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摘 要：生均标准培养成本是政府部门确定生均财政拨款标准的重要依据。基于中等职业学校合格标准和成本监审办法，构建江苏省中等职业教育生均标准培养成本模型，并结合物价水平、教师工资等进行实证分析，针对分析结果提出相关政策建议。
关键词：中等职教；生均培养成本；模型构建；免学费；江苏
基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目“免学费条件下中等职业教育经费保障机制研究——以江苏为例”（项目编号：2014SJA016）
作者简介：葛涛，男，江苏联合职业技术学院扬州商务分院讲师，审计师，硕士，主要研究方向为财务管理。
中图分类号：G712 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2016）27-0074-07
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“政府切实履行发展职业教育的职责，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入，完善职业教育支持政策，逐步实行中等职业教育免费制度。”为贯彻落实教育规划纲要要求，江苏省财政厅、发改委、教育厅及人力资源和社会保障厅联合发布《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规[2012]36号），明确从2012年秋季学期起，将中等职业教育免学费范围扩大到公办全日制正式学籍一、二、三年级在校学生。这就意味着原先由政府和受教育者共同承担教育成本的格局被改变，政府对中等职业教育投入进一步加大。因此，亟需重新制定新形势下中等职业教育生均财政拨款标准。
一、免学费政策的实施对中等职业教育生均经费的影响
中等职业教育实施免学费政策，旨在增强中等职业教育吸引力，对推进中等职业教育均衡发展、促进教育公平起到了积极作用。但对地方政府和中等职业学校产生了一些不利的影响，具体表现在以下三个方面。
（一）学校收入降低，办学积极性受影响
对于政府而言，免学费政策实施意味着教育投入的主体发生了变化，[1]原本应由受教育者承担的学费转嫁给了政府。按照规定，免学费资金由省财政和市县级财政按照一定比例分担，这无形中增加了市县级财政的负担。而各市县级财政实力相差甚远，以2012年为例，财政收入最高的苏州市为1 204亿元，财政收入最低的宿迁仅为158亿元，两者相差6.6倍。对于经济欠发达的苏北地区，在财政收入没有大幅提高的前提下，一般投入到中等职业教育的经费都是有限的，难免出现此消彼长的情况发生，影响了学校收入和办学的积极性。
（二）学校资本投入不足，又雪上加霜
对于中等职业学校而言，免学费政策实施后，学费收入在不同程度上发生缩减。《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》规定：学生在学校学习期间，由财政按照享受免学费政策学生人数和免学费标准（2 200元/生.年）补助学校；学生第三年实习期间，学费可以通过校企合作、顶岗实习予以弥补，不足部分由财政按照“2+1”和“2.5+0.5”学制分别给与50%和75%比例的补助。笔者将免学费政策实施前后中等职业学校学费标准进行了梳理（见表1）。
以某省属中等专业学校为例，该校2015年共有在校中职学生合计8 322人，其中一、二年级艺术类704人，理工科1 071人，文科类3 379人；三年级艺术类691人，理工科749人，文科类1 728人。按照表1计算，该校2015年免学费前后收入分别为1 964.89万元和1 482.36万元，免学费后学费年收入减少482.53万元，减幅达24.56%，这无疑会对本来就投入不足的中等职业教育雪上加霜。
（三）少数学校侵害了学生的利益，降低了学生顶岗实习的积极性
对于学生第三年实习期间学费可以通过校企合作、顶岗实习予以弥补，在实际操作过程中也难以落实到位，且容易侵犯学生的利益。2015年“两会”期间，全国人大代表、江苏省教育厅厅长沈健表示：职业教育校企合作仍存在一些困难与问题，如政策法规缺乏有力支持，企业合作动力和责任意识较弱，职业院校与企业合作的意识和能力不强等。在部分经济欠发达地区，校企合作很难开展，少数学校为保证收入不受影响，出现了违规收取中职学生第三年学费或者将学生送去企业从事与专业无关的简单劳动的现象，并将本该属于学生的劳动所得占为学校所有，侵害了学生的利益，降低了学生顶岗实习的积极性。课题组随机调研了省内30所公办中等职业学校，其中苏南、苏中、苏北各10所，其中大部分学校都很好的落实了中职生3年学费全免政策，但是仍然发现其中7所仅仅免除2.5年学费，第三年仍然向学生收取0.5年的学费，即1 100元/年.生，而且全部集中在连云港、徐州和宿迁等经济欠发达的苏北地区。究其原因，主要是这些地区发展滞后，通过校企合作、顶岗实习获取补偿较困难，故转而向学生收取。
新的免学费政策的实施，使得中等职业教育投资主体和结构发生了新的变化，即由原本由学生和政府的共同投资，转变为由政府独立投资，因此，需要政府进一步加大财政投入力度，以往的生均财政拨款标准内涵发生了本质性变化，亟需重新建立免学费条件下中等职业教育生均财政拨款标准，以保障政府对中等职业教育的投入。因此，以中等职业教育成本监审办法和中等职业学校设置标准等规范文件为基础，同时，结合地方物价水平、教师工资、社保、住房公积金等方面具体规定，科学核定生均标准培养成本，并在此基础上重新确定中等职业教育生均财政拨款标准，已经势在必行。
二、中等职业教育生均标准培养成本指标选取及模型建立
2007年9月1日，江苏省物价局印发关于《江苏省中小学教育收费定价成本监审办法（试行）》（以下简称《成本监審办法》），文中明确，中等职业学校教育收费定价成本监审参照本办法执行：即中等职业教育定价成本由工资福利支出（人员支出）、商品和服务支出（公用支出）、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧以及无形资产摊销等5部分构成。 （一）生均工资福利支出（[B1]）
工资福利支出主要指学校支付给专任教师的各类劳动报酬和缴纳的各项社会保险费，以及支付给兼职教师的各类劳动报酬，主要包括专任教师基本工资、绩效工资、社会保险费、交通补贴和其他人员工资福利支出。
1.生均基本工资（[B11]）。假定学校教师初、中、高级职称比例呈正态分布，且初、高级职称占比相同，高级职称人员占专任教师比例为α，那么初、中级职称占比分别为α、1-2α。生师比为β，则生均基本工资（[B11]）=[*α+*（1-2α）+*α]/β。
2.生均绩效工资（[B12]）。根据《关于印发省直其他事业单位绩效工资实施办法的通知》（苏人社发[2012]142号）精神，绩效工资实施主要为了规范各类津、补贴，由基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分组成。其中基础性绩效工资由省人力资源和社会保障部门依据政策确定標准，奖励性绩效工资由各单位自行制定分配方案，但是人均绩效不得超过突破各单位的绩效工资基准线。假定绩效工资基准线为C，生均绩效工资（[B12]）=C/β。
3.生均社会保险费（[B13]）。社会保险费是指学校以工资总额为计算基数为教师缴纳的“五险一金”，即养老保险费、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险和职业年金。按照目前江苏省社保相关规定，单位“五险一金”缴纳比例分别为：20%、9%、0.5%、2%、0.5%和8%。则生均社会保险费（[B13]）=（[B11]+[B12]）*（20%+9%+0.5%+2%+0.5%+8%）。
4.生均交通补贴（[B14]）。交通补贴指学校发放给教职工用于补贴上下班交通费用的津贴，按规定该补贴属改革性补贴，绩效工资实施后仍然保留。根据《关于调整在宁省级机关事业单位职工上下班交通费补贴标准的通知》（苏人社发[2014]64号）规定，在宁省级机关事业单位每人每月为300元，故生均交通补贴（[B14]）=300*12/β。
5.生均其他人员福利支出（[B15]）。关于其他人员福利支出，本文特指学校发放给兼职教师的工资支出。假定兼职教师除“五险一金”、住房公积金和房贴外，与专任教师享受同岗同酬待遇，兼职教师占专任教师比例为γ，则生均其他人员福利支出（[B15]）=（[B11]+[B12]）*γ。
（二）生均公用支出（[B2]）
公用支出是指学校用于日常行政管理及有关公务活动的费用，主要由办公费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、交通费、工会经费、福利费和其他商品和服务支出等组成。目前国家和江苏都没有统一的公用支出标准出台，学者确定其标准较为普遍的做法有两种，一是按人员支出的一定比例确定，[2]二是按照同类学校全年公用支出平均数确定。[3]笔者认为，这两种方法都不合适，不能真实反映应计入生均标准培养成本的生均公用支出。一方面，中等职业学校人员支出是按照国家和省人力资源部门相关人事政策确定的，而公用支出是学校行政管理方面的支出，与各地物价水平密不可分，二者没有必然联系。故按照人员支出的一定比例确定公用支出，缺乏科学依据；另一方面，中等职业学校目前采用以收定支、收支平衡的财务核算制度，故各个学校收入不同将会导致支出的差距较大，且同类学校全年公用支出平均数只能反映公用支出的实际水平，其中包含一些不合理支出，故全部计入中等职业教育生均标准培养成本中显然不合理。
故笔者以江苏省省级部门预算编制手册中的《省级事业单位日常公用支出分项定额标准指导表》中相关数据为依据，结合省级机关办公楼（区）物业管理服务内容及收费参考标准等规定，将公用支出细分为按定额标准确定、定量标准确定和比例标准确定3大项，综合确定生均公用支出标准。
1.按照定额标准确定项目（[B21]）——8项经费支出。2015年江苏省省级部门预算编制手册中的《省级事业单位日常公用支出分项定额标准指导表》对办公费、专用材料费、水电费、邮寄费、电话通讯费、差旅费、会议费支出标准进行了明确规定，定额标准分别为：900元/人.年、1 800元/人.年、1 000元/人.年、400元/人.年、1 800元/人.年、6 400元/人.年和5 200元/人.年。交通费按照《江苏省公务用车制度改革总体方案》（苏车改〔2015〕1号）要求，公务用车改革后取消一般公务用车，实行社会化提供并按行政级别适度补贴交通费用。本文参照科级以下6 000元/人.年补贴标准核定。则生均8项费用支出（[B21]）=（900+1 800+1 000+400+1 800+6 400+5 200+6 000）/β。
2.按照定量方式确定（[B22]）—物业管理费。根据江苏省省级机关事务管理局办公室《关于完善<江苏省省级机关办公楼（区）物业管理服务收费指导意见（试行）>的通知》（苏事管[2009]45号）精神，省级机关办公楼（区）物业管理服务内容主要包括环境卫生管理、绿化管理、校园保卫管理、供电设备管理、给排水管理等方面，并对其服务标准做了如下规定（见表2）。
由于上述收费标准只规定了收费标准的浮动范围，故为了计算结果的可比性，核定标准均按照规定标准上下限的算数平均数计算。假定生均校舍建筑面积为D平方米，则生均物业管理费（[B22]）=D*3.4*12。
3.按照比例确定的项目（[B23]）—5项经费支出。依据相关规定，公用支出中工会经费、福利费、教育经费（培训费）、招待费和其他商品和服务支出（以下简称5项经费支出）均按照规定项目的一定比例确定。
《成本监审办法》规定：工会经费、福利费、教育经费（培训费），分别按照工资总额的2%、3%、1.5%计提；招待费按当年商品和服务支出总额（扣除招待费和其他商品和服务支出）的2%核定；其他商品和服务支出总额不能超过当年已核定的商品和服务支出总额扣除招待费、其他商品和服务支出的15%。故生均5项经费支出（[B23]）=（[B11]+[B12]）*（2%+3%+1.5%）+[[B21]+[B22]+（[B11]+[B12]）*（2%+3%+1.5%）]* （2%+15%）。 （三）生均家庭补助支出（[B3]）
家庭补助支出是指学校对个人和家庭的无偿性补助支出，主要包括离退休费、抚恤金、生活补助、医疗费、奖助学金、住房公积金、提租补贴、购房补贴及其他支出。
1.生均离退休费和抚恤金。离退休费和抚恤金按照目前省内政策实行社会统筹发放，且与生均培养成本无关，故不列入生均标准培养成本中。
2.生均医疗费。目前省内中等职业学校尚未实行统一的医疗补贴制度，故为了简化计算，医疗费按照0核定。
3.生均助学金（[B31]）。助学金指学校按国家规定对各类在校学生发放的助学金、奖学金、学生贷款贴息、勤工助学金、困难补助等，主要包括国家助学金和校内奖助学金两大类。
（1）生均国家助学金。《江苏省关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规〔2012〕36号）规定：2012年中职免学费政策范围进一步扩大后，国家助学金资助标准为1 500元/生.年，资助范围为一、二年级涉农专业100%和其他专业为10%的经济困难学生；2015年2月，国务院常务会议决定，从2015年春季学期起，国家助学金标准提高至
2 000元/生.年。因各地区和学校涉农专业学生人数差异较大，故本文统一按照非涉农专业计算，即生均国家助学金=2 000*10%=200元。
（2）生均校内奖助学金。《江苏省中等职业学校国家助学金管理实施细则（暂行）》（苏财教〔2007〕138号）明确要求：中职学校（包括民办学校）从学费收入中足额提取5%的经费，用于家庭经济困难学生的学费减免、校内奖学金、助学金和特殊困难补助等方面的开支。本文以中职免学费标准即2 200元/生.年为学费标准，即生均校内奖助学金=2 200*5%=110元。故生均助学金（[B31]）=生均国家助学金+生均校内奖助学金=200+110=310元。
4.生均住房公积金（[B32]）。住房公积金指学校按职工工资总额的一定比例为职工缴纳的住房公积金。按照目前江苏住房公积金管理中心相关规定，单位缴存比例为12%，基数为工资总额。则生均住房公积金（[B32]）=（[B11]+[B12]）*12%。
5.生均提租和购房补贴（[B33]）。提租、购房补贴指按房改政策规定的标准，学校支付给职工的租金和购房补贴。按照目前江苏房改政策规定，老职工提租和新职工购房补贴单位缴存比例分别为10%和20%，基数与住房公积金相同。因新老职工具体数据难以获取，故本文缴存比例按照二者比例的算术平均数15%计算。故生均住房补贴（[B33]）=（[B11]+[B12]）*15%。
（四）生均固定资产折旧支出（[B4]）
固定资产折旧支出只要由房屋建筑物折旧、仪器设备折旧、文体设备折旧、一般设备折旧、图书及声像资料折旧和其他固定资产折旧等组成。《成本监审办法》规定：固定资产按年限平均法计提折旧，不考虑残值。
1.生均房屋建筑物折旧（[B41]）。指历年所置房屋建筑物（包括附属设施）当年应提折旧额。《成本监审办法》关于房屋折旧年限规定如下：钢筋混凝土框架结构45年，混合结构40年，砖木结构22年，简易房9年。本文以目前常见的混合结构为例，折旧年限为40年。假定生均校舍建筑面积为D，单位建房成本为E，则房屋建筑物折旧额（[B41]） =D*E/40。
2.生均设备折旧（[B42]）。指根据教学和管理需要购置的仪器设备、文体设备、一般设备应计提的折旧。《成本监审办法》规定：教学仪器（仪表）如电子计算机6年，演示、测试仪器8年，机电设备10年，电教设备、标本、模型等6年，文体设备6年，学生课桌椅、办公用桌椅9年，办公设备6年，交通运输设备9年，其他各类固定资产10年。学校设备应以教学设备为主，故为了简化计算，本文设备折旧年限统一按照6年计算。假定生均设备值为F，则生均设备折旧（[B42]）=F/6。
3.生均图书折旧（[B43]）。指根据教学和管理需要购置的图书及声像资料应计提的折旧。《成本监审办法》规定：图书及声像资料按照10年计提折旧。假定生均图书数量为G，单价为H，则生均图书折旧=G*H/10。
（五）生均无形资产摊销支出（[B5]）
无形资产摊销支出主要由土地使用权、商标权、著作权、非专利技术、商誉以及其他财产权利等。因中等职业学校无形资产中除土地使用权有明确规定外，其他都没有统一规定，故本文无形资产摊销支出仅指土地使用权摊销支出。假定生均占地面积为δ，单位土地定价为J，折旧年限采用目前通用的非住宅用地50年，则生均土地使用权摊销支出（[B5]）=δ*J/50。
综上所述，中等职业教育生均标准培养成本模型详见表3。
三、江苏省中等职业教育生均培养成本实证分析
以表3模型为基础，结合《中等职业学校设置标准》（见表4）、工资、社保和当地物价水平，本文对江苏省中等职业教育生均培养成本进行了测算。
（一）生均工资福利支出（[B1]）为6 680.07元/生
1.生均基本工资（[B11]）为1 250.04元/生。按照《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》（国办发[2015]3号）要求，2014年10月起，调整后的事业单位初级职称人员月平均基本工资为1 471元（其中岗位工资1 220元，薪级工資251元），中级职称人员月平均基本工资为1 830元（其中岗位工资1 475元，薪级工资355元），高级职称人员月平均基本工资为2 509元（其中岗位工资1 890元，薪级工资619元）。由于按政策中等职业学校教师基本工资实行10%上浮，故中等职业学校初、中、高级职称人员月平均基本工资分别为1 618元、2013元和2 760元。由表4可知，α为20%，β为20。故生均基本工资（[B11]）=[1 618*20%+2 013*（1-40%）+2 760*20%]*12/20=1 250.04元。 2.生均绩效工资（[B12]）为2 812.5元/生。绩效工资基准线由省人力资源和社会保障部门按照地区不同每年给与核定，2014年江苏平均绩效工资基准线为56 250元，则生均绩效工资（[B12]）=56 250/20=2 812.5元。
3.生均社会保险费（[B13]）为1 625.02元/生。生均社会保险费（[B13]）=（1 250.04+2 812.5）*（20%+9%+0.5%+2%+0.5%+8%）=1 625.02元。
4.生均交通补贴（[B14]）为180元/生。生均交通补贴（[B14]）=300*12/20=180元。
5.生均其他人员福利支出（[B15]）为812.51元/生。由表4可知，γ为20%，生均其他人员福利支出（[B15]）=（1 250.04+2 812.5）*20%=812.51元。
（二）生均公用支出（[B2]）为2 638.43元/生
1.生均8项经费支出（[B21]）为1 175元/生。生均8项经费支出=（900+1 800+1 000+400+1 800+
6 400+5 200+6 000）/20=1 175元。
2.生均物业管理费（[B22]）为816元/生。由表4可知，D为20，故生均物业管理费=20*3.4*12=816元。
3.生均5项经费支出（[B23]）为647.43元/生。生均5项经费支出（[B23]）=（1 250.04+2 812.5）*（2%+3%+1.5%）+[1 175+816+（1 250.04+2 812.5）*（2%+3%+1.5%）] *（2%+15%）=647.43元。
（三）生均个人及家庭补助支出（[B3]）为
1 406.88元/生
1.生均助学金（[B31]）为310元/生。
2.生均住房公积金（[B32]）为487.5元/生。生均住房公积金（[B32]）=（1 250.04+2 812.5）*12%=487.5元。
3.生均提租和购房补贴（[B33]）为609.38元/生。生均提租和购房补贴（[B33]）=（1 250.04+2 812.5）*15%=609.38元。
（四）生均固定资产折旧支出（[B4]）为1 106.17元/生
1.生均房屋建筑物折旧（[B41]）为577元/生。根据《江苏统计年鉴（2015）》中“按地区分建筑业企业主要指标”可知，江苏省房屋建筑的平均造价E为1 154元/平方米。[1]则生均房屋建筑物折旧（[B41]）=20*1 154/40=577元。
2.生均设备折旧（[B42]）为416.67元/生。由表4可知，除工科和医药专业外生均仪器设备价值F为2 500元/生，则生均设备折旧（[B42]）=2 500/6=416.67元。
3.生均图书折旧（[B43]）为112.5元/生。根据《江苏统计年鉴（2015）》中“公共图书馆业务活动及经费情况”可知，图书购买单价H为37.5元/册。另由表4可知，图书单价为生均图书G为30册，生均图书折旧（[B43]）= 30*37.5/10=112.5元/生。
（五）生均无形资产摊销支出（[B5]）为1 254.97元/生
由2015年国土资源统计情况报告可知，2015年江苏平均地价J为1 901.47元/平方米，另由表4可知，生均占地面积δ为33平方米/生，则生均无形资产摊销支出（[B5]）=33*1 901.47/50=1 254.97元。
根据上述5类支出的不完全测算，中等职业教育生均培养成本C=6 680.07+2 638.43+1 406.88+1 106.17+1 254.97=13 086.52元/生。
以上实证结果表明，基于合格标准的江苏中等职业教育生均标准培养成本为13 086.52元/生（其中生均公用支出为2 638.43元/生），远高于现行的免学费后公办中等职业学校年生均财政拨款基本标准6 000元（其中生均公用经费基本拨款标准不低于1 000元）。因免学费政策实施后中等职业学校收入大部分来自政府财政拨款，而生均标准培养成本与生均财政拨款基本标准差距悬殊，中等职业教育投入不足的问题暴露无遗。
四、政策建议
本文以教育部颁布的中等职业学校设置标准（合格标准）基本要求为依据，构建了免学费条件下中等职业教育生均标准培养成本的数学模型，最后结合江苏实际对模型进行了实证分析。鉴于以上结果，提出三点建议。
（一）强化成本意识，构建成本核算体系
中等职业教育免学费政策实施后，政府成为中等职业教育成本的主要负担者，生均标准培养成本是政府部门确定生均财政拨款标准的重要依据。而目前我国中等职业学校所适用的《中小学会计制度》（财会[2013]28号）仍然是以收付实现制为基础的会计核算制度，并未进行生均成本核算，也未有统一的生均成本核算办法及标准。因此，亟需政府有关部门制定中等职业教育生均成本核算办法，构建统一的成本核算体系。在此基础上，各中等职业学校要认真做好办学成本核算工作，以此作为确定和调整生均经费拨款标准的重要依据。
（二）加大中等职业教育投入，制订科学合理的生均经费拨款标准
科学制订中等职业学校生均经费拨款标准，是中等职业教育经费保障的重要措施。省级财政、教育行政部门要深入调研，根据国家颁布的《中等职业学校专业目录》、办学标准、物价水平等财政政策和办学实际情况，在科学核算办学成本的基础上，将中等职业教育全面纳入财政保障范围，重新建立中等职业学校生均财政拨款标准和生均公用经费标准，并建立动态调整的长效机制，以保障政府对中等职业教育经费的充足投入。
（三）加强生均经费投入绩效考核，完善生均经费投入监督机制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求“加强经费管理”、“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。因此，在加大中等职业教育投入的同时，要建立健全生均经费投入监督机制，确保教育经费管理严格、使用规范、效益显著。要激励各中等职业学校树立对公共财政资金的责任意识、效益意识，坚持“用钱必问效，无效必问责”，为中等职业教育可持續发展保驾护航。此外，中等职业学校还要全面推进财务公开制度，定期或不定期地向师生和社会披露学校经费的来源渠道和使用去向，增强学校财务工作透明度。
参考文献：
[1] 盛子强. 免费条件下中等职业教育生均教育经费标准的制定[J]. 中国职业技术教育，2013（30）：2-6.
[2] 王娟，杨耘，刘娟宁.高职院校生均培养成本数学模型研究[J].职业技术教育，2013（4）：61-64.
[3] 刘镍.高职学校生均教育标准成本数学模型构建[J]. 教育财会研究，2014（2）：37-39.
[责任编辑 陈国平]
关键词：中等职教；生均培养成本；模型构建；免学费；江苏
基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目“免学费条件下中等职业教育经费保障机制研究——以江苏为例”（项目编号：2014SJA016）
作者简介：葛涛，男，江苏联合职业技术学院扬州商务分院讲师，审计师，硕士，主要研究方向为财务管理。
中图分类号：G712 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2016）27-0074-07
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“政府切实履行发展职业教育的职责，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入，完善职业教育支持政策，逐步实行中等职业教育免费制度。”为贯彻落实教育规划纲要要求，江苏省财政厅、发改委、教育厅及人力资源和社会保障厅联合发布《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规[2012]36号），明确从2012年秋季学期起，将中等职业教育免学费范围扩大到公办全日制正式学籍一、二、三年级在校学生。这就意味着原先由政府和受教育者共同承担教育成本的格局被改变，政府对中等职业教育投入进一步加大。因此，亟需重新制定新形势下中等职业教育生均财政拨款标准。
一、免学费政策的实施对中等职业教育生均经费的影响
中等职业教育实施免学费政策，旨在增强中等职业教育吸引力，对推进中等职业教育均衡发展、促进教育公平起到了积极作用。但对地方政府和中等职业学校产生了一些不利的影响，具体表现在以下三个方面。
（一）学校收入降低，办学积极性受影响
对于政府而言，免学费政策实施意味着教育投入的主体发生了变化，[1]原本应由受教育者承担的学费转嫁给了政府。按照规定，免学费资金由省财政和市县级财政按照一定比例分担，这无形中增加了市县级财政的负担。而各市县级财政实力相差甚远，以2012年为例，财政收入最高的苏州市为1 204亿元，财政收入最低的宿迁仅为158亿元，两者相差6.6倍。对于经济欠发达的苏北地区，在财政收入没有大幅提高的前提下，一般投入到中等职业教育的经费都是有限的，难免出现此消彼长的情况发生，影响了学校收入和办学的积极性。
（二）学校资本投入不足，又雪上加霜
对于中等职业学校而言，免学费政策实施后，学费收入在不同程度上发生缩减。《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》规定：学生在学校学习期间，由财政按照享受免学费政策学生人数和免学费标准（2 200元/生.年）补助学校；学生第三年实习期间，学费可以通过校企合作、顶岗实习予以弥补，不足部分由财政按照“2+1”和“2.5+0.5”学制分别给与50%和75%比例的补助。笔者将免学费政策实施前后中等职业学校学费标准进行了梳理（见表1）。
以某省属中等专业学校为例，该校2015年共有在校中职学生合计8 322人，其中一、二年级艺术类704人，理工科1 071人，文科类3 379人；三年级艺术类691人，理工科749人，文科类1 728人。按照表1计算，该校2015年免学费前后收入分别为1 964.89万元和1 482.36万元，免学费后学费年收入减少482.53万元，减幅达24.56%，这无疑会对本来就投入不足的中等职业教育雪上加霜。
（三）少数学校侵害了学生的利益，降低了学生顶岗实习的积极性
对于学生第三年实习期间学费可以通过校企合作、顶岗实习予以弥补，在实际操作过程中也难以落实到位，且容易侵犯学生的利益。2015年“两会”期间，全国人大代表、江苏省教育厅厅长沈健表示：职业教育校企合作仍存在一些困难与问题，如政策法规缺乏有力支持，企业合作动力和责任意识较弱，职业院校与企业合作的意识和能力不强等。在部分经济欠发达地区，校企合作很难开展，少数学校为保证收入不受影响，出现了违规收取中职学生第三年学费或者将学生送去企业从事与专业无关的简单劳动的现象，并将本该属于学生的劳动所得占为学校所有，侵害了学生的利益，降低了学生顶岗实习的积极性。课题组随机调研了省内30所公办中等职业学校，其中苏南、苏中、苏北各10所，其中大部分学校都很好的落实了中职生3年学费全免政策，但是仍然发现其中7所仅仅免除2.5年学费，第三年仍然向学生收取0.5年的学费，即1 100元/年.生，而且全部集中在连云港、徐州和宿迁等经济欠发达的苏北地区。究其原因，主要是这些地区发展滞后，通过校企合作、顶岗实习获取补偿较困难，故转而向学生收取。
新的免学费政策的实施，使得中等职业教育投资主体和结构发生了新的变化，即由原本由学生和政府的共同投资，转变为由政府独立投资，因此，需要政府进一步加大财政投入力度，以往的生均财政拨款标准内涵发生了本质性变化，亟需重新建立免学费条件下中等职业教育生均财政拨款标准，以保障政府对中等职业教育的投入。因此，以中等职业教育成本监审办法和中等职业学校设置标准等规范文件为基础，同时，结合地方物价水平、教师工资、社保、住房公积金等方面具体规定，科学核定生均标准培养成本，并在此基础上重新确定中等职业教育生均财政拨款标准，已经势在必行。
二、中等职业教育生均标准培养成本指标选取及模型建立
2007年9月1日，江苏省物价局印发关于《江苏省中小学教育收费定价成本监审办法（试行）》（以下简称《成本监審办法》），文中明确，中等职业学校教育收费定价成本监审参照本办法执行：即中等职业教育定价成本由工资福利支出（人员支出）、商品和服务支出（公用支出）、对个人和家庭的补助支出、固定资产折旧以及无形资产摊销等5部分构成。 （一）生均工资福利支出（[B1]）
工资福利支出主要指学校支付给专任教师的各类劳动报酬和缴纳的各项社会保险费，以及支付给兼职教师的各类劳动报酬，主要包括专任教师基本工资、绩效工资、社会保险费、交通补贴和其他人员工资福利支出。
1.生均基本工资（[B11]）。假定学校教师初、中、高级职称比例呈正态分布，且初、高级职称占比相同，高级职称人员占专任教师比例为α，那么初、中级职称占比分别为α、1-2α。生师比为β，则生均基本工资（[B11]）=[*α+*（1-2α）+*α]/β。
2.生均绩效工资（[B12]）。根据《关于印发省直其他事业单位绩效工资实施办法的通知》（苏人社发[2012]142号）精神，绩效工资实施主要为了规范各类津、补贴，由基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分组成。其中基础性绩效工资由省人力资源和社会保障部门依据政策确定標准，奖励性绩效工资由各单位自行制定分配方案，但是人均绩效不得超过突破各单位的绩效工资基准线。假定绩效工资基准线为C，生均绩效工资（[B12]）=C/β。
3.生均社会保险费（[B13]）。社会保险费是指学校以工资总额为计算基数为教师缴纳的“五险一金”，即养老保险费、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险和职业年金。按照目前江苏省社保相关规定，单位“五险一金”缴纳比例分别为：20%、9%、0.5%、2%、0.5%和8%。则生均社会保险费（[B13]）=（[B11]+[B12]）*（20%+9%+0.5%+2%+0.5%+8%）。
4.生均交通补贴（[B14]）。交通补贴指学校发放给教职工用于补贴上下班交通费用的津贴，按规定该补贴属改革性补贴，绩效工资实施后仍然保留。根据《关于调整在宁省级机关事业单位职工上下班交通费补贴标准的通知》（苏人社发[2014]64号）规定，在宁省级机关事业单位每人每月为300元，故生均交通补贴（[B14]）=300*12/β。
5.生均其他人员福利支出（[B15]）。关于其他人员福利支出，本文特指学校发放给兼职教师的工资支出。假定兼职教师除“五险一金”、住房公积金和房贴外，与专任教师享受同岗同酬待遇，兼职教师占专任教师比例为γ，则生均其他人员福利支出（[B15]）=（[B11]+[B12]）*γ。
（二）生均公用支出（[B2]）
公用支出是指学校用于日常行政管理及有关公务活动的费用，主要由办公费、水电费、邮电费、物业管理费、差旅费、维修（护）费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、交通费、工会经费、福利费和其他商品和服务支出等组成。目前国家和江苏都没有统一的公用支出标准出台，学者确定其标准较为普遍的做法有两种，一是按人员支出的一定比例确定，[2]二是按照同类学校全年公用支出平均数确定。[3]笔者认为，这两种方法都不合适，不能真实反映应计入生均标准培养成本的生均公用支出。一方面，中等职业学校人员支出是按照国家和省人力资源部门相关人事政策确定的，而公用支出是学校行政管理方面的支出，与各地物价水平密不可分，二者没有必然联系。故按照人员支出的一定比例确定公用支出，缺乏科学依据；另一方面，中等职业学校目前采用以收定支、收支平衡的财务核算制度，故各个学校收入不同将会导致支出的差距较大，且同类学校全年公用支出平均数只能反映公用支出的实际水平，其中包含一些不合理支出，故全部计入中等职业教育生均标准培养成本中显然不合理。
故笔者以江苏省省级部门预算编制手册中的《省级事业单位日常公用支出分项定额标准指导表》中相关数据为依据，结合省级机关办公楼（区）物业管理服务内容及收费参考标准等规定，将公用支出细分为按定额标准确定、定量标准确定和比例标准确定3大项，综合确定生均公用支出标准。
1.按照定额标准确定项目（[B21]）——8项经费支出。2015年江苏省省级部门预算编制手册中的《省级事业单位日常公用支出分项定额标准指导表》对办公费、专用材料费、水电费、邮寄费、电话通讯费、差旅费、会议费支出标准进行了明确规定，定额标准分别为：900元/人.年、1 800元/人.年、1 000元/人.年、400元/人.年、1 800元/人.年、6 400元/人.年和5 200元/人.年。交通费按照《江苏省公务用车制度改革总体方案》（苏车改〔2015〕1号）要求，公务用车改革后取消一般公务用车，实行社会化提供并按行政级别适度补贴交通费用。本文参照科级以下6 000元/人.年补贴标准核定。则生均8项费用支出（[B21]）=（900+1 800+1 000+400+1 800+6 400+5 200+6 000）/β。
2.按照定量方式确定（[B22]）—物业管理费。根据江苏省省级机关事务管理局办公室《关于完善<江苏省省级机关办公楼（区）物业管理服务收费指导意见（试行）>的通知》（苏事管[2009]45号）精神，省级机关办公楼（区）物业管理服务内容主要包括环境卫生管理、绿化管理、校园保卫管理、供电设备管理、给排水管理等方面，并对其服务标准做了如下规定（见表2）。
由于上述收费标准只规定了收费标准的浮动范围，故为了计算结果的可比性，核定标准均按照规定标准上下限的算数平均数计算。假定生均校舍建筑面积为D平方米，则生均物业管理费（[B22]）=D*3.4*12。
3.按照比例确定的项目（[B23]）—5项经费支出。依据相关规定，公用支出中工会经费、福利费、教育经费（培训费）、招待费和其他商品和服务支出（以下简称5项经费支出）均按照规定项目的一定比例确定。
《成本监审办法》规定：工会经费、福利费、教育经费（培训费），分别按照工资总额的2%、3%、1.5%计提；招待费按当年商品和服务支出总额（扣除招待费和其他商品和服务支出）的2%核定；其他商品和服务支出总额不能超过当年已核定的商品和服务支出总额扣除招待费、其他商品和服务支出的15%。故生均5项经费支出（[B23]）=（[B11]+[B12]）*（2%+3%+1.5%）+[[B21]+[B22]+（[B11]+[B12]）*（2%+3%+1.5%）]* （2%+15%）。 （三）生均家庭补助支出（[B3]）
家庭补助支出是指学校对个人和家庭的无偿性补助支出，主要包括离退休费、抚恤金、生活补助、医疗费、奖助学金、住房公积金、提租补贴、购房补贴及其他支出。
1.生均离退休费和抚恤金。离退休费和抚恤金按照目前省内政策实行社会统筹发放，且与生均培养成本无关，故不列入生均标准培养成本中。
2.生均医疗费。目前省内中等职业学校尚未实行统一的医疗补贴制度，故为了简化计算，医疗费按照0核定。
3.生均助学金（[B31]）。助学金指学校按国家规定对各类在校学生发放的助学金、奖学金、学生贷款贴息、勤工助学金、困难补助等，主要包括国家助学金和校内奖助学金两大类。
（1）生均国家助学金。《江苏省关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的实施办法（试行）》（苏财规〔2012〕36号）规定：2012年中职免学费政策范围进一步扩大后，国家助学金资助标准为1 500元/生.年，资助范围为一、二年级涉农专业100%和其他专业为10%的经济困难学生；2015年2月，国务院常务会议决定，从2015年春季学期起，国家助学金标准提高至
2 000元/生.年。因各地区和学校涉农专业学生人数差异较大，故本文统一按照非涉农专业计算，即生均国家助学金=2 000*10%=200元。
（2）生均校内奖助学金。《江苏省中等职业学校国家助学金管理实施细则（暂行）》（苏财教〔2007〕138号）明确要求：中职学校（包括民办学校）从学费收入中足额提取5%的经费，用于家庭经济困难学生的学费减免、校内奖学金、助学金和特殊困难补助等方面的开支。本文以中职免学费标准即2 200元/生.年为学费标准，即生均校内奖助学金=2 200*5%=110元。故生均助学金（[B31]）=生均国家助学金+生均校内奖助学金=200+110=310元。
4.生均住房公积金（[B32]）。住房公积金指学校按职工工资总额的一定比例为职工缴纳的住房公积金。按照目前江苏住房公积金管理中心相关规定，单位缴存比例为12%，基数为工资总额。则生均住房公积金（[B32]）=（[B11]+[B12]）*12%。
5.生均提租和购房补贴（[B33]）。提租、购房补贴指按房改政策规定的标准，学校支付给职工的租金和购房补贴。按照目前江苏房改政策规定，老职工提租和新职工购房补贴单位缴存比例分别为10%和20%，基数与住房公积金相同。因新老职工具体数据难以获取，故本文缴存比例按照二者比例的算术平均数15%计算。故生均住房补贴（[B33]）=（[B11]+[B12]）*15%。
（四）生均固定资产折旧支出（[B4]）
固定资产折旧支出只要由房屋建筑物折旧、仪器设备折旧、文体设备折旧、一般设备折旧、图书及声像资料折旧和其他固定资产折旧等组成。《成本监审办法》规定：固定资产按年限平均法计提折旧，不考虑残值。
1.生均房屋建筑物折旧（[B41]）。指历年所置房屋建筑物（包括附属设施）当年应提折旧额。《成本监审办法》关于房屋折旧年限规定如下：钢筋混凝土框架结构45年，混合结构40年，砖木结构22年，简易房9年。本文以目前常见的混合结构为例，折旧年限为40年。假定生均校舍建筑面积为D，单位建房成本为E，则房屋建筑物折旧额（[B41]） =D*E/40。
2.生均设备折旧（[B42]）。指根据教学和管理需要购置的仪器设备、文体设备、一般设备应计提的折旧。《成本监审办法》规定：教学仪器（仪表）如电子计算机6年，演示、测试仪器8年，机电设备10年，电教设备、标本、模型等6年，文体设备6年，学生课桌椅、办公用桌椅9年，办公设备6年，交通运输设备9年，其他各类固定资产10年。学校设备应以教学设备为主，故为了简化计算，本文设备折旧年限统一按照6年计算。假定生均设备值为F，则生均设备折旧（[B42]）=F/6。
3.生均图书折旧（[B43]）。指根据教学和管理需要购置的图书及声像资料应计提的折旧。《成本监审办法》规定：图书及声像资料按照10年计提折旧。假定生均图书数量为G，单价为H，则生均图书折旧=G*H/10。
（五）生均无形资产摊销支出（[B5]）
无形资产摊销支出主要由土地使用权、商标权、著作权、非专利技术、商誉以及其他财产权利等。因中等职业学校无形资产中除土地使用权有明确规定外，其他都没有统一规定，故本文无形资产摊销支出仅指土地使用权摊销支出。假定生均占地面积为δ，单位土地定价为J，折旧年限采用目前通用的非住宅用地50年，则生均土地使用权摊销支出（[B5]）=δ*J/50。
综上所述，中等职业教育生均标准培养成本模型详见表3。
三、江苏省中等职业教育生均培养成本实证分析
以表3模型为基础，结合《中等职业学校设置标准》（见表4）、工资、社保和当地物价水平，本文对江苏省中等职业教育生均培养成本进行了测算。
（一）生均工资福利支出（[B1]）为6 680.07元/生
1.生均基本工资（[B11]）为1 250.04元/生。按照《关于调整事业单位工作人员基本工资标准的实施方案》（国办发[2015]3号）要求，2014年10月起，调整后的事业单位初级职称人员月平均基本工资为1 471元（其中岗位工资1 220元，薪级工資251元），中级职称人员月平均基本工资为1 830元（其中岗位工资1 475元，薪级工资355元），高级职称人员月平均基本工资为2 509元（其中岗位工资1 890元，薪级工资619元）。由于按政策中等职业学校教师基本工资实行10%上浮，故中等职业学校初、中、高级职称人员月平均基本工资分别为1 618元、2013元和2 760元。由表4可知，α为20%，β为20。故生均基本工资（[B11]）=[1 618*20%+2 013*（1-40%）+2 760*20%]*12/20=1 250.04元。 2.生均绩效工资（[B12]）为2 812.5元/生。绩效工资基准线由省人力资源和社会保障部门按照地区不同每年给与核定，2014年江苏平均绩效工资基准线为56 250元，则生均绩效工资（[B12]）=56 250/20=2 812.5元。
3.生均社会保险费（[B13]）为1 625.02元/生。生均社会保险费（[B13]）=（1 250.04+2 812.5）*（20%+9%+0.5%+2%+0.5%+8%）=1 625.02元。
4.生均交通补贴（[B14]）为180元/生。生均交通补贴（[B14]）=300*12/20=180元。
5.生均其他人员福利支出（[B15]）为812.51元/生。由表4可知，γ为20%，生均其他人员福利支出（[B15]）=（1 250.04+2 812.5）*20%=812.51元。
（二）生均公用支出（[B2]）为2 638.43元/生
1.生均8项经费支出（[B21]）为1 175元/生。生均8项经费支出=（900+1 800+1 000+400+1 800+
6 400+5 200+6 000）/20=1 175元。
2.生均物业管理费（[B22]）为816元/生。由表4可知，D为20，故生均物业管理费=20*3.4*12=816元。
3.生均5项经费支出（[B23]）为647.43元/生。生均5项经费支出（[B23]）=（1 250.04+2 812.5）*（2%+3%+1.5%）+[1 175+816+（1 250.04+2 812.5）*（2%+3%+1.5%）] *（2%+15%）=647.43元。
（三）生均个人及家庭补助支出（[B3]）为
1 406.88元/生
1.生均助学金（[B31]）为310元/生。
2.生均住房公积金（[B32]）为487.5元/生。生均住房公积金（[B32]）=（1 250.04+2 812.5）*12%=487.5元。
3.生均提租和购房补贴（[B33]）为609.38元/生。生均提租和购房补贴（[B33]）=（1 250.04+2 812.5）*15%=609.38元。
（四）生均固定资产折旧支出（[B4]）为1 106.17元/生
1.生均房屋建筑物折旧（[B41]）为577元/生。根据《江苏统计年鉴（2015）》中“按地区分建筑业企业主要指标”可知，江苏省房屋建筑的平均造价E为1 154元/平方米。[1]则生均房屋建筑物折旧（[B41]）=20*1 154/40=577元。
2.生均设备折旧（[B42]）为416.67元/生。由表4可知，除工科和医药专业外生均仪器设备价值F为2 500元/生，则生均设备折旧（[B42]）=2 500/6=416.67元。
3.生均图书折旧（[B43]）为112.5元/生。根据《江苏统计年鉴（2015）》中“公共图书馆业务活动及经费情况”可知，图书购买单价H为37.5元/册。另由表4可知，图书单价为生均图书G为30册，生均图书折旧（[B43]）= 30*37.5/10=112.5元/生。
（五）生均无形资产摊销支出（[B5]）为1 254.97元/生
由2015年国土资源统计情况报告可知，2015年江苏平均地价J为1 901.47元/平方米，另由表4可知，生均占地面积δ为33平方米/生，则生均无形资产摊销支出（[B5]）=33*1 901.47/50=1 254.97元。
根据上述5类支出的不完全测算，中等职业教育生均培养成本C=6 680.07+2 638.43+1 406.88+1 106.17+1 254.97=13 086.52元/生。
以上实证结果表明，基于合格标准的江苏中等职业教育生均标准培养成本为13 086.52元/生（其中生均公用支出为2 638.43元/生），远高于现行的免学费后公办中等职业学校年生均财政拨款基本标准6 000元（其中生均公用经费基本拨款标准不低于1 000元）。因免学费政策实施后中等职业学校收入大部分来自政府财政拨款，而生均标准培养成本与生均财政拨款基本标准差距悬殊，中等职业教育投入不足的问题暴露无遗。
四、政策建议
本文以教育部颁布的中等职业学校设置标准（合格标准）基本要求为依据，构建了免学费条件下中等职业教育生均标准培养成本的数学模型，最后结合江苏实际对模型进行了实证分析。鉴于以上结果，提出三点建议。
（一）强化成本意识，构建成本核算体系
中等职业教育免学费政策实施后，政府成为中等职业教育成本的主要负担者，生均标准培养成本是政府部门确定生均财政拨款标准的重要依据。而目前我国中等职业学校所适用的《中小学会计制度》（财会[2013]28号）仍然是以收付实现制为基础的会计核算制度，并未进行生均成本核算，也未有统一的生均成本核算办法及标准。因此，亟需政府有关部门制定中等职业教育生均成本核算办法，构建统一的成本核算体系。在此基础上，各中等职业学校要认真做好办学成本核算工作，以此作为确定和调整生均经费拨款标准的重要依据。
（二）加大中等职业教育投入，制订科学合理的生均经费拨款标准
科学制订中等职业学校生均经费拨款标准，是中等职业教育经费保障的重要措施。省级财政、教育行政部门要深入调研，根据国家颁布的《中等职业学校专业目录》、办学标准、物价水平等财政政策和办学实际情况，在科学核算办学成本的基础上，将中等职业教育全面纳入财政保障范围，重新建立中等职业学校生均财政拨款标准和生均公用经费标准，并建立动态调整的长效机制，以保障政府对中等职业教育经费的充足投入。
（三）加强生均经费投入绩效考核，完善生均经费投入监督机制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求“加强经费管理”、“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”。因此，在加大中等职业教育投入的同时，要建立健全生均经费投入监督机制，确保教育经费管理严格、使用规范、效益显著。要激励各中等职业学校树立对公共财政资金的责任意识、效益意识，坚持“用钱必问效，无效必问责”，为中等职业教育可持續发展保驾护航。此外，中等职业学校还要全面推进财务公开制度，定期或不定期地向师生和社会披露学校经费的来源渠道和使用去向，增强学校财务工作透明度。
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[责任编辑 陈国平]