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摘 要 《行政强制法》历次草案对于拒绝给付进行了讨论，最后将不得对居民生活采取拒绝给付纳入了《行政强制法》，但对于居民生活以外的情形，拒绝给付是否可以作为行政强制执行方式的一种，有值得探讨之处。本文以此为视角，基于比较法以及我国行政强制执行模式的实践，提出了将居民生活以外的拒绝给付纳入《行政强制法》第四十三条的立法建议，从法律条款、适用条件、程序方面予以规范。
关键词 拒绝给付 《行政强制法》 行政强制执行
一、拒绝给付的内涵
在日本行政法上，拒绝给付是指“从行政方面来看，当私人的相应行为有欠缺适当性时，拒绝自来水、电等生活必须的服务供给，企图以此让私人纠正其相应行为，或者通过保留该手段，试图实现规制私人的行为。”在韩国的行政立法与实践中，同样具有相关类似规定，称为供给拒否，是指“对行政义务违反者或行政义务不履行者，断绝有些行政服务或能源供给（比如，自来水、电、电话和瓦斯等）的行政措施。”而在我国，尚无明确的“拒绝给付”这一概念。
二、我国台湾地区及日本关于拒绝给付的立法例
中国台湾1998年《行政执行法》第三章“行为或不行为义务之执行”中第二十八条第二款第四项规定：“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源。”作为直接强制之一种方法。豍与我国大陆地区不同，其将范围限定在营业所，而将居民生活范围的适用排除在外。同时，在本章第三十二条规定了直接强制之要件：“经间接强制不能达成执行目的，或因情况急迫，如不及时执行，显难达成执行目的时，执行机关得依直接强制方法执行之。”
在日本，目前对于给付的拒绝有所争议，“并没有明确地在制定法上获得其地位。” “在《东京都公害防止条例》中，知事从防止公害的角度出发，对于工业用自来水业主、自来水业主，就违反命令的工厂，可要求停止供给用水。但是，条例上并没有规定服从该要求进行工业用自来水业主、自来水业主的行为，在《工业用自来水事业法》、《自来水法》上是合法的。此外，关于行政指导规定了拒绝给付制度的，有地方公共团体规定的建筑指导纲要。而问题在于，纲要本身不具有法规范性。”
三、“居民生活”以外的拒绝给付纳入我国行政强制执行方式的合理性探讨
基于人权保障的理念，每一个人的个体和家庭生活都有被尊重的权利。虽然针对居民生活的拒绝给付已被明令禁止，但是对于居民生活之外的拒绝给付，法律既没有赋予其合法性，也没有明文禁止，于是便有了实践中被较多使用的情况。法律运用过程中总是不可避免地伴随着价值冲突，但是并不能因为存在冲突而否定拒绝给付，关键在于如何平衡多方利益。笔者认为，虽然行政机关的拒绝给付将会影响到单位职工的生命权、健康权等基本人权，但这是一种间接的影响，被执行人是生产单位，拒绝给付直接导致的是生产单位的经营活动受到影响，对于单位职工的权利保护，可以通过相关制度予以保障。由于社会公共利益在权利的价值位阶中处于更高地位，当被执行人为了一已私利拒不履行行政决定，而导致公共利益可能遭到由此而带来的破坏时，此时行政机关可以使用包括拒绝给付在内的强制执行措施强制其履行。由于拒绝给付将对被执行人造成相对严重的后果，被执行人往往会在拒绝给付决定做出后施行前主动履行义务，成为迫使其主动履行义务的一种方式，这样又可以减少强制执行的成本，提高行政效率。此外，鉴于实践中行政机关宁愿冒着有法不依、无法可依的风险而乱用拒绝给付，与其采用高成本去禁止行政机关使用拒绝给付，莫不如在法律上明确规定拒绝给付，将其规范化，严格限制其适用条件并细化执行程序。
四、“居民生活”以外的拒绝给付纳入我国行政强制执行方式的建议措施
（一）在法律上明确拒绝给付
按照基本人权保障原则，国家权力的目的就在于保障和实现公民个人的基本权利。但如果为了公共利益和公共秩序，以牺牲个人利益为必要，则国家权力在一定限度内可以对之加以侵害，但这种侵害必须得到法律的授权。行政强制执行是一种典型的干预行政，理应遵循法律保留原则，即行政主体要实行行政强制执行，必须事先得到法律的授权，并严格在法律规定的范围内行使。为此，笔者建议建议借鉴我国台湾1998年《行政执行法》中“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”之规定，在我国《行政强制法》第四十三条中增加“必要时，行政机关可以对居民生活以外的情形依照上款规定的方式进行拒绝给付之适用”的内容作为该条第三款。
（二）嚴格适用条件
在赋予行政机关使用拒绝给付这一强制执行手段的同时，应当同时在《行政强制法》上规定其适用条件，以防止行政机关为了种种目的而滥用这一权力。在适用条件上，可以在新增第三款项下增加项以严格限制以下几方面：
1、严格拒绝给付的适用范围
可以采用禁止性条款，明确哪些领域不得采取拒绝给付的行政强制措施。包括：按照第四十三条第二款禁止对居民生活使用拒绝给付措施的精神，规定若单位有职工住宿区的情况下，采取分离原则，不得对职工住宿区采用此手段；不得对医院、敬老院等公益性事业单位和学校、少年宫等教育性事业单位使用拒绝给付的方式；对于个体户等规模较小的单位，如超市、门市铺等工作与生活、住宿在同一场所的，也不得采取拒绝给付的方法。
2、落实比例原则
行政法承载着多元的价值诉求。比例原则在承认行政强制执行权合理存在的前提下衡量行政强制执行行为的合理性，限制行政机关滥用自由裁量权，以求实现个案正义，它既能保证大多数情况下的行政效率，又能使正义在最大的程度上得以实现。行政机关在强制执行中所采取的手段与要达到的目的之间的关系需要根据个案来决定，其间要考虑人权保障的基本准则、公共利益的重要性以及手段的适合程度。由于拒绝给付很可能会对被执行者产生非常大的影响，因此必须坚持适当性和狭义比例原则，从目的导向和价值取向上来权衡、考量是否采用拒绝给付的方式。笔者认为，拒绝给付的措施应在行政机关用尽其它方式的情况下，作为最后手段而使用。此外，建议明确行政强制最小损失原则。在拒绝给付的强制执行手段下，在中断供水供电供热供燃气等方式之中，这一原则要求行政主体施加的不利益要与原义务有内在的合理的关联性，同时必须选择对相对人权益侵害最小的手段；对相对人一种能够起到效果的情况下不得将多种方式并用；当事人履行义务的行政机关应当及时恢复给付。 综上，建议将以下内容予以明文规定：“拒绝给付是行政强制执行的最后手段，行政机关只有在用尽其它执行方式时方可采取；拒绝给付必须坚持最小损失原则。”从而弥补《行政强制法》第五条所规定的适当原則之不足。
（三）规范程序
1、完善执行模式
目前，“我国行政机关执法还不够规范，加之公民自我保护意识不强。” 因此，如何使拒绝给付在行政效率与人权保障方面进行平衡，维持合理的关系，成为了问题的关键。笔者认为，拒绝给付的实施不单纯沿用申请法院执行与行政机关执行相结合的行政强制执行模式。这里有两条路径：一是直接申请人民法院执行；二是对于具有强制执行权的行政机关而言，可以将审查与执行职能在法院和行政机关之间进行分配，采用“人民法院审查与行政机关执行相结合”的模式，具体程序如下：行政机关做出拒绝给付的决定后，由法院对此决定进行审查。经过审查之后，若法院根据实际情况认为可以交由行政机关执行的，则交由行政机关执行；若认为不适宜由行政机关执行的，则由法院自行执行。这种模式较之现有的行政强制执行模式更为严格，既尊重程序价值，又保证执行上的公正性。
2、明确告诫程序
行政强制执行中告诫的意义在于使相对人知悉行政强制执行的可能性并期待其自觉履行，这也是期待当事人自我履行的要求。告诫是行政强制程序中的重要步骤，进行行政强制立法的国家大都重视这一规定，如《联邦德国行政执行法》和日本《行政代执行法》。行政相对人不自觉履行义务，自然有其一定的理由，不论理由在法律上有无立足之地。但行政主体在没有说服相对人之前即强制其履行义务，会增加与行政主体之间的对立情绪，无法使行政行为的效果最大化。现代行政程序“通过以一种公众认为公平的方式做出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。” 因此，通过现代行政程序给行政相对人事先一个说理的过程，可以减轻其对行政主体的对抗情绪，提高行政行为的社会可接受性程度，对于保护公民的基本人权也具有重要的法律意义。
对于拒绝给付，由于其属于关乎基本人权的更为严格的行政强制执行手段，从其设定所追求的价值目标来看，笔者认为，可以设置“再次告诫”，这有利于在首次告诫无效果的基础上通过第二次告诫进一步敦促相对人自觉履行义务。但对于其行使的程序如何构成，尤其是时期、时限问题，鉴于本人对此方面尚无较成熟的思考，留待日后进行研究。
注释：
①参见李建良.论行政强制之执行方法[J].政大法学评论（台北），第63期（2000年6月）。在该文中指出，“断水断电措施并非独立之处罚措施，其应是勒令停工、勒令歇业等处分之执行方法，换言之，其乃是促使义务人履行其义务，或实现与义务已履行同一状态之直接强制方法。”在我们看来，由于断水、断电的确能够直接达到停工、歇业的效果，因此，将其作为直接强制的方法没有问题。但是，上述规定有两个方面的不足，一方面是，如果相对人只是违反建筑法之规定，行政机关要求其改正，并且以断水、断电措施作为威胁的手段，这时当事人因惧怕而主动改正了其违法行为，那么，这种情况下，断水断电实际上起到的是间接强制的效果，应当属于间接强制范畴。所以，未必见得都是直接强制。另一方面是，我国台湾地区只是将我们所说的新的手段中有直接强制效果的措施，像断水、断电，拆借出来，归入直接强制之中，这种做法和我们所主张的就所有的新的手段单独规定实施的最低程序保障的底限，是有一定差距的。换句话说，不能只解决其中一个手段的法律规范问题，而不顾及到其他手段也同样需要法律规范。
参考文献：
[1][日]盐野宏著，杨建顺译.行政法[M].北京：法律出版社，1999.
[2]胡锦光主编.行政法专题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.
[3]章建生主编.中外行政强制法研究资料[M].北京：法律出版社，2003.
[4]章建生主编.中外行政强制法研究资料[M].北京：法律出版社，2003.
[5][日]盐野宏著，杨建顺译.行政法[M].北京：北京大学出版社，2008.
（作者单位：天津师范大学法学院）
关键词 拒绝给付 《行政强制法》 行政强制执行
一、拒绝给付的内涵
在日本行政法上，拒绝给付是指“从行政方面来看，当私人的相应行为有欠缺适当性时，拒绝自来水、电等生活必须的服务供给，企图以此让私人纠正其相应行为，或者通过保留该手段，试图实现规制私人的行为。”在韩国的行政立法与实践中，同样具有相关类似规定，称为供给拒否，是指“对行政义务违反者或行政义务不履行者，断绝有些行政服务或能源供给（比如，自来水、电、电话和瓦斯等）的行政措施。”而在我国，尚无明确的“拒绝给付”这一概念。
二、我国台湾地区及日本关于拒绝给付的立法例
中国台湾1998年《行政执行法》第三章“行为或不行为义务之执行”中第二十八条第二款第四项规定：“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源。”作为直接强制之一种方法。豍与我国大陆地区不同，其将范围限定在营业所，而将居民生活范围的适用排除在外。同时，在本章第三十二条规定了直接强制之要件：“经间接强制不能达成执行目的，或因情况急迫，如不及时执行，显难达成执行目的时，执行机关得依直接强制方法执行之。”
在日本，目前对于给付的拒绝有所争议，“并没有明确地在制定法上获得其地位。” “在《东京都公害防止条例》中，知事从防止公害的角度出发，对于工业用自来水业主、自来水业主，就违反命令的工厂，可要求停止供给用水。但是，条例上并没有规定服从该要求进行工业用自来水业主、自来水业主的行为，在《工业用自来水事业法》、《自来水法》上是合法的。此外，关于行政指导规定了拒绝给付制度的，有地方公共团体规定的建筑指导纲要。而问题在于，纲要本身不具有法规范性。”
三、“居民生活”以外的拒绝给付纳入我国行政强制执行方式的合理性探讨
基于人权保障的理念，每一个人的个体和家庭生活都有被尊重的权利。虽然针对居民生活的拒绝给付已被明令禁止，但是对于居民生活之外的拒绝给付，法律既没有赋予其合法性，也没有明文禁止，于是便有了实践中被较多使用的情况。法律运用过程中总是不可避免地伴随着价值冲突，但是并不能因为存在冲突而否定拒绝给付，关键在于如何平衡多方利益。笔者认为，虽然行政机关的拒绝给付将会影响到单位职工的生命权、健康权等基本人权，但这是一种间接的影响，被执行人是生产单位，拒绝给付直接导致的是生产单位的经营活动受到影响，对于单位职工的权利保护，可以通过相关制度予以保障。由于社会公共利益在权利的价值位阶中处于更高地位，当被执行人为了一已私利拒不履行行政决定，而导致公共利益可能遭到由此而带来的破坏时，此时行政机关可以使用包括拒绝给付在内的强制执行措施强制其履行。由于拒绝给付将对被执行人造成相对严重的后果，被执行人往往会在拒绝给付决定做出后施行前主动履行义务，成为迫使其主动履行义务的一种方式，这样又可以减少强制执行的成本，提高行政效率。此外，鉴于实践中行政机关宁愿冒着有法不依、无法可依的风险而乱用拒绝给付，与其采用高成本去禁止行政机关使用拒绝给付，莫不如在法律上明确规定拒绝给付，将其规范化，严格限制其适用条件并细化执行程序。
四、“居民生活”以外的拒绝给付纳入我国行政强制执行方式的建议措施
（一）在法律上明确拒绝给付
按照基本人权保障原则，国家权力的目的就在于保障和实现公民个人的基本权利。但如果为了公共利益和公共秩序，以牺牲个人利益为必要，则国家权力在一定限度内可以对之加以侵害，但这种侵害必须得到法律的授权。行政强制执行是一种典型的干预行政，理应遵循法律保留原则，即行政主体要实行行政强制执行，必须事先得到法律的授权，并严格在法律规定的范围内行使。为此，笔者建议建议借鉴我国台湾1998年《行政执行法》中“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”之规定，在我国《行政强制法》第四十三条中增加“必要时，行政机关可以对居民生活以外的情形依照上款规定的方式进行拒绝给付之适用”的内容作为该条第三款。
（二）嚴格适用条件
在赋予行政机关使用拒绝给付这一强制执行手段的同时，应当同时在《行政强制法》上规定其适用条件，以防止行政机关为了种种目的而滥用这一权力。在适用条件上，可以在新增第三款项下增加项以严格限制以下几方面：
1、严格拒绝给付的适用范围
可以采用禁止性条款，明确哪些领域不得采取拒绝给付的行政强制措施。包括：按照第四十三条第二款禁止对居民生活使用拒绝给付措施的精神，规定若单位有职工住宿区的情况下，采取分离原则，不得对职工住宿区采用此手段；不得对医院、敬老院等公益性事业单位和学校、少年宫等教育性事业单位使用拒绝给付的方式；对于个体户等规模较小的单位，如超市、门市铺等工作与生活、住宿在同一场所的，也不得采取拒绝给付的方法。
2、落实比例原则
行政法承载着多元的价值诉求。比例原则在承认行政强制执行权合理存在的前提下衡量行政强制执行行为的合理性，限制行政机关滥用自由裁量权，以求实现个案正义，它既能保证大多数情况下的行政效率，又能使正义在最大的程度上得以实现。行政机关在强制执行中所采取的手段与要达到的目的之间的关系需要根据个案来决定，其间要考虑人权保障的基本准则、公共利益的重要性以及手段的适合程度。由于拒绝给付很可能会对被执行者产生非常大的影响，因此必须坚持适当性和狭义比例原则，从目的导向和价值取向上来权衡、考量是否采用拒绝给付的方式。笔者认为，拒绝给付的措施应在行政机关用尽其它方式的情况下，作为最后手段而使用。此外，建议明确行政强制最小损失原则。在拒绝给付的强制执行手段下，在中断供水供电供热供燃气等方式之中，这一原则要求行政主体施加的不利益要与原义务有内在的合理的关联性，同时必须选择对相对人权益侵害最小的手段；对相对人一种能够起到效果的情况下不得将多种方式并用；当事人履行义务的行政机关应当及时恢复给付。 综上，建议将以下内容予以明文规定：“拒绝给付是行政强制执行的最后手段，行政机关只有在用尽其它执行方式时方可采取；拒绝给付必须坚持最小损失原则。”从而弥补《行政强制法》第五条所规定的适当原則之不足。
（三）规范程序
1、完善执行模式
目前，“我国行政机关执法还不够规范，加之公民自我保护意识不强。” 因此，如何使拒绝给付在行政效率与人权保障方面进行平衡，维持合理的关系，成为了问题的关键。笔者认为，拒绝给付的实施不单纯沿用申请法院执行与行政机关执行相结合的行政强制执行模式。这里有两条路径：一是直接申请人民法院执行；二是对于具有强制执行权的行政机关而言，可以将审查与执行职能在法院和行政机关之间进行分配，采用“人民法院审查与行政机关执行相结合”的模式，具体程序如下：行政机关做出拒绝给付的决定后，由法院对此决定进行审查。经过审查之后，若法院根据实际情况认为可以交由行政机关执行的，则交由行政机关执行；若认为不适宜由行政机关执行的，则由法院自行执行。这种模式较之现有的行政强制执行模式更为严格，既尊重程序价值，又保证执行上的公正性。
2、明确告诫程序
行政强制执行中告诫的意义在于使相对人知悉行政强制执行的可能性并期待其自觉履行，这也是期待当事人自我履行的要求。告诫是行政强制程序中的重要步骤，进行行政强制立法的国家大都重视这一规定，如《联邦德国行政执行法》和日本《行政代执行法》。行政相对人不自觉履行义务，自然有其一定的理由，不论理由在法律上有无立足之地。但行政主体在没有说服相对人之前即强制其履行义务，会增加与行政主体之间的对立情绪，无法使行政行为的效果最大化。现代行政程序“通过以一种公众认为公平的方式做出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。” 因此，通过现代行政程序给行政相对人事先一个说理的过程，可以减轻其对行政主体的对抗情绪，提高行政行为的社会可接受性程度，对于保护公民的基本人权也具有重要的法律意义。
对于拒绝给付，由于其属于关乎基本人权的更为严格的行政强制执行手段，从其设定所追求的价值目标来看，笔者认为，可以设置“再次告诫”，这有利于在首次告诫无效果的基础上通过第二次告诫进一步敦促相对人自觉履行义务。但对于其行使的程序如何构成，尤其是时期、时限问题，鉴于本人对此方面尚无较成熟的思考，留待日后进行研究。
注释：
①参见李建良.论行政强制之执行方法[J].政大法学评论（台北），第63期（2000年6月）。在该文中指出，“断水断电措施并非独立之处罚措施，其应是勒令停工、勒令歇业等处分之执行方法，换言之，其乃是促使义务人履行其义务，或实现与义务已履行同一状态之直接强制方法。”在我们看来，由于断水、断电的确能够直接达到停工、歇业的效果，因此，将其作为直接强制的方法没有问题。但是，上述规定有两个方面的不足，一方面是，如果相对人只是违反建筑法之规定，行政机关要求其改正，并且以断水、断电措施作为威胁的手段，这时当事人因惧怕而主动改正了其违法行为，那么，这种情况下，断水断电实际上起到的是间接强制的效果，应当属于间接强制范畴。所以，未必见得都是直接强制。另一方面是，我国台湾地区只是将我们所说的新的手段中有直接强制效果的措施，像断水、断电，拆借出来，归入直接强制之中，这种做法和我们所主张的就所有的新的手段单独规定实施的最低程序保障的底限，是有一定差距的。换句话说，不能只解决其中一个手段的法律规范问题，而不顾及到其他手段也同样需要法律规范。
参考文献：
[1][日]盐野宏著，杨建顺译.行政法[M].北京：法律出版社，1999.
[2]胡锦光主编.行政法专题研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2006.
[3]章建生主编.中外行政强制法研究资料[M].北京：法律出版社，2003.
[4]章建生主编.中外行政强制法研究资料[M].北京：法律出版社，2003.
[5][日]盐野宏著，杨建顺译.行政法[M].北京：北京大学出版社，2008.
（作者单位：天津师范大学法学院）