969-），女，吉林通化人，通化市财政局高级经济师，研究方向：经济类。
关键词：集安市；集體林权；制度改革
中图分类号：F326.20 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-07-0198-1
1 强化领导，高位运作推动林改
集安市委、市政府多次召开会议研究部署林改工作，并成立了由市委书记、市长任组长的领导小组，抽调精干力量，组建了专门的工作机构。落实了市级领导包保责任制，四个班子领导全部参与包保。各参改乡镇（街）也根据各自工作实际成立了相应的领导机构，并把工作落实到村、组、户，形成了市、乡镇（街）、村、组、户五级联动的林改工作格局。为保证林改工作的高效率、高质量，成立了林改督查组，采取随机检查、专项检查、阶段检查等方式对全市林改工作进行督导检查，发现问题及时解决，为林改工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。
2 还权于民，坚持民主方式开展林改
一是林改方案充分尊重群众意愿。在制定林改方案时，集安市始终充分尊重群众意愿。在参改人口确定上，根据各村的实际情况，由村民自行确定参改人口。在确权方式选择上，大力倡导以家庭承包经营为主，鼓励各村根据实际制定方案，不搞“一刀切”，可以“一村一策”、“一组一策”，并提出林改方案必须由村集体组织成员会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决通过，充分体现了民意，顺应了民心。二是林改方法由群众选择。坚持从实际出发，根据各村、组的不同情况，由群众确定林改方法。由于不同林地的林木质量差别较大，为尽量做到均山、均林，集安市部分村将不同质量的山林由好到差划分为2-3个等级，林木质量较好的山林，在划分时面积相应减少10-20%，林木质量差的山林，在划分时面积相应增加10-20%。三是自留山政策由群众确定。根据群众意愿，进一步明确了自留山政策，除划分后尚未进行管理或自留山主死亡，又无法确定继承人的，纳入山林划分范围外，其余自留山继续按原有政策执行，自留山所有权归集体，使用权归个人，山林面积“生不增、死不减”，山林树木归个人所有，并允许继承。四是村级经营方案由群众表决。为使森林经营方案符合民意，集安市在广泛听取村两委及村民代表意见的基础上，采取村委会调查摸底、乡镇林业站统计汇总、市林改办审核、专家组审定的方式，最终确定经营方案。编制方案初稿形成后，由村民代表会议讨论通过后，报评审委员会评审，确保了经营方案切实可行。
3 规范操作，维护林农合法权益实施林改
一是实行林改“阳光工程”。 集安市在林改中始终坚持公开、公平、公正的原则，规范操作流程，提高透明度，积极化解出现的各种矛盾和问题。在实际操作中，实行参改人口、山林资源基本情况、林改实施方案、阶段检查验收结果、山林划分情况等公示制度，对公示有异议的及时予以解决。制定并印发了“村级林改工作流程”，将林改的“程序、方法、内容、结果”予以公开，保证了参改农民的知情权。二是依法调解林改纠纷。按照“尊重历史、尊重事实、依法依规”的原则，对林改工作中出现的林地林木流转不规范、山证不符等历史遗留问题进行了妥善解决，切实把矛盾和纠纷化解在萌芽状态，解决在基层，做到“组内矛盾不出村、村内矛盾不出乡、乡内矛盾不出市”。全市共发生林改纠纷852起，调处解决824起，调处率达到97%。三是逐份清理已流转山林的承包合同。集安市在林改前，各村的集体山林通过承包、转让、拍卖等形式已流转出一部分，在合同签订上不同程度地存在着一些问题。林改时，部分群众对合同有异议，不满情绪较大。对此，责成林业局、农经局牵头组成合同清理工作小组，采取分片负责的方法，对涉林合同区分情况逐份清理。对合同面积小、实际面积大的，通过实际测量，将多出的面积纳入林改范围参改或补交承包费重新完善承包合同；对不规范的合同，及时完善，并经村民代表大会讨论通过后签订补充协议。林改以来，全市重新签订、补充签订不规范合同5328份，涉及面积32.29万亩。
4 完善政策，发展林业产业推动林改
在林改过程中，集安市陆续出台了《关于加快林业发展的决定》《关于参业发展的意见》《关于加快标准化生态经济沟建设的意见》等指导性文件，并编制了具有可操作性的《集安市林业产业发展规划》。林业产业的发展带动了林业投资结构的变化，造林投资体系已由以国家投入为主，向国家、集体、个人共同投入的多元化格局转变，多栽树、栽好树已成为农民的共识。2010年，新造林2万亩。其中，个人造林面积达15450亩，占当年造林总面积的77.25%。集安市坚持实施无偿均山均林的改革方式，不让农民出一分钱，切实让利于民。同时，积极放宽林业投融资政策，实行长期限、低利息的林业信贷扶持政策，并允许农民以人参或山林做抵押申请银行贷款，有效解决了林农发展林业生产资金不足的问题。为了解决林业产业发展中的技术难题，鼓励林农成立了人参、五味子、蜂业、食用菌等林业产业协会，参会成员达2000多人（户）。各协会定期举办专业技术知识讲座和实用技术培训班，并与吉林省林业科学院、果树研究所、农业大学等十余家科研院所、大专院校建立了长期合作关系，解决了生产过程中的技术难题，有效提高了农民林业专业技术、技能水平。
作者简介：王锐（1969-），女，吉林通化人，通化市财政局高级经济师，研究方向：经济类。