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【摘要】如何有效地预防和减少非正常信访，已成为信访部门重点研究的问题。本文通过对非正常信访的特点和原因进行分析，并提出了解决对策。
【关键词】非正常信访；特点；原因；对策
近年来，少数信访人违反规定进行非正常上访，严重干扰了正常的工作、生活和社会秩序，影响了社会的和谐稳定，部分人甚至以此通过非法手段谋取不合理利益，因此，如何有效地预防和减少非正常信访，已成为信访部门重点研究的问题。
一、非正常信访的主要表现形式
非正常信访主要是指违反《信访条例》、《治安管理处罚法》等有关规定，不按规定程序，采用非法手段上访或者为满足个人无理要求缠访闹访的行为，主要表现为：
（一）信访人到非信访接待场所上访，提出信访事项，特别是到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使(领)馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。
（二）信访人在各级国家机关、企事业单位、社会团体办公及会议场所周围、领导同志住地、外国驻华使馆区等公共场所，非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、抬棺材、穿状衣或孝衣，围堵、冲击机关或单位，堵塞、阻碍交通，拦截公务车辆、影响车辆正常行驶，扰乱公共秩序的。
（三）信访人携带危险物品、管制器具，或在信访接待场所和其它公共场所实施自伤、自残、自杀行为的。
（四）信访人侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的。
（五）信访人在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的。
1.上访时间长、次数多；
2.信访过程中言行过激，社会影响大。
3.非正常信访活动组织化趋势明显，集体上访频繁。
4.非正常信访时间较为集中。
5.非正常信访问题呈现复杂化。
二、非正常信访现象的原因
产生非正常信访现象的原因很多，既有主观原因，也有客观因素，既有历史沉淀，也有现实问题，笔者认为主要体现在以下五个方面：
1.群众维权意识增强，而法制观念相对滞后。
2.体制机制上产生的负面作用。
3.基层解决问题确有不到位之处。
4.人民内部矛盾凸现，利益冲突加剧。
5.依法处置非正常信访的主体不明确。
三、非正常信访的建议和对策
要解决好当前的非正常信访问题，必须要形成统一完整的信访工作构架，对信访问题实行标本兼治。
（一）正确引导合法信访
1.提高思想认识，夯实基层基础：要站在讲政治、创建和谐社会、贯彻科学发展观的高度，把处理群众信访问题摆到突出位置，要认识到信访工作是党委和政府工作的重要组成部分，是衡量队伍素质的一把标尺，是检验执政能力的一面镜子，也是体现社会和谐的标志。主要领导要亲自协调解决重大群众信访问题，分管领导要亲自办理群众来信，接待群众来访，组织查处一些重大信访问题，及时研究解决信访工作中的困难。其次要保障经费到位。要改善信访接待、办公条件，解决经费等实际困难，信访办案经费要纳入业务经费预算，做到机构齐、阵地实、设施全、牌子硬。同时要注意选用政治素质较好、熟悉国家法律、政策，有较高文化水平又善于钻研信访工作业务的同志从事这项工作，建设好一支素质高、能力强的信访工作队伍。另外，还要加强法制宣传教育。
2.探索建立保护弱势群体利益的救济制度：应当建立对困难群众特殊的保护制度或机制，为他们提供寻求权利救济的合法途径，避免其因为生活困难而采取过激行为。有一部分非正常上访问题，因政策等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上访人的正常生活，从而实现息访。
3.充分发挥基层调解作用：调解机制具有的优势一是解决方式较为和平，增加了纠纷双方和解的机会，减少对抗性，利于维护社会和谐稳定；二是解决成本较为经济。
（二）控制无理信访
1.建立信访信息通报机制：加强决策的法律可行性分析，从源头上控制非正常信访，即针对因企业改制、劳动及社会保障等问题引发的非正常信访现象当中个案所蕴含的信息，妥善运用这种信访资源做好决策，同时把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及的各利益方进行公开辩论、讨论，广泛增加新闻舆论对政策报道，从而更让社会各界接受和理解。
2.建立信访部门联动机制：由于非正常信访的牵涉面较广，在各地应成立信访联动指挥部，公安、法院、司法、民政、社保、卫生等有关部门负责人都应参与其中，各司其职，事前预防，形成合力。各部门和单位对于需要协调处理的，也可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可以解决各单位之间"扯皮"现象，更能有效地整合资源，化解非正常信访案件。平时加强交流沟通，从全局层面及时把握信访动态，将非正常信访发现、解决在基层。
（三）恰当处置违法信访
1.对非正常信访事件要制定应急处置预案：非正常信訪通常具有一定的组织性，规模较大，如不能得到及时的疏导、控制，极可能会扩大事态，甚至酿成事端。根据"预防为主，快速反应、妥善处置"的总体要求，要提前制定处置非正常信访的预案。面对突发的非正常信访紧急事件，由信访处置工作领导小组负责统一指挥协调，各相关部门必须按照预案要求，及时赶到现场，分工迅速开展工作。公安机关在接到调派警力的通知后，要保障警力充足，交通、民政、卫生等部门要为处置非正常信访提供交通、收容、医疗等方面的保障，各处置单位要在人力、物力、财力上为处置非正常信访事件提供保证，各级财政部门在经费上要给予支持。根据"谁主管、谁负责"及属地管辖原则，负责处置的责任单位要认真做好法制宣传和疏导工作，确保将上访人员及时带离现场。
2.对非正常信访者要依法予以处理。
四、结语
综上所述，随着我国《信访条例》的深入实施，只要立足于科学发展的大局，把握处置信访工作的总体要求，建立起解决非正常信访的长效机制，进一步通畅信访渠道和规范信访秩序，就能将信访工作逐步纳入规范有序的运行轨道
【关键词】非正常信访；特点；原因；对策
近年来，少数信访人违反规定进行非正常上访，严重干扰了正常的工作、生活和社会秩序，影响了社会的和谐稳定，部分人甚至以此通过非法手段谋取不合理利益，因此，如何有效地预防和减少非正常信访，已成为信访部门重点研究的问题。
一、非正常信访的主要表现形式
非正常信访主要是指违反《信访条例》、《治安管理处罚法》等有关规定，不按规定程序，采用非法手段上访或者为满足个人无理要求缠访闹访的行为，主要表现为：
（一）信访人到非信访接待场所上访，提出信访事项，特别是到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使(领)馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。
（二）信访人在各级国家机关、企事业单位、社会团体办公及会议场所周围、领导同志住地、外国驻华使馆区等公共场所，非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、抬棺材、穿状衣或孝衣，围堵、冲击机关或单位，堵塞、阻碍交通，拦截公务车辆、影响车辆正常行驶，扰乱公共秩序的。
（三）信访人携带危险物品、管制器具，或在信访接待场所和其它公共场所实施自伤、自残、自杀行为的。
（四）信访人侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的。
（五）信访人在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的。
1.上访时间长、次数多；
2.信访过程中言行过激，社会影响大。
3.非正常信访活动组织化趋势明显，集体上访频繁。
4.非正常信访时间较为集中。
5.非正常信访问题呈现复杂化。
二、非正常信访现象的原因
产生非正常信访现象的原因很多，既有主观原因，也有客观因素，既有历史沉淀，也有现实问题，笔者认为主要体现在以下五个方面：
1.群众维权意识增强，而法制观念相对滞后。
2.体制机制上产生的负面作用。
3.基层解决问题确有不到位之处。
4.人民内部矛盾凸现，利益冲突加剧。
5.依法处置非正常信访的主体不明确。
三、非正常信访的建议和对策
要解决好当前的非正常信访问题，必须要形成统一完整的信访工作构架，对信访问题实行标本兼治。
（一）正确引导合法信访
1.提高思想认识，夯实基层基础：要站在讲政治、创建和谐社会、贯彻科学发展观的高度，把处理群众信访问题摆到突出位置，要认识到信访工作是党委和政府工作的重要组成部分，是衡量队伍素质的一把标尺，是检验执政能力的一面镜子，也是体现社会和谐的标志。主要领导要亲自协调解决重大群众信访问题，分管领导要亲自办理群众来信，接待群众来访，组织查处一些重大信访问题，及时研究解决信访工作中的困难。其次要保障经费到位。要改善信访接待、办公条件，解决经费等实际困难，信访办案经费要纳入业务经费预算，做到机构齐、阵地实、设施全、牌子硬。同时要注意选用政治素质较好、熟悉国家法律、政策，有较高文化水平又善于钻研信访工作业务的同志从事这项工作，建设好一支素质高、能力强的信访工作队伍。另外，还要加强法制宣传教育。
2.探索建立保护弱势群体利益的救济制度：应当建立对困难群众特殊的保护制度或机制，为他们提供寻求权利救济的合法途径，避免其因为生活困难而采取过激行为。有一部分非正常上访问题，因政策等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上访人的正常生活，从而实现息访。
3.充分发挥基层调解作用：调解机制具有的优势一是解决方式较为和平，增加了纠纷双方和解的机会，减少对抗性，利于维护社会和谐稳定；二是解决成本较为经济。
（二）控制无理信访
1.建立信访信息通报机制：加强决策的法律可行性分析，从源头上控制非正常信访，即针对因企业改制、劳动及社会保障等问题引发的非正常信访现象当中个案所蕴含的信息，妥善运用这种信访资源做好决策，同时把围绕社会热点难点问题作为普法工作的重点，鼓励涉及的各利益方进行公开辩论、讨论，广泛增加新闻舆论对政策报道，从而更让社会各界接受和理解。
2.建立信访部门联动机制：由于非正常信访的牵涉面较广，在各地应成立信访联动指挥部，公安、法院、司法、民政、社保、卫生等有关部门负责人都应参与其中，各司其职，事前预防，形成合力。各部门和单位对于需要协调处理的，也可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可以解决各单位之间"扯皮"现象，更能有效地整合资源，化解非正常信访案件。平时加强交流沟通，从全局层面及时把握信访动态，将非正常信访发现、解决在基层。
（三）恰当处置违法信访
1.对非正常信访事件要制定应急处置预案：非正常信訪通常具有一定的组织性，规模较大，如不能得到及时的疏导、控制，极可能会扩大事态，甚至酿成事端。根据"预防为主，快速反应、妥善处置"的总体要求，要提前制定处置非正常信访的预案。面对突发的非正常信访紧急事件，由信访处置工作领导小组负责统一指挥协调，各相关部门必须按照预案要求，及时赶到现场，分工迅速开展工作。公安机关在接到调派警力的通知后，要保障警力充足，交通、民政、卫生等部门要为处置非正常信访提供交通、收容、医疗等方面的保障，各处置单位要在人力、物力、财力上为处置非正常信访事件提供保证，各级财政部门在经费上要给予支持。根据"谁主管、谁负责"及属地管辖原则，负责处置的责任单位要认真做好法制宣传和疏导工作，确保将上访人员及时带离现场。
2.对非正常信访者要依法予以处理。
四、结语
综上所述，随着我国《信访条例》的深入实施，只要立足于科学发展的大局，把握处置信访工作的总体要求，建立起解决非正常信访的长效机制，进一步通畅信访渠道和规范信访秩序，就能将信访工作逐步纳入规范有序的运行轨道