论文部分内容阅读
摘 要：近年来，地方政府融资平台发展迅速，成为了我国地方政府融资的主要载体。地方融资平台为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用，同时也出现了如规模增长过快、运作不够规范等问题。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，必须加强对融资平台公司的管理。本文在对浙江省某市的融资平台进行调研的基础上，分析其资产、负债、投融资等状况，着重剖析了具有代表性的问题，以期实现融资平台的良性、规范发展。
关键词：地方政府融资平台；地方债务
中图分类号：F812.7;F832.4 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.04.45 文章编号：1672-3309（2012）04-99-02
在我国现行的财税、金融等体制约束下，地方政府不允许负债，为了突破财力约束，地方政府融资平台这一制度创新应运而生，地方政府融资平台为我国的城市化和工业化进程发挥了重要的作用。但由于地方政府融资平台发展过快，引发了一系列的问题使人们对地方融资平台进行重新审视。本文以浙江省某市为例。
一、地方政府融资平台的情况
近年来，该市相继组建了政府性投资公司，政府性投资公司由政府、主管部门、政府性投资公司三级管理体制。实行政府领导、财政和国资部门监管、主管部门行使管理职责、政府性投资公司具体运作的模式。政府性投资公司受市政府委托，主要履行投融资建设职能，根据需要也承担资产收购运作等其他政策性业务。投资公司以盘活资产、筹集资金、实施项目建设为主要经营内容，并以按时还本付息、防范风险、降低建设成本、加快项目推进为主要经营目标。
该市的政府融资平台为国有资产经营有限公司，其下有8家子公司，各自负责相应领域的政府投融资业务，此外还有两家政府性投资公司。
政府融资平台成立以来，通过银行贷款、财政借款、公司债券融资等手段筹集资金，其中银行借款为主要形式。据资料显示，2011年末平台汇总债务余额333194万元。其中：商业银行借款57069万元，占17.1%；国家开发银行借款125500万元，占37.7%；市财政借款69700万元，占20.9%；其他借款80925万元，占24.3%。在贷款来源中，来自商业银行和国家开发银行的银行借款占了很大比重，为全部借款的54.8%。分年度到期债务情况：2012年到期50155万元，占15.1%；2013年到期40813万元，占12.2%；2014年到期87468万元，占26.3%；2015年及以后年度154768万元，占46.4%。分年度到期债务在2014年及以后将达到集中偿还期。
二、地方政府融资平台存在的一些问题
（一）融资方式单一
地方政府融资平台是市政府投融资活动的主要载体，据资料显示，2011年某市地方政府融资平台54.8%的融资来自银行借贷，其中国家开发银行的借款占37.7%，一般商业银行的借款占17.1%，从这些数据中看出地方政府融资平台债务来源过多的依赖银行贷款。
目前，全国大多数地方政府债务的主要来源是银行贷款，这一模式对金融体系的安全构成了严重的威胁。某市地方政府债务来源也不例外，主要的债权人包括国家开发银行、商业银行以及城市信用社等，其中：市本级政府性债务余额的75%来自于银行贷款。之所以地方政府债务以银行贷款作为主要来源，是因为我国目前的金融市场结构是以银行为主导的，而且我国的债券发行制度也较为严格。一方面，一些地方政府的融资需求与资产规模相对较小，达不到相关债券发行的条件，也就没有债券融资的权利。另一方面，银行作为地方政府的主要债权人，承担了过多的政府融资，从而将风险向金融体系转移，一旦地方政府偿还不了债务，必然会影响其金融体系的安全。此外，由于银行的贷款期限较短，而地方政府承担的基础设施项目运营时间可能长达十多年，从而在一定程度上增加了地方政府的偿债压力。
（二）地方政府融资平台偿债过多依赖财政资金
从偿债资金来源看，无论是地方政府债务还是平台公司债务都主要依靠财政性资金，特别是以一般预算资金为主。据统计，浙江省某市市级地方政府性债务2011年末为253658.07万元，政府负有直接偿债责任的债务占100%，其中明确由财政性资金直接偿还的债务234267.59万元，占92.36%，而地方政府融资平台为债务的举借主体，占市级债务余额的56.11%。
造成这种债务偿还过于依赖财政资金的原因是多方面的:一方面，现行地方政府及其融资平台公司所筹资金主要用于公益性基础设施建设，而公益性基础设施的收费很低，导致资金的偿还基本难以实现。据统计，2011年市本级举债支出中用于公益性基础设施建设的支出200331万元，占到举债总额的78.98%，而公益性支出中用于铁路、公路、大型水利设施建设举借债务82266万元，用于城市道路、桥梁、公用事业、供水、污水处理、垃圾处理等社会事业及民生项目举借99200万元，用于其他18863万元。
另一方面，尽管有些项目自身有一定的收入，但这些收入对于短期内需要偿还的建设项目本息来说就是杯水车薪，而且国家从发展经济和保障民生的角度考虑，对许多项目的现行价格进行管理，许多公益性项目更是免费提供，从而导致融资平台根本无法从项目运营中获得足够的收入来偿债。但受到现行财税体制束缚，地方政府缺乏相应的特定税收或收费开征权来弥补项目收支缺口，只能以财政收入为项目担保。我国现行财税体制基本上没有给予地方政府税收立法权，仅有的收费权也受到中央政府的严格限制，缺乏特定收入开征权作后盾，地方政府只能以财政收入为项目作担保。
（三）融资平台与地方政府政企不分
融资平台作为地方政府融资的主要工具，本身的形成与发展存在着深层次的矛盾。融资平台集市场与政府于一身，既有强大的政府背景又具有一定的市场定位。一方面，融资平台真正的所有者其实是政府，其运营管理可能不是政府直接参与，但是始终摆脱不了政府的控制。另一方面，融资平台作为市场主体又必须按照市场的游戏规则来进行运营。融资平台的成立对于当前体制下的政府融资是一种创新，但由于产权、管理权、决策权等各种利益关系错综复杂，融资平台普遍存在着政企不分。一些地方政府部门作为融资平台运营和管理者的上级领导，不甘于只担任监督者这一角色，更是直接插手融资平台的业务。这种政府的“越位”行为，导致融资平台成为了一种裹着市场化外衣按照政府意志行事的机构。
关键词：地方政府融资平台；地方债务
中图分类号：F812.7;F832.4 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.04.45 文章编号：1672-3309（2012）04-99-02
在我国现行的财税、金融等体制约束下，地方政府不允许负债，为了突破财力约束，地方政府融资平台这一制度创新应运而生，地方政府融资平台为我国的城市化和工业化进程发挥了重要的作用。但由于地方政府融资平台发展过快，引发了一系列的问题使人们对地方融资平台进行重新审视。本文以浙江省某市为例。
一、地方政府融资平台的情况
近年来，该市相继组建了政府性投资公司，政府性投资公司由政府、主管部门、政府性投资公司三级管理体制。实行政府领导、财政和国资部门监管、主管部门行使管理职责、政府性投资公司具体运作的模式。政府性投资公司受市政府委托，主要履行投融资建设职能，根据需要也承担资产收购运作等其他政策性业务。投资公司以盘活资产、筹集资金、实施项目建设为主要经营内容，并以按时还本付息、防范风险、降低建设成本、加快项目推进为主要经营目标。
该市的政府融资平台为国有资产经营有限公司，其下有8家子公司，各自负责相应领域的政府投融资业务，此外还有两家政府性投资公司。
政府融资平台成立以来，通过银行贷款、财政借款、公司债券融资等手段筹集资金，其中银行借款为主要形式。据资料显示，2011年末平台汇总债务余额333194万元。其中：商业银行借款57069万元，占17.1%；国家开发银行借款125500万元，占37.7%；市财政借款69700万元，占20.9%；其他借款80925万元，占24.3%。在贷款来源中，来自商业银行和国家开发银行的银行借款占了很大比重，为全部借款的54.8%。分年度到期债务情况：2012年到期50155万元，占15.1%；2013年到期40813万元，占12.2%；2014年到期87468万元，占26.3%；2015年及以后年度154768万元，占46.4%。分年度到期债务在2014年及以后将达到集中偿还期。
二、地方政府融资平台存在的一些问题
（一）融资方式单一
地方政府融资平台是市政府投融资活动的主要载体，据资料显示，2011年某市地方政府融资平台54.8%的融资来自银行借贷，其中国家开发银行的借款占37.7%，一般商业银行的借款占17.1%，从这些数据中看出地方政府融资平台债务来源过多的依赖银行贷款。
目前，全国大多数地方政府债务的主要来源是银行贷款，这一模式对金融体系的安全构成了严重的威胁。某市地方政府债务来源也不例外，主要的债权人包括国家开发银行、商业银行以及城市信用社等，其中：市本级政府性债务余额的75%来自于银行贷款。之所以地方政府债务以银行贷款作为主要来源，是因为我国目前的金融市场结构是以银行为主导的，而且我国的债券发行制度也较为严格。一方面，一些地方政府的融资需求与资产规模相对较小，达不到相关债券发行的条件，也就没有债券融资的权利。另一方面，银行作为地方政府的主要债权人，承担了过多的政府融资，从而将风险向金融体系转移，一旦地方政府偿还不了债务，必然会影响其金融体系的安全。此外，由于银行的贷款期限较短，而地方政府承担的基础设施项目运营时间可能长达十多年，从而在一定程度上增加了地方政府的偿债压力。
（二）地方政府融资平台偿债过多依赖财政资金
从偿债资金来源看，无论是地方政府债务还是平台公司债务都主要依靠财政性资金，特别是以一般预算资金为主。据统计，浙江省某市市级地方政府性债务2011年末为253658.07万元，政府负有直接偿债责任的债务占100%，其中明确由财政性资金直接偿还的债务234267.59万元，占92.36%，而地方政府融资平台为债务的举借主体，占市级债务余额的56.11%。
造成这种债务偿还过于依赖财政资金的原因是多方面的:一方面，现行地方政府及其融资平台公司所筹资金主要用于公益性基础设施建设，而公益性基础设施的收费很低，导致资金的偿还基本难以实现。据统计，2011年市本级举债支出中用于公益性基础设施建设的支出200331万元，占到举债总额的78.98%，而公益性支出中用于铁路、公路、大型水利设施建设举借债务82266万元，用于城市道路、桥梁、公用事业、供水、污水处理、垃圾处理等社会事业及民生项目举借99200万元，用于其他18863万元。
另一方面，尽管有些项目自身有一定的收入，但这些收入对于短期内需要偿还的建设项目本息来说就是杯水车薪，而且国家从发展经济和保障民生的角度考虑，对许多项目的现行价格进行管理，许多公益性项目更是免费提供，从而导致融资平台根本无法从项目运营中获得足够的收入来偿债。但受到现行财税体制束缚，地方政府缺乏相应的特定税收或收费开征权来弥补项目收支缺口，只能以财政收入为项目担保。我国现行财税体制基本上没有给予地方政府税收立法权，仅有的收费权也受到中央政府的严格限制，缺乏特定收入开征权作后盾，地方政府只能以财政收入为项目作担保。
（三）融资平台与地方政府政企不分
融资平台作为地方政府融资的主要工具，本身的形成与发展存在着深层次的矛盾。融资平台集市场与政府于一身，既有强大的政府背景又具有一定的市场定位。一方面，融资平台真正的所有者其实是政府，其运营管理可能不是政府直接参与，但是始终摆脱不了政府的控制。另一方面，融资平台作为市场主体又必须按照市场的游戏规则来进行运营。融资平台的成立对于当前体制下的政府融资是一种创新，但由于产权、管理权、决策权等各种利益关系错综复杂，融资平台普遍存在着政企不分。一些地方政府部门作为融资平台运营和管理者的上级领导，不甘于只担任监督者这一角色，更是直接插手融资平台的业务。这种政府的“越位”行为，导致融资平台成为了一种裹着市场化外衣按照政府意志行事的机构。