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摘 要:基本建设领域为高风险领域,审计人员进行国家建设项目审计时,为防范审计风险,需要从国家建设项目提出的背景、建设总目标、利益相关者、组织范围、控制活动等方面进行详细的审前调查了解,据此识别评估审计风险,编制有针对性和可操作性的审计方案,提高国家建设项目审计的效率和质量。
关键词:国家建设项目;审计;审前调查
一百多年来,审计一直随着环境的变化调整着审计模式,从账项基础审计到内控导向审计,再发展到风险导向审计。我国财政部2006年颁布实施的注册会计师审计准则全面引进了风向导向的审计思想,国家审计准则也提及了一些关于风险导向审计的思想与方法。了解被审计单位及其环境作为审计风险识别与评估基础,注册会计师对企业审计已经有了比较成熟的准则做指导,而国家建设项目审计不同于注册会计师对企业财务报表的审计。国家建设项目审计不仅涉及建设项目的财务收支,更多涉及到的是决策、规划、设计、招投标、采购、施工、监理、造价控制等与建设项目相关的管理活动,它侧重于对管理活动的检查和评价。审计人员需要从以下几个方面进行详细的审前调查,了解国家建设项目基本情况及其环境:
一、国家建设项目提出的背景
了解项目所在地的基本情况,外部配套条件,拟建项目所处行业的发展现状及特点,国家宏观经济政策和长远规划。项目提出应在大量调查的基础上,从社会实际需要出发,组织专家或委托咨询机构,从技术、经济和环境保护等方面,全面地、系统地论证拟建项目的必要性、可行性。
二、国家建设项目利益相关者
国家建设项目的建设和营运会影响到社会各方面,需要许多方面的认可和支持,建设项目是靠项目利益相关者(参与方)推动和运作的。其利益相关者包括项目发起方、建设单位(业主)、投资者、咨询单位、设计单位、施工单位(承包商)、材料物资供应商、运营单位、政府、社会公众等。其中任一主体的行为,都可能对项目的建设造成影响,因此建设项目的审计对象除了重点审计建设单位之外,有必要对其他行为主体进行延伸审计。另外,国家建设项目的利益相关者的范围也是一个动态发展的过程,在项目的不同生命周期阶段,项目的利益相关者可能是不同的。利益相关者对项目的影响并不是一成不变,不同阶段不同利益相关者价值需求和个人偏好不同,随着项目的进行, 利益相关者对项目的支持水平呈动态发展①。
三、国家建设项目的总目标
建设项目总目标是项目实施和运营所要达到的结果状态,达到一定生产能力,满足一定时期内的需求。它是建设项目总体方案策划、可行性研究、设计和计划、施工、运营管理的依据。总目标通常由一些指标表示,如项目的功能定位、建设规模、实施时间、总投资、投资回报、社会效益等。国家建设项目单纯追求经济利益是不可取的,其目标应该兼顾效率与公平,应分析项目全寿命周期不同阶段的利益相关者的价值需求之后,对不同的偏好进行整合,其价值体现的是该项目所有利益相关者的共同价值。
四、国家建设项目组织范围
组织范围是指为实现利益相关者目标而构建的有授权、管理、报告功能的系统。国家建设项目分为经营性项目和非经营性项目,针对不同性质的项目,组织管理方式不同。我国目前的国家建设项目存在下面几种组织管理方式。
(一)组织临时机构建设
这种机构一般临时从政府有关部门抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程完成后,即宣布解散。在这种组织管理方式下,项目的管理缺乏专业性。从事工程管理的好多是非专业人员,人员素质参差不齐,他们大多缺乏专业管理经验,实践中可能出现一些违反工程建设基本规律的问题,造成工程的质量与建设效果难以控制,甚至产生严重的质量安全问题。
(二)自行组织建设
在计划体制下,国家建设项目实施方式主要是工程指挥部模式和自建模式。工程指挥部模式已基本消亡,自建模式仍在政府用房、文化体育卫生设施等大量公益性项目中采用。由于自建方式"建设、管理、使用"多位一体,在建设过程中,作为业主的使用单位必然会努力确保其使用功能,采用不正当手段增加使用功能,擅自扩大建设规模,提高建设标准,甚至故意搞"钓鱼工程",不利于投资控制,造成投资浪费。
(三)组建项目法人建设
项目法人是按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)或股份有限公司,对项目(大多是经营性建设项目)的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等,实行全过程负责。法人在享有投资决策权的同时,必须承担相应的投资风险责任。但现阶段项目法人往往由政府指定,项目的实施结果往往是项目法人享受好处,政府承担责任,且项目产权不易明晰,责权利关系不清,不利于其正常的企业化经营。
(四)专业机构代建
政府将其投资的项目委托给有实力的代理公司,由该公司负责国家建设项目全过程的建设实施。代建制由于"投资、建设、管理、使用"各阶段分离,符合市场经济原则,在2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》颁布之后迅速推行,目前与自建方式成为公益性国家建设项目实施的两种主要方式。代建单位的目标在于获利,为了竣工后的节约分成奖励,较少顾及项目使用功能方面的要求,可能为控制投资而降低建设标准,如果再与使用单位沟通不足,不能正确理解使用要求,造成项目使用功能欠缺。另外代建单位还可能与工程承包商或材料供应商等串通签订阴阳合同,套取建设资金。
五、国家建设项目的控制活动
建设项目控制活动主要包括资金筹措、土地获取、计划、承包商的选定(通过招标投标及其他方式选择设计、监理、施工、造价咨询单位等)、物资采购与甲方供应材料管理、工程质量与进度管理、计量支付、设计变更、工程签证核准等内容。对于这些不同性质的工程管理内容,应当由相应的管理部门和人员进行控制。建设项目控制活动应当有如下要求:
(一)所有相关工程管理活动应有适当授权。有关资料和物资应严格保管,领用和处置必须经过授权批准。
(二)不相容职务分离。建设项目管理程序复杂,投资额大,产生舞弊或串谋的可能性较大,需要建立内部牵制及不相容制度。
(三)有效控制凭证和记录的真实性。建设项目管理有一整套完备的工程资料备案及工序质量报验记录系统,招标过程记录、各种合同、协议、会议纪要、质量验收资料、现场签证单、计量支付凭证、设计变更和技术核定单、甲方供料领用记录等都将形成书面资料归档备案,并作为工程款支付、工程结算和工程验收的依据,这些资料必须是真实可靠的。
(四)有关建设项目经济技术资料、样品等实物的接近限制。建设项目将经过招标投标、合同签订、图纸设计等一系列过程,许多活动存在市场竞争行为,成为商业或技术机密,一旦被不正当获取,将给建设单位和相关单位带来损失和不必要的麻烦。
(五)工程管理活动应有独立的业务审核。
通过以上几个方面调查,了解到建设项目的基本情况和环境,这些信息帮助审计人员理解建设项目的控制环境,识别评估重大错报风险,确定审计重点,据此制定符合成本效益原则的审计策略,编制审计方案,有针对性地指导审计实施工作。
注释:
①尹贻林,胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究[J].中国软科学.2006,5
参考文献:
[1]中华人民共和国财政部.中国注册会计师审计准则,财会[2006]4号
[2]石爱中.固定资产投资审计案例.北京:中国时代经济出版社,2006.16
[3]尹贻林,胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究.中国软科学, 2006,5
[4]中国内部审计协会.建设项目审计.北京:中国时代经济出版社,2008
作者简介:朱亚妮,女,汉族,出生年月:1974年3月,籍贯:山东龙口,职称:工程师,中国海洋大学管理学硕士,研究方向:政府投资审计。工作单位:青岛市审计局投资二处,
关键词:国家建设项目;审计;审前调查
一百多年来,审计一直随着环境的变化调整着审计模式,从账项基础审计到内控导向审计,再发展到风险导向审计。我国财政部2006年颁布实施的注册会计师审计准则全面引进了风向导向的审计思想,国家审计准则也提及了一些关于风险导向审计的思想与方法。了解被审计单位及其环境作为审计风险识别与评估基础,注册会计师对企业审计已经有了比较成熟的准则做指导,而国家建设项目审计不同于注册会计师对企业财务报表的审计。国家建设项目审计不仅涉及建设项目的财务收支,更多涉及到的是决策、规划、设计、招投标、采购、施工、监理、造价控制等与建设项目相关的管理活动,它侧重于对管理活动的检查和评价。审计人员需要从以下几个方面进行详细的审前调查,了解国家建设项目基本情况及其环境:
一、国家建设项目提出的背景
了解项目所在地的基本情况,外部配套条件,拟建项目所处行业的发展现状及特点,国家宏观经济政策和长远规划。项目提出应在大量调查的基础上,从社会实际需要出发,组织专家或委托咨询机构,从技术、经济和环境保护等方面,全面地、系统地论证拟建项目的必要性、可行性。
二、国家建设项目利益相关者
国家建设项目的建设和营运会影响到社会各方面,需要许多方面的认可和支持,建设项目是靠项目利益相关者(参与方)推动和运作的。其利益相关者包括项目发起方、建设单位(业主)、投资者、咨询单位、设计单位、施工单位(承包商)、材料物资供应商、运营单位、政府、社会公众等。其中任一主体的行为,都可能对项目的建设造成影响,因此建设项目的审计对象除了重点审计建设单位之外,有必要对其他行为主体进行延伸审计。另外,国家建设项目的利益相关者的范围也是一个动态发展的过程,在项目的不同生命周期阶段,项目的利益相关者可能是不同的。利益相关者对项目的影响并不是一成不变,不同阶段不同利益相关者价值需求和个人偏好不同,随着项目的进行, 利益相关者对项目的支持水平呈动态发展①。
三、国家建设项目的总目标
建设项目总目标是项目实施和运营所要达到的结果状态,达到一定生产能力,满足一定时期内的需求。它是建设项目总体方案策划、可行性研究、设计和计划、施工、运营管理的依据。总目标通常由一些指标表示,如项目的功能定位、建设规模、实施时间、总投资、投资回报、社会效益等。国家建设项目单纯追求经济利益是不可取的,其目标应该兼顾效率与公平,应分析项目全寿命周期不同阶段的利益相关者的价值需求之后,对不同的偏好进行整合,其价值体现的是该项目所有利益相关者的共同价值。
四、国家建设项目组织范围
组织范围是指为实现利益相关者目标而构建的有授权、管理、报告功能的系统。国家建设项目分为经营性项目和非经营性项目,针对不同性质的项目,组织管理方式不同。我国目前的国家建设项目存在下面几种组织管理方式。
(一)组织临时机构建设
这种机构一般临时从政府有关部门抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程完成后,即宣布解散。在这种组织管理方式下,项目的管理缺乏专业性。从事工程管理的好多是非专业人员,人员素质参差不齐,他们大多缺乏专业管理经验,实践中可能出现一些违反工程建设基本规律的问题,造成工程的质量与建设效果难以控制,甚至产生严重的质量安全问题。
(二)自行组织建设
在计划体制下,国家建设项目实施方式主要是工程指挥部模式和自建模式。工程指挥部模式已基本消亡,自建模式仍在政府用房、文化体育卫生设施等大量公益性项目中采用。由于自建方式"建设、管理、使用"多位一体,在建设过程中,作为业主的使用单位必然会努力确保其使用功能,采用不正当手段增加使用功能,擅自扩大建设规模,提高建设标准,甚至故意搞"钓鱼工程",不利于投资控制,造成投资浪费。
(三)组建项目法人建设
项目法人是按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)或股份有限公司,对项目(大多是经营性建设项目)的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等,实行全过程负责。法人在享有投资决策权的同时,必须承担相应的投资风险责任。但现阶段项目法人往往由政府指定,项目的实施结果往往是项目法人享受好处,政府承担责任,且项目产权不易明晰,责权利关系不清,不利于其正常的企业化经营。
(四)专业机构代建
政府将其投资的项目委托给有实力的代理公司,由该公司负责国家建设项目全过程的建设实施。代建制由于"投资、建设、管理、使用"各阶段分离,符合市场经济原则,在2004年7月《国务院关于投资体制改革的决定》颁布之后迅速推行,目前与自建方式成为公益性国家建设项目实施的两种主要方式。代建单位的目标在于获利,为了竣工后的节约分成奖励,较少顾及项目使用功能方面的要求,可能为控制投资而降低建设标准,如果再与使用单位沟通不足,不能正确理解使用要求,造成项目使用功能欠缺。另外代建单位还可能与工程承包商或材料供应商等串通签订阴阳合同,套取建设资金。
五、国家建设项目的控制活动
建设项目控制活动主要包括资金筹措、土地获取、计划、承包商的选定(通过招标投标及其他方式选择设计、监理、施工、造价咨询单位等)、物资采购与甲方供应材料管理、工程质量与进度管理、计量支付、设计变更、工程签证核准等内容。对于这些不同性质的工程管理内容,应当由相应的管理部门和人员进行控制。建设项目控制活动应当有如下要求:
(一)所有相关工程管理活动应有适当授权。有关资料和物资应严格保管,领用和处置必须经过授权批准。
(二)不相容职务分离。建设项目管理程序复杂,投资额大,产生舞弊或串谋的可能性较大,需要建立内部牵制及不相容制度。
(三)有效控制凭证和记录的真实性。建设项目管理有一整套完备的工程资料备案及工序质量报验记录系统,招标过程记录、各种合同、协议、会议纪要、质量验收资料、现场签证单、计量支付凭证、设计变更和技术核定单、甲方供料领用记录等都将形成书面资料归档备案,并作为工程款支付、工程结算和工程验收的依据,这些资料必须是真实可靠的。
(四)有关建设项目经济技术资料、样品等实物的接近限制。建设项目将经过招标投标、合同签订、图纸设计等一系列过程,许多活动存在市场竞争行为,成为商业或技术机密,一旦被不正当获取,将给建设单位和相关单位带来损失和不必要的麻烦。
(五)工程管理活动应有独立的业务审核。
通过以上几个方面调查,了解到建设项目的基本情况和环境,这些信息帮助审计人员理解建设项目的控制环境,识别评估重大错报风险,确定审计重点,据此制定符合成本效益原则的审计策略,编制审计方案,有针对性地指导审计实施工作。
注释:
①尹贻林,胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究[J].中国软科学.2006,5
参考文献:
[1]中华人民共和国财政部.中国注册会计师审计准则,财会[2006]4号
[2]石爱中.固定资产投资审计案例.北京:中国时代经济出版社,2006.16
[3]尹贻林,胡杰.基于利益相关者核心价值分析的公共项目成功标准研究.中国软科学, 2006,5
[4]中国内部审计协会.建设项目审计.北京:中国时代经济出版社,2008
作者简介:朱亚妮,女,汉族,出生年月:1974年3月,籍贯:山东龙口,职称:工程师,中国海洋大学管理学硕士,研究方向:政府投资审计。工作单位:青岛市审计局投资二处,