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【摘要】：不可移动文物是我国重要的不可再生资源。文保单位“四有”工作制度是《文物保护法》中为保护成为文物保护单位的不可移动文物而特设的独具特色的工作制度。本文从“四有”工作制度的形成历史背景出发，分析现行“四有”工作制度中存在的问题，最终提出具有针对性的对策及法律建议。
【关键词】：文物保护法；文保单位；四有；工作
一、文物保护立法中“四有”工作制度形成的历史背景
“文物保护单位”是我国对不可移动文物给予保护的重要基础性工作，而《文物保护法》中针对各级各类文物保护单位所进行的“四有”工作则是落实这一保护形式的根本保障性法律制度。保护范围的确定有利于确保文物本体的安全及其周围环境的真实性与完整性，设置标志说明旨在以政府权威增强人们保护文物、爱护文物的保护意识，同时也是关于文物信息的重要标志；建立专门的档案是为了在实施文物保护中提供真实、必要的原始资料，文物“四有”档案的不断变化和丰富见证了文物保护单位的演化与变迁，也展现了保护工作的成绩；设立专门的机构与专职人员是文物得到持续保护与有效管理的切实保证，是落实文物保护单位保护工作的管理制度的核心。[1]
我国现有文物保护“四有”工作制度的渊源可以追朔到上个世纪的30年代的抗日战争时期，1932年国民政府决定以西安作为战时陪都，设立了以张继为首的“西京筹备委员会”，这个机构不仅对西安的城市规划建设作了初步方案，更做了大量的文物调查工作并在此基础上制定了文物古迹的保护方法。其中关于文物古迹平面图绘制、标志树立、资料收集、保护管理机构人员确定等内容已经形成了今天我国文物保护“四有”工作制度的雏形。1948年中国人民解放军包围北平（今北京）为避免炮火损坏文物，曾邀请当时中国古建筑研究专家梁思成做了一份古建筑保护名录。而中华人民共和成立以后，1956年，国务院在《关于在农业生产建设中保护文物的通知》中，首次明确提出地方政府要为文物树立标志，加以保护，并在后继的法律法规中逐渐对保护标志作了具体的规范和要求。1961年第一批全国重点文保单位公布，1963年文化部颁布的《文物保护单位保护管理暂行办法》对文保单位的保护范围、保护标志、保护档案、保护机构都做出了具体要求，这标志着我国文物保护立法中“四有”工作制度的诞生。
1982年第五届全国人大常委会通过、1991年第七届全国人大常委会修改的《中华人民共和国文物保护法》及1992年颁布的《中华人民共和国文物保护法实施细则》标志着我国文物保护法根本大法的诞生。该法条第二章以“文物保护单位”为题单列成章，对文物保护单位保护制度作了新的法律规定及解读。同时，1991年国家文物局颁布的《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行）》则针对“国保”单位进一步规定了“四有”工作的具体方式、方法。这一时期法条最大的成果是“建设控制地带”规定的设立，十分有利于“文物保护单位”的历史环境与自然风貌的保护，从更大的范围上保持了历史遗产的真实性与文化内涵的完整性。2002年，第九届全国人大修订通过了新的《中华人民共和国文物保护法》，2003年《中华人民共和国文物保护法实施条例》也公布实施，从此我国文物保护单位“四有”工作进入了一个新的发展时期。明确规定了在保护范围及建控地带内不得进行的项目，作出了不得原址重建的严格规定，并增强了文物部门的权威性。
总之，上述一系列以《文物保护法》这一文物大法为基础的相关规制陆续出台，使中国“文物保护单位”四有工作制度日趋成熟与完善，使科学、健全的“文物保护单位”四有工作制度逐步形成，为数量日增的各级各类“文物保护单位”的有效保护奠定了坚实的基础，为我国文物资源的整体安全创造了有利的法律制度保障。
二、当前“四有”工作制度中存在的问题
（一）作出标志说明方面
尽管1991年的《国保“四有”工作規范》中，都曾对保护标志和说明分别提出要求，并将“标志”和“说明”放在同等重要的位置.但是长期以来，全国各地似乎只是对保护标志情有独钟，而设立说明牌的工作却严重滞后，随着文物工作的持续深入，以及民众对文化遗产工作不断有新的诉求，为文物保护单位设立说明牌已经摆在了文物工作者面前。
此外，对“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的标志说明，重视程度不够。《文物保护法》第十三条规定：“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布”[2]这类不可移动文物虽然还不是文物保护单位，但是它们具有一定的文物价值，受《文物保护法》的保护，是整个文物保护对象中不可或缺的一部分，并且随着相关研究的深入以及社会整体认识水平的提高，将来可能会升级为文物保护单位。但就目前来说，法律只是规定要对各级文物保护单位做出标志说明，对于“一般不可移动文物”并没有要求，从而造成许多人甚至是文物工作人员对这类不可移动文物认识严重不足，有人竟然认为它们并不属于法定文物的范畴。[3]因此，应尽快为“一般不可移动文物”做出保护标志说明事项立法，从而提高人们对它们的重视程度。
（二）划定保护范围方面
按照《文物保护法》第十五、十八条要求，文物保护单位须有必要的保护范围，并根据保护文物的实际需求，可在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在实际工作中，划定保护范围和建设控制地带一般是同时进行的，因此业内通常将此项工作简称为划定“两线”。长期以来，“两线”的划定主要是以文字描述的形式来确定并公布的，不可否认的是这种划线方式能较为快速地将“两线”公布出来，对保护文物起过一定的作用，但有几个问题在以往的工作中长期被忽略了。
其一是文物本体认定工作的欠缺，大部分文物保护单位在公布时，主要涉及名称、年代、类别、地址四类信息，至于文物本体具体包含哪些内容却很少提及，这就给后续的保护工作带来困难，例如，在某个文物保护单位中，包含着多栋建筑或是若干其他类别的文物单体，但是在公布时又没有给出一个详细的清单，那么对该文物保护单位进行文物本体认定就十分必要了，否则，在文物本体尚未确认时就去划定“两线”，显然是不科学的。 其二是作为标志物的道路、建筑物的界线经常会发生变化，另外由于文字表述较为笼统、机械，时常会导致“两线”界定不清，出现混乱。随着经济社会的发展，越来越多的地区基建活动频繁，在很多城市的中心区域，寸土寸金，其中牵扯的利益巨大，所以以文字描述为主的“笼统”划线方式，不仅无法满足文物保护的要求，还会激化城市建设与文物保护之间的矛盾，为保护管理工作带来很大不便。
其三是“两线”划定与城市规划工作相互脱节，“两线”的具体划法，一般由文物行政部门提出，然后由城市规划行政主管部门提出意见，最后报相应级别政府公布，然而，随着城市的发展，文物保护单位所在地域的城市控制性详细规划、修建性详细规划是不断在调整的，规划部门以调整后的控制性详规或修建性详规来规范城市建设活动时，与文物行政部门之间缺乏沟通，这势必造成“两线”无法发挥应有的作用.
（三）建立记录档案方面
一份完备的记录档案，不仅要包括行政管理档案、文献资料档案、
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照片图纸档案，还有文物保护工程档案、影像资料档案，必要时还有考古资料档案等等。随着文物事业的蓬勃发展，以纸质资料为主的传统记录档案工作形式已明显满足不了现时的要求。纸质档案不仅在保存、管理上需要较高的要求，关键在于不易查询检索，这为后续档案的使用工作带来很大不便，档案利用率低下。
（四）设置专门机构或者专人负责管理方面
《文物保护法》中规定各级文物保护单位要“区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理”，然而在实际情况中，设有专门机构或人员进行管理的文物保护单位只是占少数，且随着“文物保护单位”数量的不断增长，为每个文物单位设立专门管理机构或人员，显然是不现实的，很大一部分文物单位仍遵循着“谁使用，谁负责”的原则，由所有人或使用人进行日常管理和维护，政府文物行政部门负责监督和指导。[4]但是，多数所有者或使用者在面对文物保护时，由于切身利益等多种因素的影响，主观保护意愿并不强，客观上又缺乏专业技术，因此，要想对成百上千个文物点的保护情况实施有效的监督、管理，仅靠文物行政部门的力量，显然是行不通的。
三、完善“四有”工作制度的对策、建议
综合以上论述，笔者认为在现行的文物保护单位“四有”工作制度中还存在很多问题，针对这些问题在具体的立法与工作实践中应该做好：
首先：在今后的工作中，立法上要体现出重视文物保护单位说明牌的竖立工作，并结合各文物点的实际情况来妥善安排说明牌的形式，同时考虑说明内容的简明性与通俗性，能让普通民众看懂，从而更好地理解文物的价值内涵；迅速落实“一般不可移动文物”的标志说明竖立工作，一方面是确保其安全，另一方面是提高人们对这类文物的重视程度。在上述工作的基础上，要为孤立隔绝，分布散乱，无法形成群体优势的不可移动文物，增加指引设施，提高文物点可达性，从而形成一套引介功能更强、文物点更易发挥其社会功能的城市文化遗产标识指引体系。
其次，在关于保护范围与监控地带的划定上应细化有关法条，在强调“两线”的精确性，图文并举，以大比例地形图为底图，准确标出“两线”位置等相关信息，并配以文字说明；注重“两线”与文物周边城市规划控规、修规之间的协调性，在文物保护与城市建设中间找到平衡点；“两线”划定的成果最终能够进入“城市规划管理信息系统”，在协调保护与建设之间矛盾中，发挥实际作用。因此，在今后的工作中，不仅要完善各级文物保护单位的“两线”工作，还应采用类似的方法，进一步划出“一般不可移动文物”的本体范围“四至”，并统一纳入到“城市规划管理信息系统”中，最终实现不可移动文物保护与城市建设的双赢。
再次，在有关法条中应对文物四有档案进行进一步规范化的要求，列出详细的档案目录、记录表格样式、份数，以及储存介质等。
最后，针对人员机构紧张的问题。2010年7月，国家文物局下发了《关于进一步发挥文化遗产保护志愿者作用的意见》，提倡要让更多的民众通过成为“文化遗产保护志愿者”参与到文化遗产事业中来，并指出“志愿者是全社会参与保护文化遗产的生力军”目前，很多地区都在积极组建自己的“文物保护志愿者”队伍，初见规模。虽说在实践中，志愿者工作要比原先设想的那样复杂得多，但不可否认，建立文物保护志愿者队伍是将公众力量引入文物保护工作的一个重要方式，是今后的工作趋势。
参考文献：
[1]范敬宜、单霁翔等.文物保护法律指南[M].北京：中国城市出版社，2003：29.
[2]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2003：23.
[3]朱明敏.关于文物“四有”工作的几点思考[J].广东技术师范学院学报，2010（3）.
[4]管菊芳.浅谈新文物保护法与不可移动文物保护[J].法制经緯，2009（4）.
【关键词】：文物保护法；文保单位；四有；工作
一、文物保护立法中“四有”工作制度形成的历史背景
“文物保护单位”是我国对不可移动文物给予保护的重要基础性工作，而《文物保护法》中针对各级各类文物保护单位所进行的“四有”工作则是落实这一保护形式的根本保障性法律制度。保护范围的确定有利于确保文物本体的安全及其周围环境的真实性与完整性，设置标志说明旨在以政府权威增强人们保护文物、爱护文物的保护意识，同时也是关于文物信息的重要标志；建立专门的档案是为了在实施文物保护中提供真实、必要的原始资料，文物“四有”档案的不断变化和丰富见证了文物保护单位的演化与变迁，也展现了保护工作的成绩；设立专门的机构与专职人员是文物得到持续保护与有效管理的切实保证，是落实文物保护单位保护工作的管理制度的核心。[1]
我国现有文物保护“四有”工作制度的渊源可以追朔到上个世纪的30年代的抗日战争时期，1932年国民政府决定以西安作为战时陪都，设立了以张继为首的“西京筹备委员会”，这个机构不仅对西安的城市规划建设作了初步方案，更做了大量的文物调查工作并在此基础上制定了文物古迹的保护方法。其中关于文物古迹平面图绘制、标志树立、资料收集、保护管理机构人员确定等内容已经形成了今天我国文物保护“四有”工作制度的雏形。1948年中国人民解放军包围北平（今北京）为避免炮火损坏文物，曾邀请当时中国古建筑研究专家梁思成做了一份古建筑保护名录。而中华人民共和成立以后，1956年，国务院在《关于在农业生产建设中保护文物的通知》中，首次明确提出地方政府要为文物树立标志，加以保护，并在后继的法律法规中逐渐对保护标志作了具体的规范和要求。1961年第一批全国重点文保单位公布，1963年文化部颁布的《文物保护单位保护管理暂行办法》对文保单位的保护范围、保护标志、保护档案、保护机构都做出了具体要求，这标志着我国文物保护立法中“四有”工作制度的诞生。
1982年第五届全国人大常委会通过、1991年第七届全国人大常委会修改的《中华人民共和国文物保护法》及1992年颁布的《中华人民共和国文物保护法实施细则》标志着我国文物保护法根本大法的诞生。该法条第二章以“文物保护单位”为题单列成章，对文物保护单位保护制度作了新的法律规定及解读。同时，1991年国家文物局颁布的《全国重点文物保护单位保护范围、标志说明、记录档案和保管机构工作规范（试行）》则针对“国保”单位进一步规定了“四有”工作的具体方式、方法。这一时期法条最大的成果是“建设控制地带”规定的设立，十分有利于“文物保护单位”的历史环境与自然风貌的保护，从更大的范围上保持了历史遗产的真实性与文化内涵的完整性。2002年，第九届全国人大修订通过了新的《中华人民共和国文物保护法》，2003年《中华人民共和国文物保护法实施条例》也公布实施，从此我国文物保护单位“四有”工作进入了一个新的发展时期。明确规定了在保护范围及建控地带内不得进行的项目，作出了不得原址重建的严格规定，并增强了文物部门的权威性。
总之，上述一系列以《文物保护法》这一文物大法为基础的相关规制陆续出台，使中国“文物保护单位”四有工作制度日趋成熟与完善，使科学、健全的“文物保护单位”四有工作制度逐步形成，为数量日增的各级各类“文物保护单位”的有效保护奠定了坚实的基础，为我国文物资源的整体安全创造了有利的法律制度保障。
二、当前“四有”工作制度中存在的问题
（一）作出标志说明方面
尽管1991年的《国保“四有”工作規范》中，都曾对保护标志和说明分别提出要求，并将“标志”和“说明”放在同等重要的位置.但是长期以来，全国各地似乎只是对保护标志情有独钟，而设立说明牌的工作却严重滞后，随着文物工作的持续深入，以及民众对文化遗产工作不断有新的诉求，为文物保护单位设立说明牌已经摆在了文物工作者面前。
此外，对“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的标志说明，重视程度不够。《文物保护法》第十三条规定：“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布”[2]这类不可移动文物虽然还不是文物保护单位，但是它们具有一定的文物价值，受《文物保护法》的保护，是整个文物保护对象中不可或缺的一部分，并且随着相关研究的深入以及社会整体认识水平的提高，将来可能会升级为文物保护单位。但就目前来说，法律只是规定要对各级文物保护单位做出标志说明，对于“一般不可移动文物”并没有要求，从而造成许多人甚至是文物工作人员对这类不可移动文物认识严重不足，有人竟然认为它们并不属于法定文物的范畴。[3]因此，应尽快为“一般不可移动文物”做出保护标志说明事项立法，从而提高人们对它们的重视程度。
（二）划定保护范围方面
按照《文物保护法》第十五、十八条要求，文物保护单位须有必要的保护范围，并根据保护文物的实际需求，可在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在实际工作中，划定保护范围和建设控制地带一般是同时进行的，因此业内通常将此项工作简称为划定“两线”。长期以来，“两线”的划定主要是以文字描述的形式来确定并公布的，不可否认的是这种划线方式能较为快速地将“两线”公布出来，对保护文物起过一定的作用，但有几个问题在以往的工作中长期被忽略了。
其一是文物本体认定工作的欠缺，大部分文物保护单位在公布时，主要涉及名称、年代、类别、地址四类信息，至于文物本体具体包含哪些内容却很少提及，这就给后续的保护工作带来困难，例如，在某个文物保护单位中，包含着多栋建筑或是若干其他类别的文物单体，但是在公布时又没有给出一个详细的清单，那么对该文物保护单位进行文物本体认定就十分必要了，否则，在文物本体尚未确认时就去划定“两线”，显然是不科学的。 其二是作为标志物的道路、建筑物的界线经常会发生变化，另外由于文字表述较为笼统、机械，时常会导致“两线”界定不清，出现混乱。随着经济社会的发展，越来越多的地区基建活动频繁，在很多城市的中心区域，寸土寸金，其中牵扯的利益巨大，所以以文字描述为主的“笼统”划线方式，不仅无法满足文物保护的要求，还会激化城市建设与文物保护之间的矛盾，为保护管理工作带来很大不便。
其三是“两线”划定与城市规划工作相互脱节，“两线”的具体划法，一般由文物行政部门提出，然后由城市规划行政主管部门提出意见，最后报相应级别政府公布，然而，随着城市的发展，文物保护单位所在地域的城市控制性详细规划、修建性详细规划是不断在调整的，规划部门以调整后的控制性详规或修建性详规来规范城市建设活动时，与文物行政部门之间缺乏沟通，这势必造成“两线”无法发挥应有的作用.
（三）建立记录档案方面
一份完备的记录档案，不仅要包括行政管理档案、文献资料档案、
（下转第页）
（上接第页）
照片图纸档案，还有文物保护工程档案、影像资料档案，必要时还有考古资料档案等等。随着文物事业的蓬勃发展，以纸质资料为主的传统记录档案工作形式已明显满足不了现时的要求。纸质档案不仅在保存、管理上需要较高的要求，关键在于不易查询检索，这为后续档案的使用工作带来很大不便，档案利用率低下。
（四）设置专门机构或者专人负责管理方面
《文物保护法》中规定各级文物保护单位要“区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理”，然而在实际情况中，设有专门机构或人员进行管理的文物保护单位只是占少数，且随着“文物保护单位”数量的不断增长，为每个文物单位设立专门管理机构或人员，显然是不现实的，很大一部分文物单位仍遵循着“谁使用，谁负责”的原则，由所有人或使用人进行日常管理和维护，政府文物行政部门负责监督和指导。[4]但是，多数所有者或使用者在面对文物保护时，由于切身利益等多种因素的影响，主观保护意愿并不强，客观上又缺乏专业技术，因此，要想对成百上千个文物点的保护情况实施有效的监督、管理，仅靠文物行政部门的力量，显然是行不通的。
三、完善“四有”工作制度的对策、建议
综合以上论述，笔者认为在现行的文物保护单位“四有”工作制度中还存在很多问题，针对这些问题在具体的立法与工作实践中应该做好：
首先：在今后的工作中，立法上要体现出重视文物保护单位说明牌的竖立工作，并结合各文物点的实际情况来妥善安排说明牌的形式，同时考虑说明内容的简明性与通俗性，能让普通民众看懂，从而更好地理解文物的价值内涵；迅速落实“一般不可移动文物”的标志说明竖立工作，一方面是确保其安全，另一方面是提高人们对这类文物的重视程度。在上述工作的基础上，要为孤立隔绝，分布散乱，无法形成群体优势的不可移动文物，增加指引设施，提高文物点可达性，从而形成一套引介功能更强、文物点更易发挥其社会功能的城市文化遗产标识指引体系。
其次，在关于保护范围与监控地带的划定上应细化有关法条，在强调“两线”的精确性，图文并举，以大比例地形图为底图，准确标出“两线”位置等相关信息，并配以文字说明；注重“两线”与文物周边城市规划控规、修规之间的协调性，在文物保护与城市建设中间找到平衡点；“两线”划定的成果最终能够进入“城市规划管理信息系统”，在协调保护与建设之间矛盾中，发挥实际作用。因此，在今后的工作中，不仅要完善各级文物保护单位的“两线”工作，还应采用类似的方法，进一步划出“一般不可移动文物”的本体范围“四至”，并统一纳入到“城市规划管理信息系统”中，最终实现不可移动文物保护与城市建设的双赢。
再次，在有关法条中应对文物四有档案进行进一步规范化的要求，列出详细的档案目录、记录表格样式、份数，以及储存介质等。
最后，针对人员机构紧张的问题。2010年7月，国家文物局下发了《关于进一步发挥文化遗产保护志愿者作用的意见》，提倡要让更多的民众通过成为“文化遗产保护志愿者”参与到文化遗产事业中来，并指出“志愿者是全社会参与保护文化遗产的生力军”目前，很多地区都在积极组建自己的“文物保护志愿者”队伍，初见规模。虽说在实践中，志愿者工作要比原先设想的那样复杂得多，但不可否认，建立文物保护志愿者队伍是将公众力量引入文物保护工作的一个重要方式，是今后的工作趋势。
参考文献：
[1]范敬宜、单霁翔等.文物保护法律指南[M].北京：中国城市出版社，2003：29.
[2]《中华人民共和国文物保护法·中华人民共和国文物保护法实施条例》，北京：中国法制出版社，2003：23.
[3]朱明敏.关于文物“四有”工作的几点思考[J].广东技术师范学院学报，2010（3）.
[4]管菊芳.浅谈新文物保护法与不可移动文物保护[J].法制经緯，2009（4）.