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摘要：新公共管理运动是20世纪80年代兴起于西方发达国家的一股政府改革浪潮，它为政府管理与改革提供了一种新的研究视野，并取得了巨大的成功，它的许多基本价值与理念对正处于转型时期的中国具有很强的借鉴意义。因此，本文将应用新公共管理运动的理论观点，从应然层面定位政府职能，以期获得一些经验与启示。
关键词：新公共管理；政府职能；职能定位
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1672—3309(2009)06—0035—03
自20世纪70年代末80年代初开始，人类社会开始进入后工业社会和信息社会，愈演愈烈的全球化浪潮也使得西方各国的公共行政陷入了巨大的外部压力之中。与此同时，西方各国政府又深陷于财政危机和管理危机。“更小的政府、更好的服务”开始成为社会公众对政府管理的价值诉求。于是，以“重塑政府”为口号的新公共管理运动席卷全球，以探寻一种突破传统公共行政模式的政府改革道路。
一、新公共管理运动兴起的历史背景
西方国家自20世纪30年代以来，经过凯恩斯主义和福利国家的长期实践，逐步形成了传统的公共行政模式。这种模式在应对1929年的经济危机的重大创伤、恢复西方发达国家的经济实力方面曾发挥了巨大的作用。然而，传统公共行政模式过分强调等级、计划和直接控制，强调由政府直接提供公共物品与服务，强调集权，结果不断把政府推向财政危机和官僚主义，并由此引发了公众对政府的信任危机。于是。西方政府的改革运动——“新公共管理运动”由此兴起。具体分析而言，新公共管理运动兴起的历史背景有以下几个方面：
(一)政府规模的扩大和政府角色的膨胀引起社会对政府的不满
第二次世界大战以后，在福利国家观念的推动下，西方国家政府的职能范围不断扩大，通过大量的立法管制干预人民的生活。其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策引起了民众的强烈不满。美国学者胡斯认为，对政府的抨击主要来自3个方面：一是政府的规模太大。消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府本身介入的活动过多，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用：三是政府工作的方法，认为通过僵化的官僚体制提供服务必然会导致效率低下和渎职腐败现象。
(二)经济因素和财政压力
随着政府职能范围的不断扩大和机构规模的不断膨胀，西方国家每年的财政负担越来越重。加之20世纪70年代石油危机之后普遍的经济衰退，各国政府的财政压力逐渐加剧。于是，如何节省政府的运行成本，促进国内经济发展，提升本国的国际竞争力，自然成为各国执政者所面临的核心问题。
(三)新技术革命的推动
新技术革命尤其是信息革命，使西方国家从工业社会进入后工业社会，这是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的飞速发展一方面改变了世界政治、经济和社会的运行方式。这就必然地要求各国政府通过改革来不断适应这种变化：另一方面，信息技术的发展又为建立灵活、高效、透明的政府提供了可能性。
(四)经济全球化趋势的影响
经济全球化的出现是当代西方政府公共管理改革的一个推动力。资本、劳动力、商品和信息的全球性自由流动成为可能，这就迫使各国政府对本国国际竞争力高度重视。政府能力是一国综合国力和竞争力的主导因素，因此，各国政府必须通过自身改革以不断提高其引导和调控国民经济、参与国际竞争与合作的能力。OECD(经济合作与发展组织)将政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了强大的动力。
二、新公共管理运动的基本内涵
新公共管理以经济学理论(交易成本理论、公共选择理论以及委托——代理理论等)和私营部门的管理为基础，采用商业管理的理论、方法和技术。引入市场竞争和顾客导向机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。
澳大利亚学者欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将新公共管理理论归纳为以下6个要点：(1)注重结果的实现和管理者的个人责任。(2)脱离古典官僚制，使组织、人事、任期和条件更具灵活性。(3)明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，同样。可以对计划方案进行系统评估。(4)资源管理人员更有可能带有政治色彩致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。(5)政府职能受市场检验，将“掌舵”和“划桨”分开，政府介入并不一定指政府要通过官僚手段行事。(6)通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。
将以上内容进行归纳可以看出。新公共管理主要包括两大趋势：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种民营化包括合同外包的方式发生；二是不断脱离官僚体制的趋势。
自20世纪80年代开始，新公共管理运动在西方掀起了一股政府改革的浪潮。这股浪潮席卷了英国、美国、澳大利亚等国家。这些国家积极践行了这一理论并取得极大成功，有力地证明了这一理论的科学性以及政治可行性。作为一种借鉴，本文将从新公共管理角度探讨我国在转型时期的政府职能定位问题，为我国的行政体制改革提供必要的参考和启示。
三、新公共管理运动对我国政府职能定位的启示
虽然新公共管理运动在西方发达国家取得了巨大的成功，但是，由于我国的行政体制改革有自己的特殊背景，决不可将其原样复制。我们可以借鉴其优秀的改革理念，同时结合本土的实际情况，进行创造性的探索。鉴于此点，本文将从公共选择理论、委托——代理理论等角度分析我国政府的职能定位问题。
(一)我国政府应当是有限政府
公共选择理论认为，一个理性人必然受到对其行动有影响的激励机制的支配，而官僚同其他任何人一样，受其利己的利益刺激，倾向于牺牲公共利益而使其个人效益最大化，因而官僚组织的运行结果必然是高成本、低效率。因此，公共选择理论家们一致断定，最好结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少。新公共管理运动也倡导充分发挥市场有效调节资源配置的作用，把政府的行为局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的范围，主张把企业经营理念和市场竞争机制引入公共部门，建立顾客导向的政府。从而提高行政效率，降低行政成本。
’
奥斯本和盖布勒在《改革政府》中指出，政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”，政府应集中精力决定社区、州和国家的发展方向，而非沉溺于繁琐的收税和具体公共服务的提供。具体的公共服务事务可通过公开招标投标、合同出租、合同外包等形式，交由私营部门来提供，而政府则仅仅制定政策，对私营部门 进行引导、监督和评估。
有限政府强调政府的职能范围是有限的，在其应该也能够起作用的范围内行使权力，承担责任。传统计划经济体制下的中国政府可以说是无限政府，无所不管，无所不包。政府直接控制着生产、分配、交换等经济生活乃至政治生活的各个环节。然而由于其体制约束以及能力限制，很多领域的结果很难令人满意。因此，中国政府在进行经济体制改革的同时，必须规范政府职能，完成从无限政府向有限政府的转变。要完成这个转变，应当从以下两个方面着手：
一是在公共产品和服务的提供上，政府的作用更多的是“掌舵而非划桨”，即政府对提供服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段来亲自提供服务，除了关系到国计民生和国民经济命脉的领域外，可以通过签订合同等方式将公共活动转包出去，以保证成本与效率。而政府本身则可节省出更多的精力与资源从事其他事务。需要指出的是，这种市场化方案并不一定在任何领域都有效果，关键在于公共物品的提供者是否处于竞争状态。以竞争取代垄断，是提高公共服务生产效率的关键。
二是政府应当理顺其与企业、社会的关系。在市场经济条件下，作为独立的经济个体，企业具有自主经营、自负盈亏的能力，政府应当放松对企业的管制，充分发挥市场有效调节资源配置的作用，把工作重点放在为市场主体服务和创造公平、竞争、开放、有序的发展环境上，做好经济调节、市场监督。
(二)我国政府应当是责任政府
委托——代理理论认为，公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民统一推举某个人以其名义进行治理，但必须满足公民的利益并且为公民服务。也就是说，公民在赋予政府及其工作人员治理国家的权力的同时，也附带着相应的政治责任。同时，由于代理人(即政府及其工作人员)具有自身的利益，而这种利益并不一定与公共利益相一致，而作为委托人的公民的力量又过于分散，无法有效地控制代理人，因此，这种理论提出应当明确政府责任。同样，新公共管理关注结果和产出，强调个人和机构的绩效，发展出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量。同时建立责任机制，改进组织工作。这些理论对我国建设责任型政府具有很强的借鉴意义。
自新中国建立以来，我国公民便通过选举人大代表的形式将治理国家的权力赋予全国人大及其常委会，作为最高国家权力机关的全国人大依照法律按照严格的官僚制度将权力赋予各级政府机关及其工作人员。因此，各政府机关及其工作人员通过对上级机关以及同级人大负责，最终对人民负责。由此可以看出，我国政府一直都将自己定位为一个负责任的政府。然而在行政实践过程中，仍然存在以下问题：政府及其官员的权力意识浓厚，责任意识缺失；公民、社会与政府缺乏良性互动：政府责任的监督和追究机制不完善等等。因此，要建设责任政府，必须做到以下两点：
一是依法行政。法律是全社会的行为规范与准则，它不仅仅适用于普通公民，更应当是行政机关及其工作人员的约束与行为指导。只有政府机关及其工作人员在工作过程中严格执行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，才能保证公共权力不会被滥用。公民的权益不会受到国家强制力的侵犯，而这样的政府才会是负责任的政府。
二是进一步完善行政问责机制。行政机关及其工作人员应当依法对自己的行政行为承担责任，以保证行政权力的运作始终处于一种负责任的法定状态。真正意义上的责任政府，应当使社会成员能够在政府中找到对每项具体工作承担责任的专人。
(三)我国政府应当是服务政府
新公共管理理论要求以企业经营理念重塑公共行政，认为政府不是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，以顾客的要求为导向提供优质服务。这就要求公共部门像私营部门一样，将公众当作顾客，使其与公众之间由治理者与被治理者的关系转变为公共服务的提供者与消费者的关系。在这种关系定位的前提下，政府必须以顾客的需求为导向，增强对公众的回应力，将顾客的满意度作为政府绩效评估的基本标准。
从历史上看。我国历来都有“以民为本”的思想传统。新中国建立以来更是继承和发扬了这种理念，党和国家一直强调：国家的权力来自于人民，国家机关及其工作人员是人民的公仆，要全心全意为人民服务。然而在行政实践过程中，由于过去计划经济体制以及传统官僚制度的影响，许多官员“官本位”思想浓厚，这种服务理念也仅仅停留在政治层面，而没有深入到政府机关及其工作人员的思想意识中去，工作实践中的执行情况也不容乐观。因此，要建设优质高效的服务政府，应当做好以下几个方面：
一是在观念层面上，政府必须树立民众本位和服务行政的观念，把民众本位作为公共服务的逻辑起点和最终归宿。具体体现为以公众的需求为出发点，以提高服务质量为己任，以公众的满意为最高标准，树立责任意识，实现由管制行政向服务行政的转变。
二是在制度层面上，建立健全绩效评估制度。绩效评估要求制定出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量，以便于对组织机构及其工作人员实行监控，并改善其工作政府绩效的指标即公众的满意度。
三是在技术层面上，政府可以利用现代信息技术，建立电子政府，以实现政府行政的公开化、科学化和民主化，从而增强政府对公众的回应力，更好地提供服务。
一个有限的、负责任的、服务型的政府是我们心目中的理想政府，也是我国政府的努力方向。
参考文献：
[1][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2002.
[2][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，1996.
[3]李鹏.新公共管理及应用[M].社会科学文献出版社，2004.
[4]郭济.深化行政改革转变政府角色[J].中国行政理，1999，(02).
[5]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，(01).
(责任编辑：方 涵)
关键词：新公共管理；政府职能；职能定位
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1672—3309(2009)06—0035—03
自20世纪70年代末80年代初开始，人类社会开始进入后工业社会和信息社会，愈演愈烈的全球化浪潮也使得西方各国的公共行政陷入了巨大的外部压力之中。与此同时，西方各国政府又深陷于财政危机和管理危机。“更小的政府、更好的服务”开始成为社会公众对政府管理的价值诉求。于是，以“重塑政府”为口号的新公共管理运动席卷全球，以探寻一种突破传统公共行政模式的政府改革道路。
一、新公共管理运动兴起的历史背景
西方国家自20世纪30年代以来，经过凯恩斯主义和福利国家的长期实践，逐步形成了传统的公共行政模式。这种模式在应对1929年的经济危机的重大创伤、恢复西方发达国家的经济实力方面曾发挥了巨大的作用。然而，传统公共行政模式过分强调等级、计划和直接控制，强调由政府直接提供公共物品与服务，强调集权，结果不断把政府推向财政危机和官僚主义，并由此引发了公众对政府的信任危机。于是。西方政府的改革运动——“新公共管理运动”由此兴起。具体分析而言，新公共管理运动兴起的历史背景有以下几个方面：
(一)政府规模的扩大和政府角色的膨胀引起社会对政府的不满
第二次世界大战以后，在福利国家观念的推动下，西方国家政府的职能范围不断扩大，通过大量的立法管制干预人民的生活。其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策引起了民众的强烈不满。美国学者胡斯认为，对政府的抨击主要来自3个方面：一是政府的规模太大。消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府本身介入的活动过多，而且许多活动的提供皆有替代方法可以运用：三是政府工作的方法，认为通过僵化的官僚体制提供服务必然会导致效率低下和渎职腐败现象。
(二)经济因素和财政压力
随着政府职能范围的不断扩大和机构规模的不断膨胀，西方国家每年的财政负担越来越重。加之20世纪70年代石油危机之后普遍的经济衰退，各国政府的财政压力逐渐加剧。于是，如何节省政府的运行成本，促进国内经济发展，提升本国的国际竞争力，自然成为各国执政者所面临的核心问题。
(三)新技术革命的推动
新技术革命尤其是信息革命，使西方国家从工业社会进入后工业社会，这是当代西方政府改革的一种催化剂。信息技术的飞速发展一方面改变了世界政治、经济和社会的运行方式。这就必然地要求各国政府通过改革来不断适应这种变化：另一方面，信息技术的发展又为建立灵活、高效、透明的政府提供了可能性。
(四)经济全球化趋势的影响
经济全球化的出现是当代西方政府公共管理改革的一个推动力。资本、劳动力、商品和信息的全球性自由流动成为可能，这就迫使各国政府对本国国际竞争力高度重视。政府能力是一国综合国力和竞争力的主导因素，因此，各国政府必须通过自身改革以不断提高其引导和调控国民经济、参与国际竞争与合作的能力。OECD(经济合作与发展组织)将政府改革当作其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，认为顺应经济全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了强大的动力。
二、新公共管理运动的基本内涵
新公共管理以经济学理论(交易成本理论、公共选择理论以及委托——代理理论等)和私营部门的管理为基础，采用商业管理的理论、方法和技术。引入市场竞争和顾客导向机制，以提高公共管理水平和公共服务质量。
澳大利亚学者欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将新公共管理理论归纳为以下6个要点：(1)注重结果的实现和管理者的个人责任。(2)脱离古典官僚制，使组织、人事、任期和条件更具灵活性。(3)明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，同样。可以对计划方案进行系统评估。(4)资源管理人员更有可能带有政治色彩致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。(5)政府职能受市场检验，将“掌舵”和“划桨”分开，政府介入并不一定指政府要通过官僚手段行事。(6)通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。
将以上内容进行归纳可以看出。新公共管理主要包括两大趋势：一是公共部门向市场化发展，即将公共活动转入私人部门的趋势，它通过各种民营化包括合同外包的方式发生；二是不断脱离官僚体制的趋势。
自20世纪80年代开始，新公共管理运动在西方掀起了一股政府改革的浪潮。这股浪潮席卷了英国、美国、澳大利亚等国家。这些国家积极践行了这一理论并取得极大成功，有力地证明了这一理论的科学性以及政治可行性。作为一种借鉴，本文将从新公共管理角度探讨我国在转型时期的政府职能定位问题，为我国的行政体制改革提供必要的参考和启示。
三、新公共管理运动对我国政府职能定位的启示
虽然新公共管理运动在西方发达国家取得了巨大的成功，但是，由于我国的行政体制改革有自己的特殊背景，决不可将其原样复制。我们可以借鉴其优秀的改革理念，同时结合本土的实际情况，进行创造性的探索。鉴于此点，本文将从公共选择理论、委托——代理理论等角度分析我国政府的职能定位问题。
(一)我国政府应当是有限政府
公共选择理论认为，一个理性人必然受到对其行动有影响的激励机制的支配，而官僚同其他任何人一样，受其利己的利益刺激，倾向于牺牲公共利益而使其个人效益最大化，因而官僚组织的运行结果必然是高成本、低效率。因此，公共选择理论家们一致断定，最好结果应是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减少。新公共管理运动也倡导充分发挥市场有效调节资源配置的作用，把政府的行为局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的范围，主张把企业经营理念和市场竞争机制引入公共部门，建立顾客导向的政府。从而提高行政效率，降低行政成本。
’
奥斯本和盖布勒在《改革政府》中指出，政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”，政府应集中精力决定社区、州和国家的发展方向，而非沉溺于繁琐的收税和具体公共服务的提供。具体的公共服务事务可通过公开招标投标、合同出租、合同外包等形式，交由私营部门来提供，而政府则仅仅制定政策，对私营部门 进行引导、监督和评估。
有限政府强调政府的职能范围是有限的，在其应该也能够起作用的范围内行使权力，承担责任。传统计划经济体制下的中国政府可以说是无限政府，无所不管，无所不包。政府直接控制着生产、分配、交换等经济生活乃至政治生活的各个环节。然而由于其体制约束以及能力限制，很多领域的结果很难令人满意。因此，中国政府在进行经济体制改革的同时，必须规范政府职能，完成从无限政府向有限政府的转变。要完成这个转变，应当从以下两个方面着手：
一是在公共产品和服务的提供上，政府的作用更多的是“掌舵而非划桨”，即政府对提供服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段来亲自提供服务，除了关系到国计民生和国民经济命脉的领域外，可以通过签订合同等方式将公共活动转包出去，以保证成本与效率。而政府本身则可节省出更多的精力与资源从事其他事务。需要指出的是，这种市场化方案并不一定在任何领域都有效果，关键在于公共物品的提供者是否处于竞争状态。以竞争取代垄断，是提高公共服务生产效率的关键。
二是政府应当理顺其与企业、社会的关系。在市场经济条件下，作为独立的经济个体，企业具有自主经营、自负盈亏的能力，政府应当放松对企业的管制，充分发挥市场有效调节资源配置的作用，把工作重点放在为市场主体服务和创造公平、竞争、开放、有序的发展环境上，做好经济调节、市场监督。
(二)我国政府应当是责任政府
委托——代理理论认为，公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民统一推举某个人以其名义进行治理，但必须满足公民的利益并且为公民服务。也就是说，公民在赋予政府及其工作人员治理国家的权力的同时，也附带着相应的政治责任。同时，由于代理人(即政府及其工作人员)具有自身的利益，而这种利益并不一定与公共利益相一致，而作为委托人的公民的力量又过于分散，无法有效地控制代理人，因此，这种理论提出应当明确政府责任。同样，新公共管理关注结果和产出，强调个人和机构的绩效，发展出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量。同时建立责任机制，改进组织工作。这些理论对我国建设责任型政府具有很强的借鉴意义。
自新中国建立以来，我国公民便通过选举人大代表的形式将治理国家的权力赋予全国人大及其常委会，作为最高国家权力机关的全国人大依照法律按照严格的官僚制度将权力赋予各级政府机关及其工作人员。因此，各政府机关及其工作人员通过对上级机关以及同级人大负责，最终对人民负责。由此可以看出，我国政府一直都将自己定位为一个负责任的政府。然而在行政实践过程中，仍然存在以下问题：政府及其官员的权力意识浓厚，责任意识缺失；公民、社会与政府缺乏良性互动：政府责任的监督和追究机制不完善等等。因此，要建设责任政府，必须做到以下两点：
一是依法行政。法律是全社会的行为规范与准则，它不仅仅适用于普通公民，更应当是行政机关及其工作人员的约束与行为指导。只有政府机关及其工作人员在工作过程中严格执行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，才能保证公共权力不会被滥用。公民的权益不会受到国家强制力的侵犯，而这样的政府才会是负责任的政府。
二是进一步完善行政问责机制。行政机关及其工作人员应当依法对自己的行政行为承担责任，以保证行政权力的运作始终处于一种负责任的法定状态。真正意义上的责任政府，应当使社会成员能够在政府中找到对每项具体工作承担责任的专人。
(三)我国政府应当是服务政府
新公共管理理论要求以企业经营理念重塑公共行政，认为政府不是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，以顾客的要求为导向提供优质服务。这就要求公共部门像私营部门一样，将公众当作顾客，使其与公众之间由治理者与被治理者的关系转变为公共服务的提供者与消费者的关系。在这种关系定位的前提下，政府必须以顾客的需求为导向，增强对公众的回应力，将顾客的满意度作为政府绩效评估的基本标准。
从历史上看。我国历来都有“以民为本”的思想传统。新中国建立以来更是继承和发扬了这种理念，党和国家一直强调：国家的权力来自于人民，国家机关及其工作人员是人民的公仆，要全心全意为人民服务。然而在行政实践过程中，由于过去计划经济体制以及传统官僚制度的影响，许多官员“官本位”思想浓厚，这种服务理念也仅仅停留在政治层面，而没有深入到政府机关及其工作人员的思想意识中去，工作实践中的执行情况也不容乐观。因此，要建设优质高效的服务政府，应当做好以下几个方面：
一是在观念层面上，政府必须树立民众本位和服务行政的观念，把民众本位作为公共服务的逻辑起点和最终归宿。具体体现为以公众的需求为出发点，以提高服务质量为己任，以公众的满意为最高标准，树立责任意识，实现由管制行政向服务行政的转变。
二是在制度层面上，建立健全绩效评估制度。绩效评估要求制定出一套绩效指标以便对组织实现其预期目标的过程进行测量，以便于对组织机构及其工作人员实行监控，并改善其工作政府绩效的指标即公众的满意度。
三是在技术层面上，政府可以利用现代信息技术，建立电子政府，以实现政府行政的公开化、科学化和民主化，从而增强政府对公众的回应力，更好地提供服务。
一个有限的、负责任的、服务型的政府是我们心目中的理想政府，也是我国政府的努力方向。
参考文献：
[1][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社，2002.
[2][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社，1996.
[3]李鹏.新公共管理及应用[M].社会科学文献出版社，2004.
[4]郭济.深化行政改革转变政府角色[J].中国行政理，1999，(02).
[5]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，(01).
(责任编辑：方 涵)