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摘 要 为了填补对网约车这一新业态规制的空白，交通运输部出台了《指导意见》和《暂行办法》草案，但有关规定引发重大争议。本文结合北京市政府对网约车监管的现状，评析新规中网约车的监管方向选择，从行政法学角度探究网约车监管模式的潜在困境，最终提出“一般许可”和“政 企监管”这一更契合网约车发展前景的行政规制思路。
关键词 网约车 监管模式 特许经营 行政规制
基金项目：本成果获中国政法大学研究创新基金资助，项目名称“新规视野下政府对网约车的监管研究——以北京市为例”，项目编号2015SSCX107。
作者简介：杨星星、陈幽燕、王勤原，中国政法大学法学院硕士研究生；王贵芳，中国政法大学刑事司法学院硕士研究生。
中图分类号：C931 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.100
面对网约车的蓬勃发展趋势，原有的出租车规制模式显得力不从心，为了弥补政府监管缺失的漏洞，交通运输部出台了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法 （征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），使“网约车”的合法身份逐渐明朗化，但其中的一些诸如设置高准入门槛、延续数量限制等规定引起了公众和专家的热议。因此，本项目组结合目前北京市政府对网约车的规制情况，探究新规视野下政府对网约车监管模式的困境，进而提出政府对网络预约出租车规制的优化路径。
一、网约车的概念和定位
《指导意见》将巡游出租车和预约出租车都归类为出租汽车，意味着两者都被纳入出租汽车监管框架，巡游出租车近似于传统“扬手即停”的出租车，预约出租车包括网上预约和电话预约方式，而目前以网上预约为消费常态，因此本文的网约车特指网络预约出租车。简而言之，网约车是指借助有关平台公司开发的智能手机约车软件，提供个性化运输服务的车辆。
在构建政府行政规制思路之前，必须先对网约车的定位予以明确。首先，《指导意见》提到出租汽车是城市公共交通的补充，因此，网约车在内的出租汽车与公共交通系统相互独立的，更倾向营利性质；其次，网约车是“互联网 ”时代衍生的新业态，是共享经济产物，其运营提高了闲置资源的利用效率，缓解了运输服务供需时空匹配的冲突，与传统巡游出租车性质相去甚远。
二、 北京市政府对网约车监管现状
行政许可是政府重要的规制方式，可细分为一般许可和特别许可，纵观北京市政府对网约车的监管现状，只有依据公民和法人的申请才能准许其进入网约车的经营市场，准入、价格和数量这一系列因素都在政府偏严的监管之下，可见，新规预设的是网约车特许经营模式。
（一）偏严的准入审查
《暂行办法》规定网络约租车投入市场运行的前提是依法取得出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶人员服务资格证这三重许可，总体而言，北京市交通委对于人、车、平台的审查不遗余力。今年3月份以来，北京市开始实施“不能通过犯罪记录筛查的，不予准入”的机制，以确保运输服务安全，另外，近期北京市交通委频繁约谈各大网约车平台，对非法运营的私家车执法打击力度也很大，使得低价的私家车逐渐退出北京出租车市场。
（二）偏严的数量限制
根据《暂行办法》第十三条规定，如果某市政府对网约车配置数量有要求则道路运输管理部门就可以对《道路运输证》的发放予以限制，该条规定使得网约车再次落入数量管制的窠臼。北京市是首个在全国表态“网约车加剧拥堵”的城市，目前对网约车数量限制偏严，并不鼓励网约车数量的激增，例如2015年十月份国企首汽集团推出的“官方网约车”其遵循的是“存量转化”，即压缩巡游出租车数量以发展网络预约出租车，从而保持北京市出租车总体数量平衡。
（三）偏严的运价限制
虽然《暂行办法》第三条第2款已明确规定政府指导价或市场调节价这两种网约车运价形成机制，但《暂行办法》第十三条第二款又使道路运输管理部门对网约车数量具有很大的自由裁量权，这就容易导致“市场调节价”虚设。数量是供需均衡的关键，在充分孕育的市场环境下，产品数量变动引导着价格的浮动，一旦数量被人为控制，也就丧失价格市场化变动的可能性，最后仍是依靠政府统筹营运价格。
三、 新规视野下政府对网约车监管模式困境
（一）实行特许经营于法无据
《行政许可法》第十二条第2项对特别许可权的客体作出规定，但网约车经营权既不属于有限的自然资源范畴也并非“直接涉及公共利益”，最终政府推行网约车特许经营的解释便归于“有限的公共资源”。但在行政法的学理和立法层面，“有限公共资源”并无定论，这就导致现实操作中特别许可的界定标准更取决于政府所需。本项目组认为网约车经营权不应视为有限公共资源，因为网约车市场化程度高，具备一定的排他性和明显逐利的倾向，与公共属性格格不入。另外，部分学者提出网约车经营权就是公共道路资源的使用权，而车辆的行驶又造成公共道路时有拥挤，所以网约车实行特许经营是应有之义。但是这无法解释为何不对其他占用公共道路资源的车辆例如大客车、轿车等实施严格数量管制，况且网约车数量仅占机动车保有量的一小部分比例，没有达到设立行政特别许可的外部严重危害性标准。 因此，《暂行办法》对网约车预设的特许经营模式并不能从《行政许可法》中寻求合法依据。
（二）无法满足动态出行需求
新规框架下政府对网约车实行偏严的数量规制，无法契合居民动态的出行需求，而其中供需矛盾最为凸显就是北京市。从2004年至今北京市出租车数量变化微小，仅仅从6.5万辆增至6.7万辆，而这期间北京市常住人口增加近900万，可见，北京市人均出租车拥有量甚至处于倒退状态。出行市场的特点是在不同地段、时段或不同路况环境下其需求量都处于变动之中。北京市日均有1000万人左右在五环内外往返工作，通勤时段出行需求巨大，但显然交通主管部门不能准确把握市场信息，进而无法采取灵活手段调控出租汽车数量以满足民众动态出行需求，“打车难”等问题不绝如缕。相比之下，网约车平台凭借技术优势实时掌控消费者出行需求信息并予以动态匹配，较为高效快捷地满足社会成员差异化的出行需求。 （三）消费者权益保护力度不足
纵观《暂行办法》和《指导意见》，延续的依旧是命令式的政府监管模式，更多的强调相对人对于公权力的服从与遵守，却忽略了政府作为公共服务提供者这一至关重要的角色扮演，特别是对消费者权益保护措施不够清晰准确。以信息公开为例，一方面，信息公开的主体不甚明了，这就导致信息公开在实际落实中遭遇相互推诿的阻碍，例如《暂行办法》第35条规定“各有关部门”应当定期公示经营者以及驾驶者的相关信息，该规定提出的“有关部门”到底指哪个部门不得而知；另一方面，在信息公开的具体程序以及公开范围上，《指导意见》以及《暂行办法》均尚未作出较为完整的制度设计。
四、政府对网约车监管模式的最优选择
（一）实行“一般许可”模式
传统巡游出租车实行特许经营已经备受争议，如今《暂行办法》再以相同的许可模式规制网约车无疑是监管理念滞后的表现，前文已论证网约车经营权不属于“有限的公共资源”，政府应恪守自由裁量规则而非人为设置高难度的市场准入，为权力寻租留下空间。本项目组认为政府完全解除对网约车的管制并不现实也不应当，而应该针对网约车的业态特性实行“一般许可”，因为相对于特别许可而言，一般许可管制程度更低，更加适宜网约车经营权资源合理分配。具体而言，是由特许经营制转变为备案登记制：一方面将人、车、平台的准入转变为单纯的行政程序事项，遵循低门槛的准入规则，另一方面必须对于网约车经营安全和服务品质设定最低标准，加大对网约车经营者的规制力度，勒令不合格的经营者及时退出竞争。此外，政府部门可强制要求网约车平台对车辆和司机的必要信息进行审核、备案并予以公示，降低网约车恶性事件发生概率。
一般许可打破了政府歧视性的准入机制，使所有适格主体都可依法申请网约车经营权并展开平等竞争。部分学者质疑取消数量管制会造成市场混乱，但是事实上，网约车的安全和服务水平直接依赖于合理的安全和服务标准规制，而不是数量管制。从网约车行业发展前景分析，只要建立了有效的准入、竞争和退出机制，网约车市场并不一定就会无限膨胀，毕竟市场这块蛋糕是有限的。
（二） 推行“政 企”监管模式
《行政许可法》第十三条规定可以不设置行政许可的四种情形，市场竞争机制能有效调节的为其中之一。本项目组开展了以“北京市地区大学生对网约车了解情况”为内容的实地调查，共收回97份有效问卷，结果显示77.32%的被调查者认为网约车存在司机准入不严的安全风险，而其中赞成由网约车平台承担准入审查和定价责任的占据65.98%和69.07%，可见，大学生这一消费群体更偏好网约车的运行由市场和企业自主调节。而且在客观情况下，网约车的良性发展可依托市场的自我调节，从当前网约车发展近况来看，“烧钱”补贴等营销手段已渐趋冷却，网约车平台开始着眼于提升车辆安全和服务质量等，进而在市场竞争中夺得头筹。而从许多发达国家的监管实践看，监管主体从单一性向多元性转变已更趋明显。 对网约车监管而言，实行“政 企”式的混合监管模式既能使政府角色回归到间接管制的正确定位，也有利于培育社会组织自我管理的能力。
“政 企“监管模式是指“政府管平台，平台管车辆”，政府制定有关监管操作、效果评估的规则，网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法定责任。本项目组认为在现实操作层面目前网约车安全、驾驶员资质、车辆违章、保险问题等都可由平台公司通过技术创新和商业探索等手段加以解决。譬如，在运输服务的安全方面，网约车平台可借助最新定位系统对车辆和司机实现24小时全程监管，并且与保险公司合作探索针对消费者人身安全的保险产品。在“政 企”监管模式下，平台公司对车辆和人员采取直接监管，政府将仅制定基本的准入标准，但是在网约车平台的日常营运过程中持续监督检查，最终实现最大可能的市场竞争，保留最小必要的行政规制。
五、结语
随着现代服务型政府理念的兴起，政府在监管方式上也应该破旧革新，倘若继续固守命令性的监管观念，有可能使网约车的优势荡然无存，打车难、服务差等问题也将卷土重来。“互联网 ”为打破出租车行业垄断提供契机，此时，理性政府不应当试图在网约车领域催生新的垄断壁垒，而应创新行政规制理念，推行“一般许可”并设立“政 企”的监管模式，顺应共享经济发展趋势，进而有序规制网约车这一新业态发展。
注释：
王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法学研究.2016（2）.49.
康纪田.论行政特许功能界定的失误及矫正.内蒙古农业大学学报.2005（3）.
江必新主编.行政规制论丛（第1版）.法律出版社.2013.284.
关键词 网约车 监管模式 特许经营 行政规制
基金项目：本成果获中国政法大学研究创新基金资助，项目名称“新规视野下政府对网约车的监管研究——以北京市为例”，项目编号2015SSCX107。
作者简介：杨星星、陈幽燕、王勤原，中国政法大学法学院硕士研究生；王贵芳，中国政法大学刑事司法学院硕士研究生。
中图分类号：C931 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.100
面对网约车的蓬勃发展趋势，原有的出租车规制模式显得力不从心，为了弥补政府监管缺失的漏洞，交通运输部出台了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法 （征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），使“网约车”的合法身份逐渐明朗化，但其中的一些诸如设置高准入门槛、延续数量限制等规定引起了公众和专家的热议。因此，本项目组结合目前北京市政府对网约车的规制情况，探究新规视野下政府对网约车监管模式的困境，进而提出政府对网络预约出租车规制的优化路径。
一、网约车的概念和定位
《指导意见》将巡游出租车和预约出租车都归类为出租汽车，意味着两者都被纳入出租汽车监管框架，巡游出租车近似于传统“扬手即停”的出租车，预约出租车包括网上预约和电话预约方式，而目前以网上预约为消费常态，因此本文的网约车特指网络预约出租车。简而言之，网约车是指借助有关平台公司开发的智能手机约车软件，提供个性化运输服务的车辆。
在构建政府行政规制思路之前，必须先对网约车的定位予以明确。首先，《指导意见》提到出租汽车是城市公共交通的补充，因此，网约车在内的出租汽车与公共交通系统相互独立的，更倾向营利性质；其次，网约车是“互联网 ”时代衍生的新业态，是共享经济产物，其运营提高了闲置资源的利用效率，缓解了运输服务供需时空匹配的冲突，与传统巡游出租车性质相去甚远。
二、 北京市政府对网约车监管现状
行政许可是政府重要的规制方式，可细分为一般许可和特别许可，纵观北京市政府对网约车的监管现状，只有依据公民和法人的申请才能准许其进入网约车的经营市场，准入、价格和数量这一系列因素都在政府偏严的监管之下，可见，新规预设的是网约车特许经营模式。
（一）偏严的准入审查
《暂行办法》规定网络约租车投入市场运行的前提是依法取得出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶人员服务资格证这三重许可，总体而言，北京市交通委对于人、车、平台的审查不遗余力。今年3月份以来，北京市开始实施“不能通过犯罪记录筛查的，不予准入”的机制，以确保运输服务安全，另外，近期北京市交通委频繁约谈各大网约车平台，对非法运营的私家车执法打击力度也很大，使得低价的私家车逐渐退出北京出租车市场。
（二）偏严的数量限制
根据《暂行办法》第十三条规定，如果某市政府对网约车配置数量有要求则道路运输管理部门就可以对《道路运输证》的发放予以限制，该条规定使得网约车再次落入数量管制的窠臼。北京市是首个在全国表态“网约车加剧拥堵”的城市，目前对网约车数量限制偏严，并不鼓励网约车数量的激增，例如2015年十月份国企首汽集团推出的“官方网约车”其遵循的是“存量转化”，即压缩巡游出租车数量以发展网络预约出租车，从而保持北京市出租车总体数量平衡。
（三）偏严的运价限制
虽然《暂行办法》第三条第2款已明确规定政府指导价或市场调节价这两种网约车运价形成机制，但《暂行办法》第十三条第二款又使道路运输管理部门对网约车数量具有很大的自由裁量权，这就容易导致“市场调节价”虚设。数量是供需均衡的关键，在充分孕育的市场环境下，产品数量变动引导着价格的浮动，一旦数量被人为控制，也就丧失价格市场化变动的可能性，最后仍是依靠政府统筹营运价格。
三、 新规视野下政府对网约车监管模式困境
（一）实行特许经营于法无据
《行政许可法》第十二条第2项对特别许可权的客体作出规定，但网约车经营权既不属于有限的自然资源范畴也并非“直接涉及公共利益”，最终政府推行网约车特许经营的解释便归于“有限的公共资源”。但在行政法的学理和立法层面，“有限公共资源”并无定论，这就导致现实操作中特别许可的界定标准更取决于政府所需。本项目组认为网约车经营权不应视为有限公共资源，因为网约车市场化程度高，具备一定的排他性和明显逐利的倾向，与公共属性格格不入。另外，部分学者提出网约车经营权就是公共道路资源的使用权，而车辆的行驶又造成公共道路时有拥挤，所以网约车实行特许经营是应有之义。但是这无法解释为何不对其他占用公共道路资源的车辆例如大客车、轿车等实施严格数量管制，况且网约车数量仅占机动车保有量的一小部分比例，没有达到设立行政特别许可的外部严重危害性标准。 因此，《暂行办法》对网约车预设的特许经营模式并不能从《行政许可法》中寻求合法依据。
（二）无法满足动态出行需求
新规框架下政府对网约车实行偏严的数量规制，无法契合居民动态的出行需求，而其中供需矛盾最为凸显就是北京市。从2004年至今北京市出租车数量变化微小，仅仅从6.5万辆增至6.7万辆，而这期间北京市常住人口增加近900万，可见，北京市人均出租车拥有量甚至处于倒退状态。出行市场的特点是在不同地段、时段或不同路况环境下其需求量都处于变动之中。北京市日均有1000万人左右在五环内外往返工作，通勤时段出行需求巨大，但显然交通主管部门不能准确把握市场信息，进而无法采取灵活手段调控出租汽车数量以满足民众动态出行需求，“打车难”等问题不绝如缕。相比之下，网约车平台凭借技术优势实时掌控消费者出行需求信息并予以动态匹配，较为高效快捷地满足社会成员差异化的出行需求。 （三）消费者权益保护力度不足
纵观《暂行办法》和《指导意见》，延续的依旧是命令式的政府监管模式，更多的强调相对人对于公权力的服从与遵守，却忽略了政府作为公共服务提供者这一至关重要的角色扮演，特别是对消费者权益保护措施不够清晰准确。以信息公开为例，一方面，信息公开的主体不甚明了，这就导致信息公开在实际落实中遭遇相互推诿的阻碍，例如《暂行办法》第35条规定“各有关部门”应当定期公示经营者以及驾驶者的相关信息，该规定提出的“有关部门”到底指哪个部门不得而知；另一方面，在信息公开的具体程序以及公开范围上，《指导意见》以及《暂行办法》均尚未作出较为完整的制度设计。
四、政府对网约车监管模式的最优选择
（一）实行“一般许可”模式
传统巡游出租车实行特许经营已经备受争议，如今《暂行办法》再以相同的许可模式规制网约车无疑是监管理念滞后的表现，前文已论证网约车经营权不属于“有限的公共资源”，政府应恪守自由裁量规则而非人为设置高难度的市场准入，为权力寻租留下空间。本项目组认为政府完全解除对网约车的管制并不现实也不应当，而应该针对网约车的业态特性实行“一般许可”，因为相对于特别许可而言，一般许可管制程度更低，更加适宜网约车经营权资源合理分配。具体而言，是由特许经营制转变为备案登记制：一方面将人、车、平台的准入转变为单纯的行政程序事项，遵循低门槛的准入规则，另一方面必须对于网约车经营安全和服务品质设定最低标准，加大对网约车经营者的规制力度，勒令不合格的经营者及时退出竞争。此外，政府部门可强制要求网约车平台对车辆和司机的必要信息进行审核、备案并予以公示，降低网约车恶性事件发生概率。
一般许可打破了政府歧视性的准入机制，使所有适格主体都可依法申请网约车经营权并展开平等竞争。部分学者质疑取消数量管制会造成市场混乱，但是事实上，网约车的安全和服务水平直接依赖于合理的安全和服务标准规制，而不是数量管制。从网约车行业发展前景分析，只要建立了有效的准入、竞争和退出机制，网约车市场并不一定就会无限膨胀，毕竟市场这块蛋糕是有限的。
（二） 推行“政 企”监管模式
《行政许可法》第十三条规定可以不设置行政许可的四种情形，市场竞争机制能有效调节的为其中之一。本项目组开展了以“北京市地区大学生对网约车了解情况”为内容的实地调查，共收回97份有效问卷，结果显示77.32%的被调查者认为网约车存在司机准入不严的安全风险，而其中赞成由网约车平台承担准入审查和定价责任的占据65.98%和69.07%，可见，大学生这一消费群体更偏好网约车的运行由市场和企业自主调节。而且在客观情况下，网约车的良性发展可依托市场的自我调节，从当前网约车发展近况来看，“烧钱”补贴等营销手段已渐趋冷却，网约车平台开始着眼于提升车辆安全和服务质量等，进而在市场竞争中夺得头筹。而从许多发达国家的监管实践看，监管主体从单一性向多元性转变已更趋明显。 对网约车监管而言，实行“政 企”式的混合监管模式既能使政府角色回归到间接管制的正确定位，也有利于培育社会组织自我管理的能力。
“政 企“监管模式是指“政府管平台，平台管车辆”，政府制定有关监管操作、效果评估的规则，网约车平台公司则具体践行相应的监管规则并承担法定责任。本项目组认为在现实操作层面目前网约车安全、驾驶员资质、车辆违章、保险问题等都可由平台公司通过技术创新和商业探索等手段加以解决。譬如，在运输服务的安全方面，网约车平台可借助最新定位系统对车辆和司机实现24小时全程监管，并且与保险公司合作探索针对消费者人身安全的保险产品。在“政 企”监管模式下，平台公司对车辆和人员采取直接监管，政府将仅制定基本的准入标准，但是在网约车平台的日常营运过程中持续监督检查，最终实现最大可能的市场竞争，保留最小必要的行政规制。
五、结语
随着现代服务型政府理念的兴起，政府在监管方式上也应该破旧革新，倘若继续固守命令性的监管观念，有可能使网约车的优势荡然无存，打车难、服务差等问题也将卷土重来。“互联网 ”为打破出租车行业垄断提供契机，此时，理性政府不应当试图在网约车领域催生新的垄断壁垒，而应创新行政规制理念，推行“一般许可”并设立“政 企”的监管模式，顺应共享经济发展趋势，进而有序规制网约车这一新业态发展。
注释：
王静.中国网约车的监管困境及解决.行政法学研究.2016（2）.49.
康纪田.论行政特许功能界定的失误及矫正.内蒙古农业大学学报.2005（3）.
江必新主编.行政规制论丛（第1版）.法律出版社.2013.284.