由于土地资产的保值和易变现性，利用土地使用权抵押贷款已经成为我国金融机构广泛采用的一种物的担保方式，其比重呈上升趋势。国土部的一份统计报告显示，2010年全国重点城市土地抵押面积和抵押贷款双双增长，全国84个重点城市抵押土地面积净增5.1万公顷，抵押贷款净增7749亿元，分别比上年增长35.5%和59.7%。但受国家宏观政策调控、手续不规范等因素影响，土地抵押贷款余额等不良资产的比例呈上升的趋势，抵押贷款的潜在金融风险不断加大。
　　
　　一、存在的问题及风险
　　
　　土地抵押贷款是指土地使用权的拥有者，用其持有的土地使用权做抵押，从银行等金融机构获取贷款。曾几何时，土地抵押贷款是某些开发商空手套白狼的重要“工具”，也是助推房价的最重要因素。正常情况下，房价的构成主要由土地成本、建安及税费成本、开发商利润三部分构成，其中开发商的前期投入理应是土地成本、建安及税费成本，然而过去土地抵押贷款监管尚未完善，许多开发商拍下土地的同时办理土地抵押贷款，凭借贷款以及预售款支付土地出让金，而建设成本则由建筑商垫款，所有费用等房屋销售完成后结算，开发商的前期投入几乎可以忽略不计。需要指出的是，现在土地抵押贷款不仅是企业行为。去年各地上马很多项目，急需大量资金，不少地方政府以土地抵押获得贷款。所以说，随着国家对房地产市场的调控力度不断加大，对土地市场的最严格管理，使得土地抵押贷款风险渐现。
　　（一）地价被高估。受中介部门评估趋利性影响，高估地价现象经常出现，这是土地抵押贷款最大、也是最隐蔽的风险。由于土地抵押贷款的评估费是根据评估价值的固定比例收取，许多中介部门为了多收取评估费，故意高估地价，有的以贷款金额倒估地价，使土地抵押贷款从一开始就存在抵押值不足的信贷风险。同时，由于目前申请办理抵押贷款的土地，多数并未实际开发，有的位于城市边缘，有的虽处城市开发区，但所处位置偏僻。地理位置直接决定了土地升值空间能否抵得过贷款利息，许多地方的规划存在较大变数，特别是中小市、县、城镇尚未开发的土地，不确定性更大。还有，国家对土地从紧调控、对征用土地补偿规定的调整和对部分地区工业园区的整顿及关停，也使部分土地抵押贷款的风险陡增。此外，当前开发商贷款购买或是政府手中的土地，除一部分无力开发形成闲置不能按期收回外，相当部分投机意图明显，有的待土地价高后出让，有的待房价上涨后再开发。抵押贷款土地“长闲不用”，在少数地方形成了“圈地运动”，使一些土地被“搁荒”。
　　（二）贷款抵押类型选择不好确定。普通抵押与最高额抵押的选择风险。如果选择普通抵押，风险比选择最高额抵押风险要小。最高额抵押贷款是目前倒贷现象的主要形式。最高额抵押贷款由于贷款周期较长和本身固有的债权不确定性，决定了其风险比普通抵押贷款高。房地统一抵押与单一土地使用权或房产使用权抵押选择风险。对于国有土地使用权而言，如果无地上定着物，则国有土地使用权可以单独设定抵押；如果存在地上定着物，则无论是以房产作抵押还是以房屋占用范围内的土地使用权抵押，都必须坚持“房地一致”的原则，以土地使用权抵押的，房产同时抵押；以房产抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。具体表现为由于没有房屋权属证明或者单个抵押一方的价值已经足够等原因，借款方只愿意抵押房屋或只提供土地使用权抵押，不能或不愿同时提供二者合一的抵押，使该抵押担保产生法律风险。但是对于以商品住宅或商铺抵押贷款而言，登记部门仅凭房屋产权证明办理抵押登记，实现抵押权时，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或者抵债，经登记的土地使用权抵押不受法律保护。反担保抵押与普通抵押的选择风险。为保证债权的实现，很多企业选择反担保的方式进行抵押贷款。在实践过程中，反担保抵押比普通抵押登记手续复杂，费用高、周期长，不利于运作，只是降低了抵押人的风险，但增加了银行的金融风险。
　　（三）国家宏观形势随时影响地价。2010年4月份公布的《2009年中国国土资源公报》中国土部曾提醒，“地方须警惕土地抵押贷款风险”。随着中央对楼市调控的进一步深入，开发商资金链趋紧、拿地热情逐步降低，土地市场出现价格波动成为不争的事实，土地抵押贷款风险也成为了国土部门下半年“关照”的重点。未来楼市调控一旦收紧，土地价格出现波动，国土部对土地抵押贷款的监管可能更加严格，并且已将土地抵押贷款、农地“非农化”等被重点列入。 目前，特别是在土地储备与基础设施建设领域，地方政府以高估值的土地作为抵押获得贷款，投入土地储备或基础设施建设，再以土地出让回收资金获得收益，并偿还贷款。如果高地价无法维持，地方政府继续获得贷款或偿还贷款的链条将难以为继。
　　（四）土地成金融业“风险货币” 。全国土地抵押贷款金额相当大，但土地抵押的收益率约为30%，远高于银行贷款利率。所以说使用土地抵押进行贷款仍将是政府或其他部门融资的主要手段。有专家表示，尽管随着楼市调控趋紧，土地价格可能出现波动，但风险依旧可控。但银行监管部门的担忧并未消除。来自北京市银行业联合会的统计显示，目前我国银行贷款中，约半数贷款以房地产土地做抵押。该联合会负责人曾明确指出，受政策、管理、操作等因素影响，土地抵押贷款的风险隐患越来越突出。在当前房地产与金融业关联度过高的情况下，土地逐渐成为金融业的“风险货币”。对于银行监管部门的担忧，国土部已经做出部署，将进一步加强与银监会、证监会的协同合作，把土地抵押信息与银监会共享，以便银监会更好地把握土地抵押贷款。并且随着未来楼市调控力度的逐步加大，土地价格必将出现波动，国土部在土地抵押贷款方面的监管将更加严格。
　　（五）土地登记不规范将导致风险。尽管国家有明确的《土地登记办法》、《担保法》和《物权法》等依据，对土地用途、土地取得方式、土地年期等土地条件的登记有明确的登记要求，但目前在土地证的填写和登记资料的准备上，有的地方随意性强、填写不规范，给抵押权的设立和实现带来了风险。登记人员或地籍调查人员不是法定人员。《土地调查条例》第三章第十四条规定，土地调查人员应考核领取全国统一的调查员工作证。实际操作过程中，由于人员的调整和变动，从事土地权属审核和登记审查的人员，特别是最后审批人员多数不是土地登记上岗人员，从事地籍调查的工作人员也多数没有调查员工作证。
　　（六）一些评估机构负责人本身的专业素质与管理素质就不高，并严重忽视执业中的风险，对执业人员也不进行风险教育；一些评估机构的评估质量审核人员在复核过程中，也是马马虎虎，没有很好的履行自己的岗位职责，对于许多习惯性的违规视而不见；有的机构在执业过程中不遵守土地评估的技术规范和职业道德，迎合委托方的不正当要求，搞虚假评估，不顾诚信准则，“高估”、“低估”，损害评估的真实性，侵害公共或部分人的利益，这样，若实现债权时处置抵押土地，银行就要受经济损失。
　　
　　二、防范土地使用权抵押贷款风险的措施
　　
　　（一）银行要及时掌握政策变动情况，做好经济形势的预报和分析。银行应及时了解国家出台的宏观经济政策，同时要加强国民经济形势和地区经济形势分析，加强土地政策、金融政策变化对土地抵押贷款的影响程度研究，全面把握宏观经济形势，了解禁止供地和限制供地政策，尽可能地防范抵押的各种风险。国土资源管理部门要提供拟抵押贷款宗地相关信息，规范土地抵押贷款登记行为。国土资源管理部门要做好信息预测和发布工作，对土地权利的查封、扣押等土地信息要方便商业银行查询。同时，国土资源管理部门要结合《土地登记办法》和《物权法》，完善土地登记制度，进一步规范土地登记行为。
　　（二）正确判断土地的权利。土地属登记信息的公开性和登记内容的可信赖性，为交易当事人提供了较大的便利，减少了交易成本，保证了交易较快完成。在抵押价值评估过程中，一方面应当注意银行的权益，另一方面应当对抵押人抵押的土地可以真正让渡的权利价值，根据应当占有且已经占有的资料和现场踏勘掌握的情况作出正确的判断，才能保证为后续抵押价值评估创造必要的条件，才可能保证后续抵押价值评估作业的正确性。
　　（三）银行要对抵押地块搞好调查研究，合理确定抵押贷款类型和期限。银行应了解每宗土地的土地信息，包括规划用途、地类、权属、地价、土地建筑密度等情况。在具体地块抵押贷款时，必须充分了解具体地块的有关情况，特别是土地权利的取得方式、土地权利的限制性条款等，要通过了解城市规划等有关信息，确定抵押地块的未来价值，选择升值潜力大或预期收益高的地块作抵押。对拟提供贷款的地块，贷款银行要做好可行性分析和收益方案预测分析，减少盲目性，增强预测能力；要定期反馈抵押宗地的现状信息。在搞好调查研究的基础上，要针对不同的企业和宗地信息，确定抵押贷款类型和期限。
　　（四）要提高评估人员素质。土地评估人员要严格遵守资产评估操作规程，遵守职业道德要求，评估师在承揽业务、评估操作、评估报告形成过程中不能受其他任何单位干预和影响，要在实质上和形式上保持双重独立。国土资源部门要经常举办土地估价师的继续教育培训，资产评估人员要通过理论学习和实践锻炼，对在规定时间内不能完成培训内容的估价师应采取吊销其证书的方法，这样才能大力提高评估人员自身综合业务素质。
　　（作者单位：菏泽市国土资源局开发区分局）