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摘 要:刑事立案监督权是《中华人民共和国刑事诉讼法》赋予人民检察院对侦查机关刑事立案工作进行监督的一项全新的检察职能,刑事立案监督制度与检察机关的刑事侦查监督制度、刑事审判监督制度、刑罚执行监督制度一起构成了具有我国特色的刑事诉讼法律监督体系,使检察监督贯穿于刑事诉讼活动的整个过程。本文通过研究立案监督制度的概念、地位、理论基础,指出现状的不足,以期引起立法机关的重视,得以修改完善。
关键词:立案监督;现状分析;
一、刑事立案监督制度概述
(一)刑事立案监督制度的概念
刑事立案是刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段,它标志着刑事诉讼的开始。为杜绝立案阶段可能出现的各种违法犯罪现象,规范和监督公、检、法三机关切实遵守刑事诉讼法关于立案程序的有关规定,我国刑事诉讼法设置了立案监督程序。
对刑事立案监督的概念理论上有几种不同的观点,笔者认为刑事立案监督的对象不仅限于公安机关,还应包括检察机关自身、人民法院、国家安全机关、军队保卫部门及监狱管理机关这些享有对特定刑事案件立案侦查权的主体。因为检察机关是我国专门的法律监督机关,它有权对刑事诉讼的全部范围和过程予以监督。可见,如果把刑事立案监督的对象仅归结为公安机关,那么势必会出现不受监督的盲区。建立完善的刑事立案监督制度,只有把上述机关和部门纳入立案监督的对象,刑事立案监督制度才是科学、全面的,刑事立案行为的合法性才能真正得到保证。由此可见,刑事立案监督是指检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督,它既是法律赋予检察机关的一项重要职能,又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。
(二)立案监督制度的地位和作用
检察机关的刑事立案监督权依法得以确立,这必将对确保司法公正、及时惩处犯罪,切实维护国家、社会、公民的合法权益,促进我国法制不断走向成熟,发挥着重要的作用,其意义是重大的。表现在:
第一,有利于刑事法律的正确实施。作为法律监督重要组成部分的刑事立案监督,是确保刑事诉讼法得以实施的第一个环节,是整个刑事诉讼程序公正、顺利进行的第一道保障。因此,加大刑事立案监督的力度,是确保刑事诉讼法得以实施的第一个环节,是整个刑事诉讼程序公正、顺利进行的第一道保障。因此,加大刑事立案监督的力度,是贯彻实施刑事法律的重要保证。
第二,有利于正确行使立案侦查权,防止滋生腐败。司法实践中,不依法正确行使立案权的现象普遍存在,如有案不立、有罪不究,以行政、民事处罚代替刑事追究等现象时有发生,有的地方甚至出现对严重危害社会的重、特大刑事案件,因种种原因(部分案件隐藏着贪赃枉法、徇私舞弊等司法腐败现象)而不立案追究犯罪者刑事责任的情况。检察机关对刑事立案实施监督,将会有效促进及时揭露和打击犯罪,同时有利于发现和查处这类现象幕后的贪赃枉法、徇私舞弊等违法犯罪行为,惩治司法腐败。[1]
第三,有利于保护公民的合法权益。刑事立案是追究犯罪者刑事责任的开始,它直接关系到国家、社会、公民合法权益是否能够得到有效的保障。一方面,任何一个机关、团体、企事业单位和公民都可以对侵犯其合法权益的犯罪行为提出控告和举报,要求追究他们的刑事责任,这是维护其自身合法权益的神圣权利,任何人都不能限制与剥夺;另一方面,对被举报、控告者来说,一旦被刑事立案,他们就可能会成为刑事追诉的对象,面对着以国家强制力为后盾的司法机关,他们很可能会受到各种刑事处罚;再者,滥用的立案侦查权必然侵犯被立案对象的权利,造成对包括自由权在内的合法权益的伤害。因此对刑事立案实行有效的监督,既能使遭受不法侵害的人得到法律的有效保护,又能避免冤、假、错案的发生。
二、刑事立案监督制度理论基础
刑事立案监督是权力制约原理在刑事诉讼活动起始阶段的具体体现,能有效制约刑事立案权,防止刑事立案主体对立案权的滥用。在理论上,任何国家权力都有被滥用和进行自我扩张的属性,特别是在诉讼环境下,如果不进行必要的立法和政策规制,它就有可能失去公力救济的本性,而演变成一种侵犯公民权益的手段。权力制约是防止司法腐败的根本性措施,是现代法治的基本要求。这也正是立案监督制度设立的根本动因,即通过纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的违法行为,防止刑事立案主体以国家名义侵犯公民的人权,避免没有实施犯罪行为的人受到刑事追究,确保将实施犯罪行为的人绳之以法。我国宪法及相关法律对刑事立案监督作了一系列的规定,大体上分为两个层次:[2]
(一)宪法关于刑事立案监督的原则性规定
我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是对刑事立案监督的原则性规定。它表明,人民检察院是我国法律的专门监督机关,它有权对所有法律的实施,当然包括对刑事诉讼法的实施实行监督。另外,宪法第一百三十五条又规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这一规定表明了公、检、法三机关在刑事诉讼中,除了要分工负责,互相配合以外,还应当互相制约。这里的“互相制约”就是相互监督,即相互监察与相互督促。宪法关于刑事立案监督的上述两个规定,是我国构建刑事立案监督具体制度的重要依据,是关于我国刑事立案监督立法的原则性、宏观性规定。
(二)刑事诉讼法关于刑事立案监督的规定
我国现行刑事诉讼法以宪法为依据,用五个条文对刑事立案监督作了具体规定。其中第一层次是《刑事诉讼法》第七条、第八条关于刑事立案监督的原则性规定,即“人民法院,人民检察院和公安机关进行刑事诉讼活动,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。
第二层次是刑事诉讼法第八十六条、第八十七条和第一百七十条第三款关于立案监督的具体规定。此外,《中华人民共和国人民检察院组织法》以及有关规则、规定及司法解释对刑事立案监督也有一些具体的规定。这些规定共同构成了我国的刑事立案监督制度体系,而宪法和刑事诉讼法的规定构成了刑事立案监督立法的核心内容。但是,我国宪法和法律构筑的刑事立案监督模式,目前仅限定于“公安机关是刑事立案监督的对象;刑事立案监督的范围仅限于公安机关应当立案而不立案的行为。”[3] 三、刑事刑事立案监督制度的现状
全国各级检察机关依法开展对公安机关的立案监督,并使这项工作逐年得到较大发展。检察机关依法行使了立案监督权,使一大批刑事犯罪分子得到了应有的追究。但必须承认当前的法律规定还不完善,还存在着很多不足和漏洞。有一些现实原因是制约刑事立案监督工作进一步发展的“瓶颈”。
(一)立案监督的体制不健全,原则性规定与具体规定相脱节
刑事立案监督的规定简单、粗疏,难以保证监督渠道的畅通,可操作性差。根据刑事诉讼法第七条、第八条的原则性规定,对刑事案件的立案主要应由公安机关进行,同时,公、检、法三机关对彼此的立案活动均应“相互制约”,也就是三机关对彼此的立案活动均要进行监督。然而,在刑事诉讼法分则的具体规定中,却只有人民检察院对公安机关的立案活动实施监督的规定,而对人民检察院自侦案件的立案活动以及人民法院自诉案件的立案活动则缺乏具体的监督规定。在这种情形之下,检察机关和法院尤其是法院的立案权力就成为了不受制约的权力。
作为立案监督的一条极为重要的规定,刑事诉讼法第八十七条如果不进一步落实以下四个问题,就难保证它的落实。第一,检察机关要建立与立案监督相配套的立案审查机关及其制度;第二,公安机关内部要确立立案监督程序;第三,要明确规定检察机关对公安机关实行立案监督的协调原则;第四,要明确规定在公安机关拒不说明不立案理由或拒不立案的情况下,检察机关的变通及处理方法。但是,刑诉法缺乏这四方面的具体规定。因而,在司法实践中,这一规定要得以真正落实有较大的难度。
(二)立案监督的信息渠道不够畅通
在司法实践中,刑事立案监督的线索来源主要有两个,一个是人民检察院通过审查案件自己发现,一个是群众举报。绝大多数治安及其他案件,检察机关都无法进行监督,这是立案监督案源狭窄的最主要原因。检察机关的立案监督权,严格地讲应包含立案活动的知晓权(或知情权)、质询权和纠正权三部分。现行刑事诉讼法立法对立案监督只规定了质询权和纠正权,即“发出要求说明不立案理由通知书“(质询权)和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”(纠正权),而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。由于信息渠道不畅,造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。在立案监督的线索发现上,检察机关主动监督少,被动监督多,无论是检察机关自己在审查案件中发现还是群众举报,都属于被动式监督,是“等米下锅”式的监督。这样的监督效果可想而知。即使个别检察院出现了“主动出击,上门监督” 的尝试,收效仍然甚微。
(三)人为制定过高的刑事立案监督案件标准
最高人民检察院认为,由于通知立案具有指令性,为了确保立案监督的质量和效果,人民检察院通知公安机关立案的案件,应当从严掌握,一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。但是就立案监督而言这样的要求从根本上说是违背刑事诉讼法的立法精神和人的认识发展规律的。从程序法的角度看,在整个刑事诉讼活动中,立案是诉讼的开始,是侦查的前提,因此立案的证明要求是最低的,立案的条件自然也应是最宽容的。
检察机关为了避免被动陷入被动局面,只好自我提高立案监督案件的成案条件,把立案条件等同于逮捕的三项条件(有证据证明发生了犯罪事实、有证据证明犯罪系犯罪嫌疑人所为、证明犯罪的证据已查证所实),甚至等同于起诉和法院作出有罪判决的条件。这样一来就会造成一部分案件、一部分犯罪嫌疑人处于无人监督的状态,而这是违背刑事犯罪被及时追究的诉讼原则的。
(四)监督效力缺乏制度保障,存在纠正难题
现行刑事诉讼法第八十七条及六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第七条规定,“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”这里连续使用了三个“应当”。从词义上讲,法律明确了立案监督权的权威性、强制性和不可违反性。法律对如何保障公安机关接受监督缺乏相应的强制手段和处罚措施的规定,因此检察机关的立案监督权实际上是一种“软权力”。法律虽然规定了公安机关必须立案的义务,但是没有规定任何强制的手段和处罚的措施来保证公安机关接受监督。对公安机关接到检察机关的立案通知书后没有按照法律规定立案或者说明不立案理由的,如何处理?法律上并没有明确的规定。“没有强制力的法律是一把不燃烧的火,一缕不发亮的光”。既没有程序性制裁措施,也没有实体制裁措施,不符合立案监督及时迅速的要求,监督的效果难以实现,检察监督权的权威性存在严重的挑战。
注释:
[1]孙谦、刘立宪.检察理论研究综述,北京:中国检察出版社,2000
[2]汪建成、黄伟明.欧盟成员国刑诉讼概论,北京:中国人民大学出版社,2000
[3]莫勤德、刘选.刑事立案监督中的若干问题.法学评论,1998(4)
关键词:立案监督;现状分析;
一、刑事立案监督制度概述
(一)刑事立案监督制度的概念
刑事立案是刑事诉讼中一个独立的诉讼阶段,它标志着刑事诉讼的开始。为杜绝立案阶段可能出现的各种违法犯罪现象,规范和监督公、检、法三机关切实遵守刑事诉讼法关于立案程序的有关规定,我国刑事诉讼法设置了立案监督程序。
对刑事立案监督的概念理论上有几种不同的观点,笔者认为刑事立案监督的对象不仅限于公安机关,还应包括检察机关自身、人民法院、国家安全机关、军队保卫部门及监狱管理机关这些享有对特定刑事案件立案侦查权的主体。因为检察机关是我国专门的法律监督机关,它有权对刑事诉讼的全部范围和过程予以监督。可见,如果把刑事立案监督的对象仅归结为公安机关,那么势必会出现不受监督的盲区。建立完善的刑事立案监督制度,只有把上述机关和部门纳入立案监督的对象,刑事立案监督制度才是科学、全面的,刑事立案行为的合法性才能真正得到保证。由此可见,刑事立案监督是指检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督,它既是法律赋予检察机关的一项重要职能,又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。
(二)立案监督制度的地位和作用
检察机关的刑事立案监督权依法得以确立,这必将对确保司法公正、及时惩处犯罪,切实维护国家、社会、公民的合法权益,促进我国法制不断走向成熟,发挥着重要的作用,其意义是重大的。表现在:
第一,有利于刑事法律的正确实施。作为法律监督重要组成部分的刑事立案监督,是确保刑事诉讼法得以实施的第一个环节,是整个刑事诉讼程序公正、顺利进行的第一道保障。因此,加大刑事立案监督的力度,是确保刑事诉讼法得以实施的第一个环节,是整个刑事诉讼程序公正、顺利进行的第一道保障。因此,加大刑事立案监督的力度,是贯彻实施刑事法律的重要保证。
第二,有利于正确行使立案侦查权,防止滋生腐败。司法实践中,不依法正确行使立案权的现象普遍存在,如有案不立、有罪不究,以行政、民事处罚代替刑事追究等现象时有发生,有的地方甚至出现对严重危害社会的重、特大刑事案件,因种种原因(部分案件隐藏着贪赃枉法、徇私舞弊等司法腐败现象)而不立案追究犯罪者刑事责任的情况。检察机关对刑事立案实施监督,将会有效促进及时揭露和打击犯罪,同时有利于发现和查处这类现象幕后的贪赃枉法、徇私舞弊等违法犯罪行为,惩治司法腐败。[1]
第三,有利于保护公民的合法权益。刑事立案是追究犯罪者刑事责任的开始,它直接关系到国家、社会、公民合法权益是否能够得到有效的保障。一方面,任何一个机关、团体、企事业单位和公民都可以对侵犯其合法权益的犯罪行为提出控告和举报,要求追究他们的刑事责任,这是维护其自身合法权益的神圣权利,任何人都不能限制与剥夺;另一方面,对被举报、控告者来说,一旦被刑事立案,他们就可能会成为刑事追诉的对象,面对着以国家强制力为后盾的司法机关,他们很可能会受到各种刑事处罚;再者,滥用的立案侦查权必然侵犯被立案对象的权利,造成对包括自由权在内的合法权益的伤害。因此对刑事立案实行有效的监督,既能使遭受不法侵害的人得到法律的有效保护,又能避免冤、假、错案的发生。
二、刑事立案监督制度理论基础
刑事立案监督是权力制约原理在刑事诉讼活动起始阶段的具体体现,能有效制约刑事立案权,防止刑事立案主体对立案权的滥用。在理论上,任何国家权力都有被滥用和进行自我扩张的属性,特别是在诉讼环境下,如果不进行必要的立法和政策规制,它就有可能失去公力救济的本性,而演变成一种侵犯公民权益的手段。权力制约是防止司法腐败的根本性措施,是现代法治的基本要求。这也正是立案监督制度设立的根本动因,即通过纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的违法行为,防止刑事立案主体以国家名义侵犯公民的人权,避免没有实施犯罪行为的人受到刑事追究,确保将实施犯罪行为的人绳之以法。我国宪法及相关法律对刑事立案监督作了一系列的规定,大体上分为两个层次:[2]
(一)宪法关于刑事立案监督的原则性规定
我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是对刑事立案监督的原则性规定。它表明,人民检察院是我国法律的专门监督机关,它有权对所有法律的实施,当然包括对刑事诉讼法的实施实行监督。另外,宪法第一百三十五条又规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”这一规定表明了公、检、法三机关在刑事诉讼中,除了要分工负责,互相配合以外,还应当互相制约。这里的“互相制约”就是相互监督,即相互监察与相互督促。宪法关于刑事立案监督的上述两个规定,是我国构建刑事立案监督具体制度的重要依据,是关于我国刑事立案监督立法的原则性、宏观性规定。
(二)刑事诉讼法关于刑事立案监督的规定
我国现行刑事诉讼法以宪法为依据,用五个条文对刑事立案监督作了具体规定。其中第一层次是《刑事诉讼法》第七条、第八条关于刑事立案监督的原则性规定,即“人民法院,人民检察院和公安机关进行刑事诉讼活动,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。
第二层次是刑事诉讼法第八十六条、第八十七条和第一百七十条第三款关于立案监督的具体规定。此外,《中华人民共和国人民检察院组织法》以及有关规则、规定及司法解释对刑事立案监督也有一些具体的规定。这些规定共同构成了我国的刑事立案监督制度体系,而宪法和刑事诉讼法的规定构成了刑事立案监督立法的核心内容。但是,我国宪法和法律构筑的刑事立案监督模式,目前仅限定于“公安机关是刑事立案监督的对象;刑事立案监督的范围仅限于公安机关应当立案而不立案的行为。”[3] 三、刑事刑事立案监督制度的现状
全国各级检察机关依法开展对公安机关的立案监督,并使这项工作逐年得到较大发展。检察机关依法行使了立案监督权,使一大批刑事犯罪分子得到了应有的追究。但必须承认当前的法律规定还不完善,还存在着很多不足和漏洞。有一些现实原因是制约刑事立案监督工作进一步发展的“瓶颈”。
(一)立案监督的体制不健全,原则性规定与具体规定相脱节
刑事立案监督的规定简单、粗疏,难以保证监督渠道的畅通,可操作性差。根据刑事诉讼法第七条、第八条的原则性规定,对刑事案件的立案主要应由公安机关进行,同时,公、检、法三机关对彼此的立案活动均应“相互制约”,也就是三机关对彼此的立案活动均要进行监督。然而,在刑事诉讼法分则的具体规定中,却只有人民检察院对公安机关的立案活动实施监督的规定,而对人民检察院自侦案件的立案活动以及人民法院自诉案件的立案活动则缺乏具体的监督规定。在这种情形之下,检察机关和法院尤其是法院的立案权力就成为了不受制约的权力。
作为立案监督的一条极为重要的规定,刑事诉讼法第八十七条如果不进一步落实以下四个问题,就难保证它的落实。第一,检察机关要建立与立案监督相配套的立案审查机关及其制度;第二,公安机关内部要确立立案监督程序;第三,要明确规定检察机关对公安机关实行立案监督的协调原则;第四,要明确规定在公安机关拒不说明不立案理由或拒不立案的情况下,检察机关的变通及处理方法。但是,刑诉法缺乏这四方面的具体规定。因而,在司法实践中,这一规定要得以真正落实有较大的难度。
(二)立案监督的信息渠道不够畅通
在司法实践中,刑事立案监督的线索来源主要有两个,一个是人民检察院通过审查案件自己发现,一个是群众举报。绝大多数治安及其他案件,检察机关都无法进行监督,这是立案监督案源狭窄的最主要原因。检察机关的立案监督权,严格地讲应包含立案活动的知晓权(或知情权)、质询权和纠正权三部分。现行刑事诉讼法立法对立案监督只规定了质询权和纠正权,即“发出要求说明不立案理由通知书“(质询权)和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”(纠正权),而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷,造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。由于信息渠道不畅,造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。在立案监督的线索发现上,检察机关主动监督少,被动监督多,无论是检察机关自己在审查案件中发现还是群众举报,都属于被动式监督,是“等米下锅”式的监督。这样的监督效果可想而知。即使个别检察院出现了“主动出击,上门监督” 的尝试,收效仍然甚微。
(三)人为制定过高的刑事立案监督案件标准
最高人民检察院认为,由于通知立案具有指令性,为了确保立案监督的质量和效果,人民检察院通知公安机关立案的案件,应当从严掌握,一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。但是就立案监督而言这样的要求从根本上说是违背刑事诉讼法的立法精神和人的认识发展规律的。从程序法的角度看,在整个刑事诉讼活动中,立案是诉讼的开始,是侦查的前提,因此立案的证明要求是最低的,立案的条件自然也应是最宽容的。
检察机关为了避免被动陷入被动局面,只好自我提高立案监督案件的成案条件,把立案条件等同于逮捕的三项条件(有证据证明发生了犯罪事实、有证据证明犯罪系犯罪嫌疑人所为、证明犯罪的证据已查证所实),甚至等同于起诉和法院作出有罪判决的条件。这样一来就会造成一部分案件、一部分犯罪嫌疑人处于无人监督的状态,而这是违背刑事犯罪被及时追究的诉讼原则的。
(四)监督效力缺乏制度保障,存在纠正难题
现行刑事诉讼法第八十七条及六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第七条规定,“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”这里连续使用了三个“应当”。从词义上讲,法律明确了立案监督权的权威性、强制性和不可违反性。法律对如何保障公安机关接受监督缺乏相应的强制手段和处罚措施的规定,因此检察机关的立案监督权实际上是一种“软权力”。法律虽然规定了公安机关必须立案的义务,但是没有规定任何强制的手段和处罚的措施来保证公安机关接受监督。对公安机关接到检察机关的立案通知书后没有按照法律规定立案或者说明不立案理由的,如何处理?法律上并没有明确的规定。“没有强制力的法律是一把不燃烧的火,一缕不发亮的光”。既没有程序性制裁措施,也没有实体制裁措施,不符合立案监督及时迅速的要求,监督的效果难以实现,检察监督权的权威性存在严重的挑战。
注释:
[1]孙谦、刘立宪.检察理论研究综述,北京:中国检察出版社,2000
[2]汪建成、黄伟明.欧盟成员国刑诉讼概论,北京:中国人民大学出版社,2000
[3]莫勤德、刘选.刑事立案监督中的若干问题.法学评论,1998(4)