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[摘 要] 为了探讨政府投入对学前教育供给特别是公办园供给的影响，本研究基于可得的2002～2006年山东、浙江、河南、湖南、贵州及甘肃6省370个县级历史面板数据进行实证分析，结果显示学前教育政府分担比例与公办园的在园幼儿规模增长率之间存在一种“右凸模型”现象：公办园的政府分担比例对公办园的在园幼儿规模增长率有负向影响，在其他影响因素相同的情况下，政府分担比例越大，对公办园在园幼儿规模增长率的负效应越大。由于政府与公办园是“圈内人”的关系，政府对公办园的投入是一种社会性交换，所以政府会优先投入公办园。与此同时，进入公办园的多是包括政府公务员在内的社会经济地位较高家庭的幼儿，这也使得公办园更可能追求以“示范园”为目标的高质量，而非扩大在园幼儿规模。在当前要求大力发展普惠性学前教育的政策导向下，地方政府不能再走鼓励和支持公办园建设与发展“示范园”的老路。不仅中央政府应着力引导学前教育普惠性投入方向，而且地方政府应增加公办园的城乡覆盖范围，逐步将公办园学位数供给纳入政府考核评价体系，并尝试创新学前教育投入机制，促进我国学前教育普惠、安全、优质发展。
[关键词] 政府投入;公办园;示范园;普惠性学前教育
2017年11月22日，北京爆发了“红黄蓝幼儿园虐童事件”，将民办园存在的问题再次推向舆论风口浪尖。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，强调“推动学前教育深化改革规范发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。要全面贯彻党的教育方针，遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的期盼”。2018年11月15日，中共中央、国务院正式颁发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，指出“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。党的十九大报告强调，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，其中，“幼有所育”放在多项民生事业之首。[1]大量研究（James J.Heckman，2005;Samuuel Berlinski，2015;Patrice L. Engle，et al， 2011）表明：人力资本形成最佳投资时期及投资回报率最高时期是学前教育阶段，高质量的学前教育是阻断贫困代际传递、增加社会平等的国家策略。[2][3][4]可见，大力发展学前教育的重要性已成为国内外共识。目前，学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出，“入园难”“入园贵”（入公办园难，入民办园贵）依然是困扰老百姓的烦心事之一。[5]随着生活水平日益提高，以及“全面二孩”政策放开，人们对学前教育的需求随之提高。因此，研究政府如何推进学前教育普及普惠安全优质发展十分迫切。
一、学前教育“老”问题：公办园供不应求
教育经济学认为生均投入是体现教育质量的一个重要衡量指标。中国教育经费统计年鉴显示，2011年公办园生均投入为5718元，同比增加28.85%，民办园生均投入为173元，同比减少14.08%，2010年公办园生均投入是民办园的22倍，2011年增加到33倍，这反映了民办园平均质量较公办园存在差距，且差距呈扩大趋势。根据2016年北京市测算，公办园学费每月不超过1000元，民办园每月学费3000元至10000元，但上市企业红黄蓝幼儿园“虐童事件”再次提醒家长们，公办园仍是“质优价廉安全”学前教育的首选。但是，如图1所示，2009～2017年，公办园学位数占比持续下降，2017为44.08%，不到一半，不仅说明了公办园供不应求是学前教育存在的“老问题”，而且公办园满足“幼有所育”需求的程度日益下降。
根据国际上通用衡量政府对教育投入努力程度的重要指标“教育经费占国内生产总值（GDP）的比例”，[6]如图2所示，我国政府对学前教育发展的努力程度不断提高，学前教育财政投入占GDP的比例逐年上升，而学前教育财政投入主要流向了公办园，因而说明政府对公办园的投入逐年增加。综上，本文关注的问题是：在公办园政府投入持续增加的情况下，为何公办园满足需求的程度却在持续下降，公办园的供给不足是因为政府投入不够，还是因为政府投入方式不对，使得公办园没有意愿、没有压力提供更多学位数。
二、学前教育政府投入与公办园办学情况的研究综述
本文研究综述主要关注国外国内政府对公办园投入的相关研究。国外关于教育财政的研究较早且相对成体系，普遍关心的是学前教育供给的效率与公平，即如何让儿童获得适当福利、妇女就业以及提高人力资本的投资水平。马丁·卡诺伊（Martin Carnoy，2000）指出从经济学角度来说，与其他教育一样，学前教育应同时具有公共与私人效益。[7]亨利列文（Henry Levin，1973）认为教育财政遇到两个最大的挑战在于：其一，在维持教育质量的情况下降低单位产出的成本或在保持成本不变的情况下提高教育质量;其二，在不增加社会不公平程度的前提下，寻求新的经费来源。[8]本森（C.S.Benson，1978，1991）为研究教育财政问题总结了三个有代表性的领域：教育服务供给是否充分、教育资源分配是否有效率以及教育资源配置是否公平。[9][10]目前，国内关于学前教育财政投入的研究问题基本上都属于以上领域。本文根据本森的提法对国内有关学前教育政府投入与公办园办学情况的研究做了分类梳理。
（一）公办园供给不充分
宋映泉（2012）使用2001～2008年时间序列数据及2008年截面数据，通过多元回歸分析，指出通过财政投入等措施调整民办与公办学前教育机构协同提供数量足够且有质量的学前教育服务是我国各级政府面临的严峻挑战。[11]郑楚楚等（2017）利用GIS技术对上海16区学前教育资源配置进行研究，指出公办园存在教育资源分布相对集中、区域调配不合理等现象。[12]刘鸿昌（2018）通过访谈、问卷研究方式，指出政府不是学前教育公益性实现的唯一主体，其主要责任在于兜底、确保起点公平。[13]以上研究从财政投入不合理、资源配置不合理、投入主体单一等方面反映了公办园供给不充分的情况并进行了原因分析。 （二）学前教育财政投入低效
郭燕芬和柏维春（2017）对我国学前教育经费投入—产出效率进行DEA实证分析发现其综合效率值整体不高。[14]刘积亮（2018）通过分析学前教育财政投入政策是决定公办学前教育机会的重要因素，而市场化程度是影响民办园的重要因素，指出目前学前教育财政投入方式对其毛入园率作用较小。[15]张雪（2011）通过横向、纵向对比2000～2008年学前教育财政发展状况，得出学前教育成本政府承担比例较高的地区，其幼儿入园率反而较低的结论。[16]以上研究通过数据分析、文本分析等方式说明了学前教育财政投入的低效性。
（三）学前教育财政投入不公平
宋映泉（2011）通过对政府对不同类型幼儿园的成本分担分析发现，地方政府财政投入具有“马太效应”式不公平的“扶强扶优”倾向：县直机关园、事业单位办园和政府机关办园比其他幼儿园获得的财政投入显著高得多;[17]徐雨虹（2007）在博士论文中指出，示范性公办幼儿园建设导致了投入的不公平。[18]蔡迎旗和冯晓霞（2004）从公平理论分析出发，指出学前教育政府投入主要集中在县城幼儿园。[19]桂磊（2004）指出在当前的学前教育的财政投入的分配体制下，重点幼儿园可以分到更多资源，而倾斜性财政投入恰恰是导致少数质量很好的幼儿园和大量条件差、质量不高的幼儿园并存的主要原因。[20]以上研究从不同维度证明了我国学前教育财政投入的不公平性。
综上，国内研究关于公办园的政府投入基本形成了共识：即公办园供给不足、政府增加对公办园的投入更加倾向推进公办园“示范园”的建设，没有体现普惠性，却普遍呈现低效率性与不公平性。但是，现有研究存在两点不足：首先，现有研究数据维度较为单一，描述分析较多，缺少多维度面板数据层面的实证研究支撑，赫兹和肖莫（V. Joseph Hotz
[关键词] 政府投入;公办园;示范园;普惠性学前教育
2017年11月22日，北京爆发了“红黄蓝幼儿园虐童事件”，将民办园存在的问题再次推向舆论风口浪尖。2018年7月6日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议，审议通过了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，强调“推动学前教育深化改革规范发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。要全面贯彻党的教育方针，遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的期盼”。2018年11月15日，中共中央、国务院正式颁发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，指出“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。党的十九大报告强调，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，其中，“幼有所育”放在多项民生事业之首。[1]大量研究（James J.Heckman，2005;Samuuel Berlinski，2015;Patrice L. Engle，et al， 2011）表明：人力资本形成最佳投资时期及投资回报率最高时期是学前教育阶段，高质量的学前教育是阻断贫困代际传递、增加社会平等的国家策略。[2][3][4]可见，大力发展学前教育的重要性已成为国内外共识。目前，学前教育仍是整个教育体系的短板，发展不平衡不充分问题十分突出，“入园难”“入园贵”（入公办园难，入民办园贵）依然是困扰老百姓的烦心事之一。[5]随着生活水平日益提高，以及“全面二孩”政策放开，人们对学前教育的需求随之提高。因此，研究政府如何推进学前教育普及普惠安全优质发展十分迫切。
一、学前教育“老”问题：公办园供不应求
教育经济学认为生均投入是体现教育质量的一个重要衡量指标。中国教育经费统计年鉴显示，2011年公办园生均投入为5718元，同比增加28.85%，民办园生均投入为173元，同比减少14.08%，2010年公办园生均投入是民办园的22倍，2011年增加到33倍，这反映了民办园平均质量较公办园存在差距，且差距呈扩大趋势。根据2016年北京市测算，公办园学费每月不超过1000元，民办园每月学费3000元至10000元，但上市企业红黄蓝幼儿园“虐童事件”再次提醒家长们，公办园仍是“质优价廉安全”学前教育的首选。但是，如图1所示，2009～2017年，公办园学位数占比持续下降，2017为44.08%，不到一半，不仅说明了公办园供不应求是学前教育存在的“老问题”，而且公办园满足“幼有所育”需求的程度日益下降。
根据国际上通用衡量政府对教育投入努力程度的重要指标“教育经费占国内生产总值（GDP）的比例”，[6]如图2所示，我国政府对学前教育发展的努力程度不断提高，学前教育财政投入占GDP的比例逐年上升，而学前教育财政投入主要流向了公办园，因而说明政府对公办园的投入逐年增加。综上，本文关注的问题是：在公办园政府投入持续增加的情况下，为何公办园满足需求的程度却在持续下降，公办园的供给不足是因为政府投入不够，还是因为政府投入方式不对，使得公办园没有意愿、没有压力提供更多学位数。
二、学前教育政府投入与公办园办学情况的研究综述
本文研究综述主要关注国外国内政府对公办园投入的相关研究。国外关于教育财政的研究较早且相对成体系，普遍关心的是学前教育供给的效率与公平，即如何让儿童获得适当福利、妇女就业以及提高人力资本的投资水平。马丁·卡诺伊（Martin Carnoy，2000）指出从经济学角度来说，与其他教育一样，学前教育应同时具有公共与私人效益。[7]亨利列文（Henry Levin，1973）认为教育财政遇到两个最大的挑战在于：其一，在维持教育质量的情况下降低单位产出的成本或在保持成本不变的情况下提高教育质量;其二，在不增加社会不公平程度的前提下，寻求新的经费来源。[8]本森（C.S.Benson，1978，1991）为研究教育财政问题总结了三个有代表性的领域：教育服务供给是否充分、教育资源分配是否有效率以及教育资源配置是否公平。[9][10]目前，国内关于学前教育财政投入的研究问题基本上都属于以上领域。本文根据本森的提法对国内有关学前教育政府投入与公办园办学情况的研究做了分类梳理。
（一）公办园供给不充分
宋映泉（2012）使用2001～2008年时间序列数据及2008年截面数据，通过多元回歸分析，指出通过财政投入等措施调整民办与公办学前教育机构协同提供数量足够且有质量的学前教育服务是我国各级政府面临的严峻挑战。[11]郑楚楚等（2017）利用GIS技术对上海16区学前教育资源配置进行研究，指出公办园存在教育资源分布相对集中、区域调配不合理等现象。[12]刘鸿昌（2018）通过访谈、问卷研究方式，指出政府不是学前教育公益性实现的唯一主体，其主要责任在于兜底、确保起点公平。[13]以上研究从财政投入不合理、资源配置不合理、投入主体单一等方面反映了公办园供给不充分的情况并进行了原因分析。 （二）学前教育财政投入低效
郭燕芬和柏维春（2017）对我国学前教育经费投入—产出效率进行DEA实证分析发现其综合效率值整体不高。[14]刘积亮（2018）通过分析学前教育财政投入政策是决定公办学前教育机会的重要因素，而市场化程度是影响民办园的重要因素，指出目前学前教育财政投入方式对其毛入园率作用较小。[15]张雪（2011）通过横向、纵向对比2000～2008年学前教育财政发展状况，得出学前教育成本政府承担比例较高的地区，其幼儿入园率反而较低的结论。[16]以上研究通过数据分析、文本分析等方式说明了学前教育财政投入的低效性。
（三）学前教育财政投入不公平
宋映泉（2011）通过对政府对不同类型幼儿园的成本分担分析发现，地方政府财政投入具有“马太效应”式不公平的“扶强扶优”倾向：县直机关园、事业单位办园和政府机关办园比其他幼儿园获得的财政投入显著高得多;[17]徐雨虹（2007）在博士论文中指出，示范性公办幼儿园建设导致了投入的不公平。[18]蔡迎旗和冯晓霞（2004）从公平理论分析出发，指出学前教育政府投入主要集中在县城幼儿园。[19]桂磊（2004）指出在当前的学前教育的财政投入的分配体制下，重点幼儿园可以分到更多资源，而倾斜性财政投入恰恰是导致少数质量很好的幼儿园和大量条件差、质量不高的幼儿园并存的主要原因。[20]以上研究从不同维度证明了我国学前教育财政投入的不公平性。
综上，国内研究关于公办园的政府投入基本形成了共识：即公办园供给不足、政府增加对公办园的投入更加倾向推进公办园“示范园”的建设，没有体现普惠性，却普遍呈现低效率性与不公平性。但是，现有研究存在两点不足：首先，现有研究数据维度较为单一，描述分析较多，缺少多维度面板数据层面的实证研究支撑，赫兹和肖莫（V. Joseph Hotz