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摘要：加强行政补偿的基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，已成为行政法制建设的一个重要课题。由于宪法没有规定行政补偿的基本原则，又缺少统一的《行政补偿法》，单行法律规定零乱不成体系，加上行政补偿范围狭窄，行政补偿经费来源没有明确规定，行政补偿执行难等等，我国当前的行政补偿制度存在很多问题，所以要尽快解决好这些问题，以期完善我国的行政补偿制度，使其应有的作用得以更好发挥。
关键词：行政补偿；行政补偿法；行政补偿范围；行政补偿执行
一、行政补偿概念的界定
行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国，法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。[1]在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的规定。[2]我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中：“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。[3]
尽管学者对于行政补偿的定义各不相同但学术界对行政补偿概念的理解却是基本一致的。首先，产生行政补偿制度的前提是基于公共利益的需要；其次，引起行政补偿的行为是合法、正当的行政行为或与社会公益、公务相关的行为，行政补偿必须以合法、正当的行政行为为前提，这是行政补偿区别于行政赔偿的根本特征；第三，行政补偿要求行政相对人所遭受的损失必须是特别损失，并不是所有损失都可以请求损失补偿的，只有特别损失才可以请求行政补偿，这一点与合法权益受到违法行政行为侵犯可以请求行政赔偿不同。第四，行政补偿必须以存在的实际损失为基础，并且损失的发生与合法行政行为有直接因果关系。
行政补偿制度在一个国家的行政管理中承担重要的角色。国家有责任补偿那些为公共利益而被迫牺牲特殊权利和优惠的拥有
者。[4]行政补偿制度在我国的部门行政法规中已经有所体现，但成文的行政补偿基本理论、补偿标准和程序等问题，还没有在统一的立法中得到确定。因此，在现阶段，对我国行政补偿制度进行反思与重构，对进一步加强行政补偿基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，有着深刻的理论意义和现实意义。
二、我国行政补偿制度的现状分析
我国行政补偿立法虽然取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是行政补偿的局限性仍很大，远远不能满足市场经济和法治社会的需要，其中存在的问题不容忽视。
1、宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法，是一个国家最高位阶的法律，它是法制体系中的立法基础，为普通法律提供立法依据。现代国家，由于越来越重视对私人财产权的保障，都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》修正案第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。但遗憾的是，宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则，对于每一项法律制度来说，都是必不可少的，它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[5]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。宪法层面上补偿原则的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题，从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿，违背了“法律面前人人平等”的宪法原则，也严重影响了法律在人们心中的公信力。
2、缺少统一的《行政补偿法》。我国行政补偿立法分散，至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》，有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中，各规定之间比较零散，总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律，使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项，实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。[6]
3、行政补偿的范围相对狭窄。行政补偿的范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿、哪些不予以补偿，十分重要。对此，虽然我国法律作了一些规定，但规定得仍不充分。一些应该予以补偿的事项未规定予以补偿，客观上造成特定的行政相对人的合法权益遭受损害。如《消防法》第33条只规定了紧急情况下采取扑救灭火的措施和行为，而对实施这些措施和行为可能给特定的行政相对人造成的特别物资损害，则未作相应的行政补偿规定。显然，这对于那些提供特定义务的特殊公民或组织来说，有失公平。此外，西方法治国家有关于战争、骚乱等致害的行政补偿，如最早建立行政补偿制度的法国，而我国法律对此没有相应的规定。
4、行政补偿的执行难。合理的制度设计是权利保障的前提，但制度的存在并不意味着该制度的设立目的已如愿实现。人类社会的一切立法及其发展无一不是在错综复杂、相互交织的关系中所做的选择和决断。我国的行政补偿立法也充分反映了时代的主题和特征。我国行政补偿制度已有多年的法律实践，并且取得了很大的进步，但仍存在执行难的问题。究其原因主要有以下几点：其一，各地经济发展不平衡，有些地方对行政补偿的财力保障不够，使得有的补偿难以到位。其二，补偿标准的不统一及补偿标准与补偿主体的经济实力相脱节，使得补偿在客观上难以执行。任何法律制度的建立都必须与生产力发展水平和经济实力相称，否则一会因其超前而无法执行；二会因其滞后而防碍经济的发展。其三，行政补偿监督程序的不健全及管理和监督不力，使得补偿的效果大打折 扣。[7]
5、行政补偿缺少具体实施程序性规定。“法律的真正益处在于它确保有序平衡，而这种平衡能够成功的预防争议”[8]，而目前行政补偿法的状况却无法确保这种“平衡”。我国以单行法律法规的形式确立的行政补偿规定中关于确定损失补偿的程序几近于无，尤其是缺乏救济程序的规定，使得行政相对人在得不到合理补偿而产生的补偿纠纷该通过何种程序才能获得法律救济，无法可依。
6、行政补偿经费来源问题没有明确规定。在我国，行政补偿费一般不单独在国家财政中列支，也不实行集中管理，而由具体行政补偿义务机关分散管理。这样使得行政补偿在发放落实上容易出现问题，导致行政补偿得不到应有的重视，从而造成行政机关缺乏对行政相对人予以补偿的积极性。[9]
三、完善我国行政补偿制度的建议
我国行政补偿制度较之于其他的行政法制度而言有着较长的历史，半个多世纪以来的实践取得了不少成就，也积累了大量丰富的经验。然而，如前所述，从另一个方面看，我国行政补偿制度的状况并不乐观。这与行政补偿制度担负的制约政府的征收、征用权、保障公民财产权，以及协调公益与私益矛盾的角色是极不相称的，必须引起我们的高度重视。基于我国行政补偿制度中所反映出的问题，笔者认为，应当从以下几个方面来加以完善。
（一）完善宪法中公民私有财产权保障条款
财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利。从立法的角度看，私有财产权的法律保护规范体系，包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范；从法律规范类型来看，主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，这具有重大的时代进步意义，为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度，建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[10]但遗憾的是，“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位，使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此，笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”，不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位，而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。
（二）制定统一的《行政补偿法》
前面在分析我国行政补偿制度的现状时已经提到过，制定统一的《行政补偿法》是刻不容缓的事情，完善的立法制度是解决法治问题的首要选择。
有学者提出，在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径；（1）在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等；（2）不制定统一的《行政补偿法》，仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法；（3）在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题（包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等）附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[11]笔者认为行政补偿立法宜采取基本法和单行法并举的模式，即由基本法统一规定行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准；另由单行法规定特定领域、特定事项的具体范围、具体程序和具体标准。制定行政补偿的单行法是必要的，这也是许多国家的通行作法。但是制定统一的行政补偿基本法也同样是必要的。否则，就会发生不公平的现象：同样是因为公共利益受到的损害，有的能够得到补偿，有的却不能得到；有的能够得到很高的补偿，有的补偿标准却非常之低。为了保障公正，许多国家通过宪法规定补偿的基本原则。如美国宪法规定，凡私有财产，未有适当补偿，不得征为公用。法国人权宣言规定，财产是神圣不可侵犯之权利，除非有合法认定的公共利益的需要，且预先予以公正的补偿，任何人的财产不得剥夺。有的国家更是通过专门的国家赔偿或补偿法确立行政补偿的一般原则、范围和标准。例如，德国国家赔偿法规定行政相对人因财产被征收或因公共利益遭受损失时享有对公权力机关的补偿请求权：“行政干预导致征收（相对人）财产或（相对人）因公益遭受损失时，公权力机关应承担同违法侵害基本权利一样的（补偿）责任”。
我国目前已经制定了国家赔偿法，但没有制定行政补偿基本法，且国家赔偿法对行政补偿的问问题没有做任何规定，结果使许多行政管理领域的行政补偿问题无法可依。虽然个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题做了规定，但范围、标准不一。在这种情况下，许多行政相对人因社会公共利益而受到的损失，有时甚至是生命、健康或重大财产利益的损失，得不到适当补偿或得不到任何补偿。这是很不公正的。怎么解决这个问题呢？我们要尽快制定独立统一的《行政补偿法》，通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化，既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从而使行政补偿真正有法可依。因此，制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择，也是最为理想的选择。
（三）逐步扩大行政补偿的范围
行政补偿的范围体现着一国对公民权利的尊重与保护，也体现一国法治化的进程。我国现行法律虽然作了一些规定，但规定得不充分（如我国现行法律未规定战争、骚乱等致害的行政补偿；而西方有些法治国家对此却有明确的规定，如法国），未能体现对相对人权利的充分保护。因此，笔者认为，随着我国经济实力的增强和法制建设的发展，行政补偿的范围也应逐步拓宽，给相对人的权利提供更充分的保护。
一般认为，具体的行政补偿范围应当包括以下几类：一是行政征收或者行政征用的补偿。二是因行政主体的合法公务活动造成公民、法人或者其他组织财产权、人身权的损害的补偿。三是国家为紧急避险而损害部分人合法权益的补偿。四是因公益事业建设致使公民受到人身权或者财产权损失的补偿。五是因行政机关限制权利行使而受到损失的补偿。六是因行政机关改变具体行政行为造成相对人财产损失的补偿。七是公民因保护公共利益或者国家财产而造成人身、财产损害的补偿。 （四）行政补偿程序的建立
行政补偿的程序是指实施行政补偿行为的过程和步骤。对于行政相对人请求损失补偿，各国法律一般都规定两种程序，即行政程序和司法程序。[12]行政补偿的司法程序应遵循《行政诉讼法》的有关规定。行政补偿的行政程序则又分为行政主体主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知、听取被补偿人的意见、向被补偿人说明补偿理由，答复被补偿人提出的意见、与被补偿人达成补偿协议，或单方面作出补偿决定。应申请的行政补偿则应遵守如下程序：申请、审查、协商、达成协议或单方决定。行政主体如满足了相对人的要求，相对人取得了所要求的补偿，补偿的行政程序即告结束。行政机关如果拒绝或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关单方面作出的裁决，相对人就可以启动司法程序向法院提起诉讼。
当然行政补偿程序不能过于繁琐。程序繁琐，求偿路遥，必然望而生畏。成本大于补救的公正很难说是公正；迟来的公正更不是公正。对于权利人寻求补偿救济而言，补偿程序应尽可能简便易行，降低求偿成本（包括财物成本和时间成本）。但简化也是辩证的，基本的补偿程序不能免除。因为行政补偿涉及到财政资金（也即纳税人的钱）的大量单方支付，如果程序不健全，易生弊端，故须对行政的补偿活动行为实施有效的法律监督，防止出现行政甚至司法机关参与做假案、坑国家的现象。
（五）完善行政补偿经费的来源与管理
目前，我国立法对行政补偿经费来源问题并没有明确规定，使得行政补偿在发放落实上容易出现问题，导致行政补偿得不到应有的重视，从而造成行政机关缺乏对行政相对人予以补偿的积极性。因此规范补偿金的来源与管理，对健全与完善行政补偿制度具有十分重要的现实意义。笔者认为政府应当设立行政补偿专项资金，给予专门的行政拨款。这样不仅解决了补偿金额落实问题，而且提高行政主体对行政相对人行政补偿的积极性。
笔者认为，设立行政补偿基金是目前比较可行和有效的一种做法。履行行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。根据我国国家赔偿法的规定，我国国家赔偿费用列入各级财政预算，专款专用。笔者认为，行政补偿费用也应当列入各级财政预算，专款专用。因为财政税收取之于民，通过由国家财政支付补偿金的方式，将个别或部分公民因公共利益受到的损害转由全体公民来负担，这是行政补偿公平原则和共同负责原则的具体体现。犹如有的学者建议设立行政赔偿基金以解决行政赔偿执行难的问题一样，笔者认为要实现行政补偿制度的有效运行，有必要在各级财政设立行政补偿基金。无论非诉讼补偿请求抑或诉讼补偿请求，都能够在生效决定作出后，由决定机关同时签发执行支票，到指定银行领取补偿金，保证行政补偿决定能够顺利执行。
（六）行政补偿执行的完善
行政补偿执行难，这在一定程度上影响了行政补偿制度的整体效应。因此，笔者认为要解决行政补偿执行这一问题，除了发展经济、增强行政补偿的财力保障，还应当做到以下两点：（1）加强行政补偿执行的监督。行政监督是国家行政管理体系的一个重要组成部分，是使政府职能得以顺利实现的重要手段，也是行政机关依法行政的重要保证。行政监督系统主要包括内部监督（自律系统）和外部监督（他律系统）。内部监督是指国家行政机关运用行政监督权力对其自身的行政活动进行监督的行为。外部监督则主要包括立法监督、司法监督、政党监督、社会监督等。笔者认为应当建立行政补偿执行的相应监督制度。比如：建立报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度等等，另外专职从事监督工作的审计机关和监察机关，也应当从自身的职能出发，加强行政补偿执行情况的监督。根据审计法的规定，在政府内部监督范围内，审计主要是对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况；政府部门管理和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐献资金及其他有关基金、资金的财务收支（应当包括行政补偿金）等进行审计监督。审计部门在行使职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。根据行政监察法的规定，行政监察是监察部门对行政机关及其公务员的行政效能和清正廉洁两方面进行的监督。监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权、建议处分权等比较广泛的权力，通过行政监察，可以有效及时地督促行政机关及其公务员按时、全额地将行政补偿金发放到位。另外，笔者认为，政府应当及时出台补偿安置资金专项监督使用规定，只有这样才能从根本上切实保证被拆迁人的补偿金及时足额到位，解决行政补偿执行难的问题。（2）尝试在各级财政增设行政补偿基金。如前所述，行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。不管是非诉讼行政补偿请求还是诉讼行政补偿请求，都能够在生效决定作出后，由决定机关同时签发执行支票，到指定银行领取补偿金，以保证行政补偿决定能够顺利执行。
注释：
[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第556页。
[2]翁岳生：《行政法》，台湾：翰芦图书出版有限公司1998年版，第1203页。
[3]林准、马原：《中国现实国家赔偿制度》，人民法院出版社1992版，第134页。
[4]张千帆：《西方宪政体制》（下），中国政法大学出版社2001年版，第336页。
[5]徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社2004年版，第176页。
[6]马怀德：《行政法与行政诉讼法》，.中国法制出版社2000年版，第335页。
[8]过安衡：“论我国行政补偿制度的不足与完善”[J]，载《湖南科技学院学报》2007年第7期。
[9]George w.Paton，A Text—Book of Jurisprudence，3rd ed.by D.p.Derhmn（Oxford，1964）.pp.7475。
[10]梁坚、薛冰：“论我国行政补偿制度的发展及完善”[J]，载《财经界》2006年第12期。
[11]莫于川：私有财产权的保护与行政补偿法制的完善[J]，浙江工商大学学报，2005年第2期，第3-10页。
[12]姜明安：行政补偿制度研究[J]，法学杂志，2001年第5期，第14-18页。
[15]中国法学会行政法学研究会编：《修宪后的中国行政法》，中国政法大学出版社2005年6月第1版，第307页。
（作者通讯地址：华中科技大学法学院，湖北 武汉 430074； 浙江省东阳市人民检察院，浙江 东阳 322100； 浙江省东阳市人民检察院，浙江 东阳 322100）
关键词：行政补偿；行政补偿法；行政补偿范围；行政补偿执行
一、行政补偿概念的界定
行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进行强制征收而发展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地发展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最发达的法国，法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。[1]在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿”的规定。[2]我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中：“政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。[3]
尽管学者对于行政补偿的定义各不相同但学术界对行政补偿概念的理解却是基本一致的。首先，产生行政补偿制度的前提是基于公共利益的需要；其次，引起行政补偿的行为是合法、正当的行政行为或与社会公益、公务相关的行为，行政补偿必须以合法、正当的行政行为为前提，这是行政补偿区别于行政赔偿的根本特征；第三，行政补偿要求行政相对人所遭受的损失必须是特别损失，并不是所有损失都可以请求损失补偿的，只有特别损失才可以请求行政补偿，这一点与合法权益受到违法行政行为侵犯可以请求行政赔偿不同。第四，行政补偿必须以存在的实际损失为基础，并且损失的发生与合法行政行为有直接因果关系。
行政补偿制度在一个国家的行政管理中承担重要的角色。国家有责任补偿那些为公共利益而被迫牺牲特殊权利和优惠的拥有
者。[4]行政补偿制度在我国的部门行政法规中已经有所体现，但成文的行政补偿基本理论、补偿标准和程序等问题，还没有在统一的立法中得到确定。因此，在现阶段，对我国行政补偿制度进行反思与重构，对进一步加强行政补偿基础理论研究，促进行政补偿制度的改革和完善，有着深刻的理论意义和现实意义。
二、我国行政补偿制度的现状分析
我国行政补偿立法虽然取得了一定的成果，为规范行政补偿活动建立了基本框架，但是行政补偿的局限性仍很大，远远不能满足市场经济和法治社会的需要，其中存在的问题不容忽视。
1、宪法没有规定行政补偿的基本原则。宪法作为一个国家的根本大法，是一个国家最高位阶的法律，它是法制体系中的立法基础，为普通法律提供立法依据。现代国家，由于越来越重视对私人财产权的保障，都纷纷把损失补偿直接规定在宪法里。我国2004年的《宪法》修正案第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。这对我国健全和完善行政补偿制度具有里程碑式的时代意义。但遗憾的是，宪法没有规定行政补偿的基本原则。法律的基本原则，对于每一项法律制度来说，都是必不可少的，它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，更重要的是它可以克服具体法律条文的局限性。[5]行政补偿的基本原则是健全我国行政补偿制度一项必不可少的重要内容。宪法层面上补偿原则的缺位，使得具体的单行立法没有切实可行的统一标准，造成了各个部门法之间补偿标准不统一等问题，从而难免产生损害程度相同或相似的公民得不到相同补偿，违背了“法律面前人人平等”的宪法原则，也严重影响了法律在人们心中的公信力。
2、缺少统一的《行政补偿法》。我国行政补偿立法分散，至今还没有一部宪法统率下的统一的《行政补偿法》，有关的规定都散见在各个单行法律、法规当中，各规定之间比较零散，总体上说来缺乏密切的关联和内在的和谐性。缺少一部基本的法律，使得行政补偿的定义、范围、原则以及标准等等均没有统一的规定。这种依靠单行法律、法规立法的方式过于局限，不可能穷尽行政补偿的所有事项，实践中显得相当混乱。如政策调整的倾向明显，造成了补偿计算标准的不稳定性以及补偿方式的差异性，补偿的随意性和不公正性问题很严重，引起了一系列行政补偿纠纷。[6]
3、行政补偿的范围相对狭窄。行政补偿的范围是行政补偿制度的重要内容之一。它对明确哪些予以补偿、哪些不予以补偿，十分重要。对此，虽然我国法律作了一些规定，但规定得仍不充分。一些应该予以补偿的事项未规定予以补偿，客观上造成特定的行政相对人的合法权益遭受损害。如《消防法》第33条只规定了紧急情况下采取扑救灭火的措施和行为，而对实施这些措施和行为可能给特定的行政相对人造成的特别物资损害，则未作相应的行政补偿规定。显然，这对于那些提供特定义务的特殊公民或组织来说，有失公平。此外，西方法治国家有关于战争、骚乱等致害的行政补偿，如最早建立行政补偿制度的法国，而我国法律对此没有相应的规定。
4、行政补偿的执行难。合理的制度设计是权利保障的前提，但制度的存在并不意味着该制度的设立目的已如愿实现。人类社会的一切立法及其发展无一不是在错综复杂、相互交织的关系中所做的选择和决断。我国的行政补偿立法也充分反映了时代的主题和特征。我国行政补偿制度已有多年的法律实践，并且取得了很大的进步，但仍存在执行难的问题。究其原因主要有以下几点：其一，各地经济发展不平衡，有些地方对行政补偿的财力保障不够，使得有的补偿难以到位。其二，补偿标准的不统一及补偿标准与补偿主体的经济实力相脱节，使得补偿在客观上难以执行。任何法律制度的建立都必须与生产力发展水平和经济实力相称，否则一会因其超前而无法执行；二会因其滞后而防碍经济的发展。其三，行政补偿监督程序的不健全及管理和监督不力，使得补偿的效果大打折 扣。[7]
5、行政补偿缺少具体实施程序性规定。“法律的真正益处在于它确保有序平衡，而这种平衡能够成功的预防争议”[8]，而目前行政补偿法的状况却无法确保这种“平衡”。我国以单行法律法规的形式确立的行政补偿规定中关于确定损失补偿的程序几近于无，尤其是缺乏救济程序的规定，使得行政相对人在得不到合理补偿而产生的补偿纠纷该通过何种程序才能获得法律救济，无法可依。
6、行政补偿经费来源问题没有明确规定。在我国，行政补偿费一般不单独在国家财政中列支，也不实行集中管理，而由具体行政补偿义务机关分散管理。这样使得行政补偿在发放落实上容易出现问题，导致行政补偿得不到应有的重视，从而造成行政机关缺乏对行政相对人予以补偿的积极性。[9]
三、完善我国行政补偿制度的建议
我国行政补偿制度较之于其他的行政法制度而言有着较长的历史，半个多世纪以来的实践取得了不少成就，也积累了大量丰富的经验。然而，如前所述，从另一个方面看，我国行政补偿制度的状况并不乐观。这与行政补偿制度担负的制约政府的征收、征用权、保障公民财产权，以及协调公益与私益矛盾的角色是极不相称的，必须引起我们的高度重视。基于我国行政补偿制度中所反映出的问题，笔者认为，应当从以下几个方面来加以完善。
（一）完善宪法中公民私有财产权保障条款
财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利。从立法的角度看，私有财产权的法律保护规范体系，包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范；从法律规范类型来看，主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，这具有重大的时代进步意义，为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度，建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[10]但遗憾的是，“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位，使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此，笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”，不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位，而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。
（二）制定统一的《行政补偿法》
前面在分析我国行政补偿制度的现状时已经提到过，制定统一的《行政补偿法》是刻不容缓的事情，完善的立法制度是解决法治问题的首要选择。
有学者提出，在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径；（1）在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等；（2）不制定统一的《行政补偿法》，仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法；（3）在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题（包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等）附带作出规定，并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[11]笔者认为行政补偿立法宜采取基本法和单行法并举的模式，即由基本法统一规定行政补偿的基本原则、基本范围、基本程序和基本标准；另由单行法规定特定领域、特定事项的具体范围、具体程序和具体标准。制定行政补偿的单行法是必要的，这也是许多国家的通行作法。但是制定统一的行政补偿基本法也同样是必要的。否则，就会发生不公平的现象：同样是因为公共利益受到的损害，有的能够得到补偿，有的却不能得到；有的能够得到很高的补偿，有的补偿标准却非常之低。为了保障公正，许多国家通过宪法规定补偿的基本原则。如美国宪法规定，凡私有财产，未有适当补偿，不得征为公用。法国人权宣言规定，财产是神圣不可侵犯之权利，除非有合法认定的公共利益的需要，且预先予以公正的补偿，任何人的财产不得剥夺。有的国家更是通过专门的国家赔偿或补偿法确立行政补偿的一般原则、范围和标准。例如，德国国家赔偿法规定行政相对人因财产被征收或因公共利益遭受损失时享有对公权力机关的补偿请求权：“行政干预导致征收（相对人）财产或（相对人）因公益遭受损失时，公权力机关应承担同违法侵害基本权利一样的（补偿）责任”。
我国目前已经制定了国家赔偿法，但没有制定行政补偿基本法，且国家赔偿法对行政补偿的问问题没有做任何规定，结果使许多行政管理领域的行政补偿问题无法可依。虽然个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题做了规定，但范围、标准不一。在这种情况下，许多行政相对人因社会公共利益而受到的损失，有时甚至是生命、健康或重大财产利益的损失，得不到适当补偿或得不到任何补偿。这是很不公正的。怎么解决这个问题呢？我们要尽快制定独立统一的《行政补偿法》，通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化，既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范，又可以弥补单行法的不足，使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域，受害人也能获得补偿救济，从而使行政补偿真正有法可依。因此，制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择，也是最为理想的选择。
（三）逐步扩大行政补偿的范围
行政补偿的范围体现着一国对公民权利的尊重与保护，也体现一国法治化的进程。我国现行法律虽然作了一些规定，但规定得不充分（如我国现行法律未规定战争、骚乱等致害的行政补偿；而西方有些法治国家对此却有明确的规定，如法国），未能体现对相对人权利的充分保护。因此，笔者认为，随着我国经济实力的增强和法制建设的发展，行政补偿的范围也应逐步拓宽，给相对人的权利提供更充分的保护。
一般认为，具体的行政补偿范围应当包括以下几类：一是行政征收或者行政征用的补偿。二是因行政主体的合法公务活动造成公民、法人或者其他组织财产权、人身权的损害的补偿。三是国家为紧急避险而损害部分人合法权益的补偿。四是因公益事业建设致使公民受到人身权或者财产权损失的补偿。五是因行政机关限制权利行使而受到损失的补偿。六是因行政机关改变具体行政行为造成相对人财产损失的补偿。七是公民因保护公共利益或者国家财产而造成人身、财产损害的补偿。 （四）行政补偿程序的建立
行政补偿的程序是指实施行政补偿行为的过程和步骤。对于行政相对人请求损失补偿，各国法律一般都规定两种程序，即行政程序和司法程序。[12]行政补偿的司法程序应遵循《行政诉讼法》的有关规定。行政补偿的行政程序则又分为行政主体主动补偿程序和应申请的被动补偿程序两种。主动补偿程序包括以下几个步骤：发出补偿通知、听取被补偿人的意见、向被补偿人说明补偿理由，答复被补偿人提出的意见、与被补偿人达成补偿协议，或单方面作出补偿决定。应申请的行政补偿则应遵守如下程序：申请、审查、协商、达成协议或单方决定。行政主体如满足了相对人的要求，相对人取得了所要求的补偿，补偿的行政程序即告结束。行政机关如果拒绝或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额达成一致，或相对人不服行政机关单方面作出的裁决，相对人就可以启动司法程序向法院提起诉讼。
当然行政补偿程序不能过于繁琐。程序繁琐，求偿路遥，必然望而生畏。成本大于补救的公正很难说是公正；迟来的公正更不是公正。对于权利人寻求补偿救济而言，补偿程序应尽可能简便易行，降低求偿成本（包括财物成本和时间成本）。但简化也是辩证的，基本的补偿程序不能免除。因为行政补偿涉及到财政资金（也即纳税人的钱）的大量单方支付，如果程序不健全，易生弊端，故须对行政的补偿活动行为实施有效的法律监督，防止出现行政甚至司法机关参与做假案、坑国家的现象。
（五）完善行政补偿经费的来源与管理
目前，我国立法对行政补偿经费来源问题并没有明确规定，使得行政补偿在发放落实上容易出现问题，导致行政补偿得不到应有的重视，从而造成行政机关缺乏对行政相对人予以补偿的积极性。因此规范补偿金的来源与管理，对健全与完善行政补偿制度具有十分重要的现实意义。笔者认为政府应当设立行政补偿专项资金，给予专门的行政拨款。这样不仅解决了补偿金额落实问题，而且提高行政主体对行政相对人行政补偿的积极性。
笔者认为，设立行政补偿基金是目前比较可行和有效的一种做法。履行行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。根据我国国家赔偿法的规定，我国国家赔偿费用列入各级财政预算，专款专用。笔者认为，行政补偿费用也应当列入各级财政预算，专款专用。因为财政税收取之于民，通过由国家财政支付补偿金的方式，将个别或部分公民因公共利益受到的损害转由全体公民来负担，这是行政补偿公平原则和共同负责原则的具体体现。犹如有的学者建议设立行政赔偿基金以解决行政赔偿执行难的问题一样，笔者认为要实现行政补偿制度的有效运行，有必要在各级财政设立行政补偿基金。无论非诉讼补偿请求抑或诉讼补偿请求，都能够在生效决定作出后，由决定机关同时签发执行支票，到指定银行领取补偿金，保证行政补偿决定能够顺利执行。
（六）行政补偿执行的完善
行政补偿执行难，这在一定程度上影响了行政补偿制度的整体效应。因此，笔者认为要解决行政补偿执行这一问题，除了发展经济、增强行政补偿的财力保障，还应当做到以下两点：（1）加强行政补偿执行的监督。行政监督是国家行政管理体系的一个重要组成部分，是使政府职能得以顺利实现的重要手段，也是行政机关依法行政的重要保证。行政监督系统主要包括内部监督（自律系统）和外部监督（他律系统）。内部监督是指国家行政机关运用行政监督权力对其自身的行政活动进行监督的行为。外部监督则主要包括立法监督、司法监督、政党监督、社会监督等。笔者认为应当建立行政补偿执行的相应监督制度。比如：建立报告工作制度、执法检查制度、审查批准制度、备案检查制度、考核奖惩制度等等，另外专职从事监督工作的审计机关和监察机关，也应当从自身的职能出发，加强行政补偿执行情况的监督。根据审计法的规定，在政府内部监督范围内，审计主要是对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况；政府部门管理和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐献资金及其他有关基金、资金的财务收支（应当包括行政补偿金）等进行审计监督。审计部门在行使职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权、通报权及处理权等多方面的权限。根据行政监察法的规定，行政监察是监察部门对行政机关及其公务员的行政效能和清正廉洁两方面进行的监督。监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权、建议处分权等比较广泛的权力，通过行政监察，可以有效及时地督促行政机关及其公务员按时、全额地将行政补偿金发放到位。另外，笔者认为，政府应当及时出台补偿安置资金专项监督使用规定，只有这样才能从根本上切实保证被拆迁人的补偿金及时足额到位，解决行政补偿执行难的问题。（2）尝试在各级财政增设行政补偿基金。如前所述，行政补偿责任的主要责任形式是支付补偿金。不管是非诉讼行政补偿请求还是诉讼行政补偿请求，都能够在生效决定作出后，由决定机关同时签发执行支票，到指定银行领取补偿金，以保证行政补偿决定能够顺利执行。
注释：
[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第556页。
[2]翁岳生：《行政法》，台湾：翰芦图书出版有限公司1998年版，第1203页。
[3]林准、马原：《中国现实国家赔偿制度》，人民法院出版社1992版，第134页。
[4]张千帆：《西方宪政体制》（下），中国政法大学出版社2001年版，第336页。
[5]徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社2004年版，第176页。
[6]马怀德：《行政法与行政诉讼法》，.中国法制出版社2000年版，第335页。
[8]过安衡：“论我国行政补偿制度的不足与完善”[J]，载《湖南科技学院学报》2007年第7期。
[9]George w.Paton，A Text—Book of Jurisprudence，3rd ed.by D.p.Derhmn（Oxford，1964）.pp.7475。
[10]梁坚、薛冰：“论我国行政补偿制度的发展及完善”[J]，载《财经界》2006年第12期。
[11]莫于川：私有财产权的保护与行政补偿法制的完善[J]，浙江工商大学学报，2005年第2期，第3-10页。
[12]姜明安：行政补偿制度研究[J]，法学杂志，2001年第5期，第14-18页。
[15]中国法学会行政法学研究会编：《修宪后的中国行政法》，中国政法大学出版社2005年6月第1版，第307页。
（作者通讯地址：华中科技大学法学院，湖北 武汉 430074； 浙江省东阳市人民检察院，浙江 东阳 322100； 浙江省东阳市人民检察院，浙江 东阳 322100）