论文部分内容阅读
摘 要：随着新一轮户籍制度改革的推进，农民工市民化进程从国家层面得到有效推进。但不可否认，制度仍是农民工市民化进程缓慢的根本因素。因此，不断完善相关制度，以制度来为市民化保驾护航是农民工均等地享受市民待遇的最根本途径。本文通过分析农民工市民化相关制度中存在的问题，从制度层面为农民工成功向市民过渡建言献策。
关键词：人的城市化 农民工市民化 制度保障
一、人的城市化：農民工市民化的题中之义
1.何谓农民工市民化。农民工市民化是指城市化过程中，农民工进城并从事非农业生产，其身份、地位、心理、行为方式以及价值观念向城市市民转化的政治、经济和社会过程。农民工是我国特有的一种群体。市民化过程一般分为四个阶段，即职业市民化—地域城市化—身份市民化—人的城市化。2015年中央经济工作会上，习总书记提出了，以“人的城市化”为核心的新型城市化道路。这为改变进城农民工“半市民化”现状，避免再出现城市内的新二元结构提供了新思路。人的城市化是农民工市民化的题中之义。实现人的城市化，就是要以服务为抓手，创新公共服务延伸方式，转变政府服务理念；就是要让进城农民工与市民享受均等的公共资源，成为真正意义上的市民；就是要打破制度藩篱，打通农民工进城通道，实现城乡统筹发展。一般地，农民工市民化分为就地市民化和异地市民化两种方式。就地市民化是在镇、小城市及大中城市的郊区所推行的，以在本地从事二、三产业的失地农民或农民工以其家庭为对象。异地市民化则主要以离乡进入城市的农民工及其家庭为对象。
2.农民工市民化制度需求。目前，我国城市农民工仍处于城市底层或“边缘化”，各种制约因素使他们难以真正融入城市。虽然越来越多的农民工进入了城市，但从未享受城市文明，缺乏社会认同和归属感，处于一种“身在曹营，心在汉”的状态。因此，亟需建立健全相应制度来推进农民工市民化，实现真正的市民化。制度是一个群体获取资源、享受服务的外在环境。良好的制度环境是农民工主动进城、转换社会身份的重要保证，也为他们作出理性选择提供清晰的利益空间。农民工对涉及自身利益的户籍制度、农村土地承包制度、社会保障制度等的变革具有强烈的需求。据国家统计局调查数据显示，截至2015年年末，全国农民工总数达27747万人。农民工渴望打破城乡户籍壁垒，落户到城市，实现户籍身份的转变。周晓唯、魏召君（2011）通过实证数据分析认为，在不考虑其他因素的条件下，农地流转每增加1亩，农村转移劳动力将增加1.461万人。这说明变革土地制度在增加农民部分收入的同时，能够更大程度地释放农村劳动力，推动城市化进城。
二、制度缺失与制约：农民工市民化步履维艰
农民工市民化的过程中面临着一系列阻碍因素，其中制度是最根本的原因，也是保障农民工实现向市民转化的最重要、最深层次的因素。因此，不断完善相关制度，以制度来为市民化保驾护航是实现人的城市化最根本的途径。这里，笔者主要从户籍制度、农村土地承包制度、社会保障制度等方面来进行剖析。
1.传统的户籍制度消解着农民工市民化的积极性。户籍制度是我国特殊的历史产物。不可否认，这一制度使我国迅速建立起完备的工业体系，为劳动力合理配置提供了相关重要参考。但随着改革深入，这一以城乡二元分割为特征的制度已越来越与经济发展不相适应，严重阻碍着农民工市民化。城乡分割的户籍制度人为地划分了农户与非农户，限制了农村劳动力的自由流动，无形中设置了农业人口自由流动、迁徙的制度性壁垒。这一方面大大延缓了农村劳动力向城市转移的速度，另一方面隐藏在户籍背后的有差别的社会福利制度更加剧了城乡间的不平衡。即使在城市务工多年、职业身份已经不是传统意义上的农民、为城市建设奉献青春的农民工群体，仍被排斥在城市福利制度之外，无法享受市民待遇，这严重影响农民工建设城市的动力。
2.现有的土地制度延缓了农民工市民化的步伐。首先，土地产权制度不健全。随着家庭联产承包责任制的推行，在国家对土地拥有所有权的前提下，农民获得了土地的使用权和收益权。但在实施过程中，由于人口变动等因素的影响，势必造成土地重新调整和分配。由此，农民对现在承包的土地没有了长期预期，土地经营倾向于短期化，从而造成低效益的农业生产。其次，土地流转制度不完善。在现有的土地制度下，农民无法获得土地流转带来的全部收益；同时，由于土地流转成本较高，一旦农民退包或转租后，重新获得原有的承包经营权并不容易。这些因素使得农民选择以兼业甚至弃耕的方式来保护承包经营权益。这不仅浪费了土地资源，同时也阻碍了农民主动向城市迈进。再次，土地是农民赖以生存的最基本的保障性生产资料。一旦其身份发生变化，势必导致他们失去最后的生存保障。而放弃视如生命的土地是大多数农民工所不愿意的。正是这种农民对土地的依存关系在一定程度上解除了农民工的后顾之忧，促进的劳动力转移，但同时也难以让农民工下决心完全走出农村摆脱对土地的依附。
3.差异化的社会保障制度制约着农民工市民化的主动性。农民工进城工作，为城市经济社会发展做出了极大贡献。然而，长期以来却被社会保障制度拒之门外，得不到应有的社会保障。按照新的社会保障法规定，用人单位应当为职工缴纳养老、医疗、失业、生育、工伤保险。但在实施中，由于农民工的流动性较高，一些地方企业往往会结合自身条件有选择性地为农民工参保。从养老保险缴纳情况来看，目前，只有少数大城市制定了面向农民工的社会养老保险办法，如北京推行的《北京市农民工养老保险暂行办法》。在制度推行过程中，出现了参保率低、退保率高的现象，再加上养老保险异地转移难等问题，更加大了农民工的退保力度。从医疗保险参保状况来看，农民工的工作性质、环境、条件等比较恶劣，极易生病。但农民工被排斥在城市医疗保险体系之外，而异地合作医疗的接续虽然在一定程度上减轻了农民工的负担，但面对较大的报销基数，一些农民工不愿意到大医院就诊。从失业保险参保状况来看，城市市民在失业后，有失业补助作为保障来维持生活。而大多数农民工在失业后却没有相应的保障机制，只能重返家乡。从工伤保险来看，农民工，尤其是一些高危行业的农民工，大都与企业签订“生死合同”。一旦发生事故，企业往往先保护自身利益，责任由农民工个人承担。据统计，每年发生的农民工工伤事故中，真正得到补偿和救助的比例在5%。农民工的社会保障权益没有被纳入城市社会保障体系中，严重阻碍农民工市民化进程。 三、制度保障：农民工市民化的坚实后盾
1.推进户籍制度改革。推进农民工市民化，户籍制度改革首当其冲。第一，逐步弱化依附于户籍的差异性社会待遇。改革现行户籍管理方式，恢复户籍本来的人口管理功能。根据2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中相关建议，尽快建立统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。将依附于户籍上的各种不合理利益彻底剥离，消除因户籍而产生的社会不平等，使农民工享受均等化公共服务，有效的推进农民工市民化。第二，逐步建立新型户籍制度。尽快建立并完善以居住地为基本形式的户口登记制度，以合法固定住所和相对稳定职业为基本落户条件。新型户籍管理制度可以首先在中小城市全面放开，大城市有序放开并逐步过渡到全国，引导人口合理有序，流动实现城乡人口的一体化管理。户籍制度改革可谓牵一发而动全身，其改革意义并不仅仅是制度本身的变革，也是调整城乡二元利益格局的关键契机。农民工市民化是一个渐进过程，不是一蹴而就的。深化户籍制度改革也同样需要循序渐进，消除市民化的户籍障碍，为农民工向市民转变创造良好的制度环境。
2.完善土地流转制度。现有的农村土地产权制度是家庭联产承包责任制的延续，土地的产权归国家所有，将土地使用权分给农民。土地产权交易主要以使用权的流转为主。而这种交易作用极为有限，更在一定程度上固化了农民与土地的依存关系，也使土地成为农民工退出城市的“后备资源”。这种土地产权固化的制度对农民工向市民转化极为不利。因此，加快土地制度改革，建立与农民工市民化相适应的土地流转制度势在必行。第一，培育农村土地市场。以市场机制为导向，逐步形成合理的土地转让价格，充分调动市场的力量，以信誉度高的中介组织为依托，尤其是土地信托服务公司，并建立相应的市场管理机构，规范耕地流转市场运行。第二，明确农民对土地的经营权。所有权、使用权与经营权长期划分不清是阻碍农民工进城的重要因素。因此，从法律的高度对农民对土地的使用、收益权力进行明确，不仅有利于保障农民的土地利益，也有利于农村剩余劳动力向城市转移。第三，创新土地流转形式。实行农村—城市土地置换，依托政府认可的、信誉度较高的土地置换公司，评估农民工承包土地的质量与经济效益，将农民土地使用权转让与城市住房相挂钩，给予一定住房优惠，促进农民工定居城市；实行土地股份制，以村或乡镇为单位，成立土地股份合作社，将土地集中进行合理开发、投资，农民以土地入股并取得相应分红。第四，完善土地流转金融服务。适当加大农业专项信贷投入，以低利率吸引土地开发投资，加大对闲置土地的开发与利用。
3.完善社会保障制度。农民工是我国社会转型出现的特殊群体。近几年，农民工为我国经济实现跨越式发展作出了重大贡献，成为城市建设的中坚力量。但农民工群体长期被排斥在城市社会保障体系之外的现状并没有实质性的改善，这不仅不利于农民工扎根城市、融入城市生活，同时也不利于新型城镇化的健康发展。尽快建立城乡一体化的社会保障制度是构建和谐社会的内在需要，是促进农民工市民化的坚实后盾。
首先，将农民工纳入城市社会养老保险制度中。根据农民工职业的不同采取不同的办法。如一些职业较稳定、城市居住时间较长的农民工可直接纳入城镇居民养老保险体系，达到缴费年限可享受与城市居民同等的养老保险待遇。一些职业流动性较大的农民工，可参照城市灵活就业人员参保标准，设计阶梯式缴费比例供农民工自愿选择，实现逐步过渡。其次，建立针对农民工的医疗和大病保障制度。由于农民工工作的特殊性，多集中在高危行业，其患病几率也较高。这不仅给农民工带来身体上的痛苦，还会导致他们失去工作，失去经济来源。政府应当适当降低农民工报销基数，调高新农合在城市医院报销比例，减轻农民工医药费负担。最后，要建立针对农民工的工伤保险制度。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件恶劣，发生事故的几率非常高。一旦发生事故，农民工由于处于弱势地位，权益往往得不到有效的保障。因此，有必要尽快建立针对农民工的工伤保险制度。
四、结语
诚然，大多数农民向市民转化并非出于自愿，但在农业现代化、农村城镇化浪潮的推进下，农民市民化已然成为不可阻挡的趋势。突破制度藩篱，保障农民工顺利实现市民化刻不容缓。同时，我们也应当看到，制度的建立健全需要一个过程，这也就决定了农民工市民化不可能一蹴而就，还有很长的路要走，需要政府、社会以及农民工自身共同努力。
参考文献：
[1]钱文荣，黄祖辉.转型时期的中国农民工：长江三角洲16城市农民工市民化问题调查[M].北京：中国社会科学出版社，2007.
[2]郑功成，黄黎若连等.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007.
[3]邹新树.中国城市农民工问题[M].北京：群言出版社，2007.
[4]谢建社等著.中国农民工权利保障[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[5]杨莉云.农民工市民化的户籍制度障碍[J].山东农业大学学報，2013（3）.
[6]韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革，2012（11）.
[7]杨云善.制度供求失衡：农民工市民化进程中的重要障碍及破解思路[J].求实，2012（3）.
[8]周晓唯，魏召君.农地流转对农民市民化促进作用的研究[J].首都经济贸易大学学报，2011（2）.
作者简介：苗文莉（1989—），女，山西阳泉人，硕士研究生，山西广播电视大学阳泉分校，助教。
关键词：人的城市化 农民工市民化 制度保障
一、人的城市化：農民工市民化的题中之义
1.何谓农民工市民化。农民工市民化是指城市化过程中，农民工进城并从事非农业生产，其身份、地位、心理、行为方式以及价值观念向城市市民转化的政治、经济和社会过程。农民工是我国特有的一种群体。市民化过程一般分为四个阶段，即职业市民化—地域城市化—身份市民化—人的城市化。2015年中央经济工作会上，习总书记提出了，以“人的城市化”为核心的新型城市化道路。这为改变进城农民工“半市民化”现状，避免再出现城市内的新二元结构提供了新思路。人的城市化是农民工市民化的题中之义。实现人的城市化，就是要以服务为抓手，创新公共服务延伸方式，转变政府服务理念；就是要让进城农民工与市民享受均等的公共资源，成为真正意义上的市民；就是要打破制度藩篱，打通农民工进城通道，实现城乡统筹发展。一般地，农民工市民化分为就地市民化和异地市民化两种方式。就地市民化是在镇、小城市及大中城市的郊区所推行的，以在本地从事二、三产业的失地农民或农民工以其家庭为对象。异地市民化则主要以离乡进入城市的农民工及其家庭为对象。
2.农民工市民化制度需求。目前，我国城市农民工仍处于城市底层或“边缘化”，各种制约因素使他们难以真正融入城市。虽然越来越多的农民工进入了城市，但从未享受城市文明，缺乏社会认同和归属感，处于一种“身在曹营，心在汉”的状态。因此，亟需建立健全相应制度来推进农民工市民化，实现真正的市民化。制度是一个群体获取资源、享受服务的外在环境。良好的制度环境是农民工主动进城、转换社会身份的重要保证，也为他们作出理性选择提供清晰的利益空间。农民工对涉及自身利益的户籍制度、农村土地承包制度、社会保障制度等的变革具有强烈的需求。据国家统计局调查数据显示，截至2015年年末，全国农民工总数达27747万人。农民工渴望打破城乡户籍壁垒，落户到城市，实现户籍身份的转变。周晓唯、魏召君（2011）通过实证数据分析认为，在不考虑其他因素的条件下，农地流转每增加1亩，农村转移劳动力将增加1.461万人。这说明变革土地制度在增加农民部分收入的同时，能够更大程度地释放农村劳动力，推动城市化进城。
二、制度缺失与制约：农民工市民化步履维艰
农民工市民化的过程中面临着一系列阻碍因素，其中制度是最根本的原因，也是保障农民工实现向市民转化的最重要、最深层次的因素。因此，不断完善相关制度，以制度来为市民化保驾护航是实现人的城市化最根本的途径。这里，笔者主要从户籍制度、农村土地承包制度、社会保障制度等方面来进行剖析。
1.传统的户籍制度消解着农民工市民化的积极性。户籍制度是我国特殊的历史产物。不可否认，这一制度使我国迅速建立起完备的工业体系，为劳动力合理配置提供了相关重要参考。但随着改革深入，这一以城乡二元分割为特征的制度已越来越与经济发展不相适应，严重阻碍着农民工市民化。城乡分割的户籍制度人为地划分了农户与非农户，限制了农村劳动力的自由流动，无形中设置了农业人口自由流动、迁徙的制度性壁垒。这一方面大大延缓了农村劳动力向城市转移的速度，另一方面隐藏在户籍背后的有差别的社会福利制度更加剧了城乡间的不平衡。即使在城市务工多年、职业身份已经不是传统意义上的农民、为城市建设奉献青春的农民工群体，仍被排斥在城市福利制度之外，无法享受市民待遇，这严重影响农民工建设城市的动力。
2.现有的土地制度延缓了农民工市民化的步伐。首先，土地产权制度不健全。随着家庭联产承包责任制的推行，在国家对土地拥有所有权的前提下，农民获得了土地的使用权和收益权。但在实施过程中，由于人口变动等因素的影响，势必造成土地重新调整和分配。由此，农民对现在承包的土地没有了长期预期，土地经营倾向于短期化，从而造成低效益的农业生产。其次，土地流转制度不完善。在现有的土地制度下，农民无法获得土地流转带来的全部收益；同时，由于土地流转成本较高，一旦农民退包或转租后，重新获得原有的承包经营权并不容易。这些因素使得农民选择以兼业甚至弃耕的方式来保护承包经营权益。这不仅浪费了土地资源，同时也阻碍了农民主动向城市迈进。再次，土地是农民赖以生存的最基本的保障性生产资料。一旦其身份发生变化，势必导致他们失去最后的生存保障。而放弃视如生命的土地是大多数农民工所不愿意的。正是这种农民对土地的依存关系在一定程度上解除了农民工的后顾之忧，促进的劳动力转移，但同时也难以让农民工下决心完全走出农村摆脱对土地的依附。
3.差异化的社会保障制度制约着农民工市民化的主动性。农民工进城工作，为城市经济社会发展做出了极大贡献。然而，长期以来却被社会保障制度拒之门外，得不到应有的社会保障。按照新的社会保障法规定，用人单位应当为职工缴纳养老、医疗、失业、生育、工伤保险。但在实施中，由于农民工的流动性较高，一些地方企业往往会结合自身条件有选择性地为农民工参保。从养老保险缴纳情况来看，目前，只有少数大城市制定了面向农民工的社会养老保险办法，如北京推行的《北京市农民工养老保险暂行办法》。在制度推行过程中，出现了参保率低、退保率高的现象，再加上养老保险异地转移难等问题，更加大了农民工的退保力度。从医疗保险参保状况来看，农民工的工作性质、环境、条件等比较恶劣，极易生病。但农民工被排斥在城市医疗保险体系之外，而异地合作医疗的接续虽然在一定程度上减轻了农民工的负担，但面对较大的报销基数，一些农民工不愿意到大医院就诊。从失业保险参保状况来看，城市市民在失业后，有失业补助作为保障来维持生活。而大多数农民工在失业后却没有相应的保障机制，只能重返家乡。从工伤保险来看，农民工，尤其是一些高危行业的农民工，大都与企业签订“生死合同”。一旦发生事故，企业往往先保护自身利益，责任由农民工个人承担。据统计，每年发生的农民工工伤事故中，真正得到补偿和救助的比例在5%。农民工的社会保障权益没有被纳入城市社会保障体系中，严重阻碍农民工市民化进程。 三、制度保障：农民工市民化的坚实后盾
1.推进户籍制度改革。推进农民工市民化，户籍制度改革首当其冲。第一，逐步弱化依附于户籍的差异性社会待遇。改革现行户籍管理方式，恢复户籍本来的人口管理功能。根据2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中相关建议，尽快建立统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。将依附于户籍上的各种不合理利益彻底剥离，消除因户籍而产生的社会不平等，使农民工享受均等化公共服务，有效的推进农民工市民化。第二，逐步建立新型户籍制度。尽快建立并完善以居住地为基本形式的户口登记制度，以合法固定住所和相对稳定职业为基本落户条件。新型户籍管理制度可以首先在中小城市全面放开，大城市有序放开并逐步过渡到全国，引导人口合理有序，流动实现城乡人口的一体化管理。户籍制度改革可谓牵一发而动全身，其改革意义并不仅仅是制度本身的变革，也是调整城乡二元利益格局的关键契机。农民工市民化是一个渐进过程，不是一蹴而就的。深化户籍制度改革也同样需要循序渐进，消除市民化的户籍障碍，为农民工向市民转变创造良好的制度环境。
2.完善土地流转制度。现有的农村土地产权制度是家庭联产承包责任制的延续，土地的产权归国家所有，将土地使用权分给农民。土地产权交易主要以使用权的流转为主。而这种交易作用极为有限，更在一定程度上固化了农民与土地的依存关系，也使土地成为农民工退出城市的“后备资源”。这种土地产权固化的制度对农民工向市民转化极为不利。因此，加快土地制度改革，建立与农民工市民化相适应的土地流转制度势在必行。第一，培育农村土地市场。以市场机制为导向，逐步形成合理的土地转让价格，充分调动市场的力量，以信誉度高的中介组织为依托，尤其是土地信托服务公司，并建立相应的市场管理机构，规范耕地流转市场运行。第二，明确农民对土地的经营权。所有权、使用权与经营权长期划分不清是阻碍农民工进城的重要因素。因此，从法律的高度对农民对土地的使用、收益权力进行明确，不仅有利于保障农民的土地利益，也有利于农村剩余劳动力向城市转移。第三，创新土地流转形式。实行农村—城市土地置换，依托政府认可的、信誉度较高的土地置换公司，评估农民工承包土地的质量与经济效益，将农民土地使用权转让与城市住房相挂钩，给予一定住房优惠，促进农民工定居城市；实行土地股份制，以村或乡镇为单位，成立土地股份合作社，将土地集中进行合理开发、投资，农民以土地入股并取得相应分红。第四，完善土地流转金融服务。适当加大农业专项信贷投入，以低利率吸引土地开发投资，加大对闲置土地的开发与利用。
3.完善社会保障制度。农民工是我国社会转型出现的特殊群体。近几年，农民工为我国经济实现跨越式发展作出了重大贡献，成为城市建设的中坚力量。但农民工群体长期被排斥在城市社会保障体系之外的现状并没有实质性的改善，这不仅不利于农民工扎根城市、融入城市生活，同时也不利于新型城镇化的健康发展。尽快建立城乡一体化的社会保障制度是构建和谐社会的内在需要，是促进农民工市民化的坚实后盾。
首先，将农民工纳入城市社会养老保险制度中。根据农民工职业的不同采取不同的办法。如一些职业较稳定、城市居住时间较长的农民工可直接纳入城镇居民养老保险体系，达到缴费年限可享受与城市居民同等的养老保险待遇。一些职业流动性较大的农民工，可参照城市灵活就业人员参保标准，设计阶梯式缴费比例供农民工自愿选择，实现逐步过渡。其次，建立针对农民工的医疗和大病保障制度。由于农民工工作的特殊性，多集中在高危行业，其患病几率也较高。这不仅给农民工带来身体上的痛苦，还会导致他们失去工作，失去经济来源。政府应当适当降低农民工报销基数，调高新农合在城市医院报销比例，减轻农民工医药费负担。最后，要建立针对农民工的工伤保险制度。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件恶劣，发生事故的几率非常高。一旦发生事故，农民工由于处于弱势地位，权益往往得不到有效的保障。因此，有必要尽快建立针对农民工的工伤保险制度。
四、结语
诚然，大多数农民向市民转化并非出于自愿，但在农业现代化、农村城镇化浪潮的推进下，农民市民化已然成为不可阻挡的趋势。突破制度藩篱，保障农民工顺利实现市民化刻不容缓。同时，我们也应当看到，制度的建立健全需要一个过程，这也就决定了农民工市民化不可能一蹴而就，还有很长的路要走，需要政府、社会以及农民工自身共同努力。
参考文献：
[1]钱文荣，黄祖辉.转型时期的中国农民工：长江三角洲16城市农民工市民化问题调查[M].北京：中国社会科学出版社，2007.
[2]郑功成，黄黎若连等.中国农民工问题与社会保护[M].北京：人民出版社，2007.
[3]邹新树.中国城市农民工问题[M].北京：群言出版社，2007.
[4]谢建社等著.中国农民工权利保障[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[5]杨莉云.农民工市民化的户籍制度障碍[J].山东农业大学学報，2013（3）.
[6]韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革，2012（11）.
[7]杨云善.制度供求失衡：农民工市民化进程中的重要障碍及破解思路[J].求实，2012（3）.
[8]周晓唯，魏召君.农地流转对农民市民化促进作用的研究[J].首都经济贸易大学学报，2011（2）.
作者简介：苗文莉（1989—），女，山西阳泉人，硕士研究生，山西广播电视大学阳泉分校，助教。