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摘 要：行政强制执行,作为行政强制的一方面,关系到行政相对人的人身、财产等重要权利。在强调法治和人权的今天，这些属于公民的重要权利越来越受到统治者的重视。同时,行政权存在被滥用的危险,行政强制执行中也可能出现不法或不当情形。因此,法律应当对行政强制执行进行有效控制,从而维护公民合法权益。为实现此目的,法律应运用多种调整方法,法律救济就是其中的重要部分。鉴于我国目前的法律救济制度存在某些方面的问题和不足,提出一些浅显的看法。
关键词：行政强制执行；法律救济；行政机关；人民法院
行政强制在行政行为中居于特殊地位，它以国家强制力作为保障，对公民权益直接产生法律后果，是一种比较严厉的行政手段。由于政府部门容易误解它们的法律位置并且滥用权力是不可避免的，所以行政强制行为极易侵犯行政相对人的基本权利。行政法的目标在于控制行政公权和保护公民私权，同时，“传统上行政法所关注的亦是保护私人自治和限制政府权力的范围”。［1］因此，政府部门的行政强制行为需要由行政法来调整，世界上很多国家也均有行政强制的法律制度。在我国 ,行政强制的研究一直受到理论界和实务界的广泛关注。
一、行政强制执行的概念分析
行政强制执行是为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者达到与履行义务相同状态的活动。研究行政强制执行应当注意：第一，国家机关实施行政强制必须依法进行。具体而言，国家机关应首先取得法律的授权，然后再根据其权限范围，按照法定的方式和程序实施行政强制。行政强制执行程序的目标是强制措施的使用，“强制措施因其中所包含的高侵害强度而处于严格的法律保留之下，即强制措施必须由法律列举规定，也就是说，行政机关只能采取法律明确规定的强制措施”。［2］因此，不论是行政强制执行本身，还是执行过程中所使用的强制措施，都应符合法律的规定。否则，行政相对人便可以寻求法律救济，强制执行机关必须承担相应的法律责任。第二，行政强制执行的目的是行为义务的履行和相应法律状态的实现，而不是惩罚。这就是说，行政强制执行与行政处罚在目的上有本质区别。
二、我国行政强制执行法律救济的现状及困惑
行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，各国观念有所不同，两大法系也有重要区别。英美法系国家长期以来形成这样一种观念，即“司法权优于行政权”，［3］行政机构依法行使的权力应该受到法院的监控。行政活动，尤其是行政执行活动，由于其对公民人身和财产的重大影响，必须置于司法的监督之下。对于影响公民基本权利的重大行政措施只能由法院采取，行政强制执行权亦是司法权的一部分。基于此，法院理所当然地成为行政强制执行的主体，行政机构很少实施行政强制执行。但大陆法系中一些国家则将行政强制执行权看成是行政权的一部分，行政强制执行由行政机关负责。例如，德国行政法学界认为，“申请法院强制执行程序相对繁琐，个别法院和行政机关缺乏合作精神，严重影响行政效率；同时，行政强制执行必须申请法院予以实施的话，会大大加重法院的工作负担”。［4］由此，德国建立了以行政机关自行强制执行为主的模式。
我国关于行政强制执行权的归属，已由长期实践形成制度，并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规中加以规定。在具体的法律、法规中，有的规定行政机关是行政强制执行的主体，有的规定人民法院是行政强制执行的主体，还有的则规定行政机关和人民法院都可以成为行政强制执行的主体。总的来说，我国的规定大致可归纳为:以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。
随着社会的发展，人们越来越意识到法律救济的重要性，并不断寻找能够有效维护私权的法律武器。然而，作为维护私人合法权益的重要部分，我国行政强制执行的法律救济尚面临一些困惑，其中的缺陷和问题已显露无疑。
一方面，行政机关自力强制执行的法律救济制度有了规定但还很不完善。我国《行政强制法》规定了救济途径。该法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。但此规定还有一定缺陷，在实际操作程序上还急需完善。
另一方面，行政機关申请人民法院强制执行的救济制度还存在一定缺漏。我国《行政强制法》 规定:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”由此可见，受理执行案的人民法院在执行之前，必须对拟将执行的具体行政行为进行合法性审查。假如该具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，人民法院就不予执行。那么，被执行人实际上获得了一次救济的机会。但如果人民法院在审查具体行政行为之后裁定准予执行，在执行后却发现该行政行为违法，造成被执行人损害的，只规定处罚相关责任人，但对被执行人损害承担上规定不明确，而且程序上如何操作没有明确规定，这是一个事后救济的责任主体问题。
三、完善行政强制执行法律救济制度
首先，完善司法救济和行政救济并用的体制。由于实践中行政强制执行权很难完全归属于司法机关或者行政机关，世界上绝大多数国家的行政强制执行权都是按照一定原则在两机关之间进行分配的，中国也不例外。但对于行政强制执行的法律救济，世界上却有三种模式，即行政救济型、司法救济型以及行政和司法救济并重型。考虑到法律救济制度应当尽可能地为当事人提供权益上的保护，以保证行政强制执行的公正性，行政和司法救济并重型的模式最为理想。因此，确立司法救济与行政救济并用的体制是比较全面的做法，大部分学者对此也持肯定态度。具体而言，我国行政强制执行的救济途径应该有行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种。凡行政机关实施行政强制对相对人的合法权益造成损害的，行政机关必须依法承担责任，受害人有权对其声明异议，或向其上一级行政机关申请行政复议,或者直接向人民法院提起行政诉讼，并有权请求国家赔偿。凡行政机关申请人民法院强制执行，法院采取强制措施对相对人的合法权益造成损害的，则人民法院应承担责任，受害人有权对其作出的执行裁定提起上诉，对其采取的司法强制措施申请异议，同时也有权依法请求国家赔偿。
其次，完善事中救济制度。限制行政强制执行的有效途径，属于预防性救济，这种救济方式是通过法院审查监督的形式进行，目的在于保证行政强制执行的正确性，这实际上使当事人获得了间接保护。我国有必要设置健全的行政强制执行前的预防性救济制度。我们已规定了事前审查制度，但对事中审查也应具体规定。我们应对涉及行政相对人人身和重大财产的强制执行进行司法监督。司法监督救济属于事中救济，主要针对行政机关自主决定强制执行的情况。行政机关在强制执行时行政机关滥用权力损害公民利益的行为。那么，司法监督就成为约束权力和确保强制执行合法性的真正保障。基于此，我国一方面应当建立针对行政机关强制执行的司法监督制度，以便在一定程度上制约行政权力；另一方面，司法监督应具有特定性，即法院只针对涉及公民人身、重大财产的强制执行进行监督。对于行政机关一般的强制执行行为，没有必要设置专门的司法监督。而公民的人身、重大财产权利关系到其生存，为保证公民最基本的宪法权利，建立司法监督的救济机制就显得十分重要。具体而言，司法监督救济的内容为:对于涉及公民人身、重大财产的强制执行，由行政决定的作出机关将强制执行的时间、地点、对象、内容、方式等通报给执行地基层人民法院，人民法院应当指派人员，对行政机关的强制执行行为进行现场监督，并将执行过程记录在案。
再次，完善申请人民法院强制执行的救济制度。前面提到，我国法院强制执行救济制度中存在一定缺漏，即事后救济中的责任主体不明。对于此问题，笔者认为:具体行政行为经过人民法院审查并执行以后，被发现违法所导致的国家赔偿责任原则上由作出原具体行政行为的机关承担。理由在于，人民法院在审查行政机关的具体行政行为时，奉行的是宽泛的“卷面审查原则”［5］。在该原则指导下，法院的审查不可能非常严格，也无法达到全面审查的细致程度。因此，一般情况下国家赔偿责任应归于具体行政行为的作出机关。但是，如果具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，人民法院在审查时没能发现并准予执行，由此造成的国家赔偿责任应由人民法院承担。［6］另外，通过国家赔偿获得救济是国外行政强制执行救济制度的普遍经验。国家赔偿作为一种好的方式，是可以成为一种共享资源，为各国行政强制执行理论和实务所采纳。我国实际上也采纳了这一做法。关于行政机关申请人民法院强制执行发生错误而导致的赔偿问题，人民法院负有赔偿责任。
最后，保障救济措施的有效性。行政强制执行过程中，执行机关往往处于绝对强势地位，以致行政相对人的权利变得比较脆弱。那么，一旦發生违法行使行政强制执行权的情况，法律救济就必须充分地发挥作用，从而弥补相对人的天然弱势。这要求救济方法必须非常有效和便捷，也就是说，行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济方法应当方便快捷，并能够成为维护当事人合法权益的有效途径。倘若出现违法行政情形，当事人寻求救济的渠道应畅通无阻，执行机关不能对请求救济的权利进行不当干涉。因此，在法律法规中以基本原则的方式体现救济方法的有效性和便捷性，具有保障救济权利充分行使的重要价值。
注释：
［1］P. P. Craig , Administrative Law , Sweet & Maxwell , 1983 , p. 2. 英文原文为: It would also be correct to say that one of the traditional concerns of administrative law has been to protect private autonomy , to place limits on the extent of governmental power .
［2］［德］汉斯· J·沃尔夫：《行政法·第二卷》，高家伟译，商务印书馆，2002，304页。
［3］胡建淼：《行政强制法研究》，法律出版社，2003， 309页。
［4］王海洋：《浅论行政强制执行的主体》，载《理论界》，2007第3期。
［5］马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，国家行政学院学报，2000年第二期。
［6］杨建顺：《关于行政执行权力配置的思考》，载《人民法院报》，2002-8-12。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津 300300）
关键词：行政强制执行；法律救济；行政机关；人民法院
行政强制在行政行为中居于特殊地位，它以国家强制力作为保障，对公民权益直接产生法律后果，是一种比较严厉的行政手段。由于政府部门容易误解它们的法律位置并且滥用权力是不可避免的，所以行政强制行为极易侵犯行政相对人的基本权利。行政法的目标在于控制行政公权和保护公民私权，同时，“传统上行政法所关注的亦是保护私人自治和限制政府权力的范围”。［1］因此，政府部门的行政强制行为需要由行政法来调整，世界上很多国家也均有行政强制的法律制度。在我国 ,行政强制的研究一直受到理论界和实务界的广泛关注。
一、行政强制执行的概念分析
行政强制执行是为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履行其应履行的义务时，行政机关或者人民法院依法采取行政强制措施，迫使其履行义务或者达到与履行义务相同状态的活动。研究行政强制执行应当注意：第一，国家机关实施行政强制必须依法进行。具体而言，国家机关应首先取得法律的授权，然后再根据其权限范围，按照法定的方式和程序实施行政强制。行政强制执行程序的目标是强制措施的使用，“强制措施因其中所包含的高侵害强度而处于严格的法律保留之下，即强制措施必须由法律列举规定，也就是说，行政机关只能采取法律明确规定的强制措施”。［2］因此，不论是行政强制执行本身，还是执行过程中所使用的强制措施，都应符合法律的规定。否则，行政相对人便可以寻求法律救济，强制执行机关必须承担相应的法律责任。第二，行政强制执行的目的是行为义务的履行和相应法律状态的实现，而不是惩罚。这就是说，行政强制执行与行政处罚在目的上有本质区别。
二、我国行政强制执行法律救济的现状及困惑
行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关，各国观念有所不同，两大法系也有重要区别。英美法系国家长期以来形成这样一种观念，即“司法权优于行政权”，［3］行政机构依法行使的权力应该受到法院的监控。行政活动，尤其是行政执行活动，由于其对公民人身和财产的重大影响，必须置于司法的监督之下。对于影响公民基本权利的重大行政措施只能由法院采取，行政强制执行权亦是司法权的一部分。基于此，法院理所当然地成为行政强制执行的主体，行政机构很少实施行政强制执行。但大陆法系中一些国家则将行政强制执行权看成是行政权的一部分，行政强制执行由行政机关负责。例如，德国行政法学界认为，“申请法院强制执行程序相对繁琐，个别法院和行政机关缺乏合作精神，严重影响行政效率；同时，行政强制执行必须申请法院予以实施的话，会大大加重法院的工作负担”。［4］由此，德国建立了以行政机关自行强制执行为主的模式。
我国关于行政强制执行权的归属，已由长期实践形成制度，并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规中加以规定。在具体的法律、法规中，有的规定行政机关是行政强制执行的主体，有的规定人民法院是行政强制执行的主体，还有的则规定行政机关和人民法院都可以成为行政强制执行的主体。总的来说，我国的规定大致可归纳为:以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。
随着社会的发展，人们越来越意识到法律救济的重要性，并不断寻找能够有效维护私权的法律武器。然而，作为维护私人合法权益的重要部分，我国行政强制执行的法律救济尚面临一些困惑，其中的缺陷和问题已显露无疑。
一方面，行政机关自力强制执行的法律救济制度有了规定但还很不完善。我国《行政强制法》规定了救济途径。该法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。但此规定还有一定缺陷，在实际操作程序上还急需完善。
另一方面，行政機关申请人民法院强制执行的救济制度还存在一定缺漏。我国《行政强制法》 规定:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”由此可见，受理执行案的人民法院在执行之前，必须对拟将执行的具体行政行为进行合法性审查。假如该具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，人民法院就不予执行。那么，被执行人实际上获得了一次救济的机会。但如果人民法院在审查具体行政行为之后裁定准予执行，在执行后却发现该行政行为违法，造成被执行人损害的，只规定处罚相关责任人，但对被执行人损害承担上规定不明确，而且程序上如何操作没有明确规定，这是一个事后救济的责任主体问题。
三、完善行政强制执行法律救济制度
首先，完善司法救济和行政救济并用的体制。由于实践中行政强制执行权很难完全归属于司法机关或者行政机关，世界上绝大多数国家的行政强制执行权都是按照一定原则在两机关之间进行分配的，中国也不例外。但对于行政强制执行的法律救济，世界上却有三种模式，即行政救济型、司法救济型以及行政和司法救济并重型。考虑到法律救济制度应当尽可能地为当事人提供权益上的保护，以保证行政强制执行的公正性，行政和司法救济并重型的模式最为理想。因此，确立司法救济与行政救济并用的体制是比较全面的做法，大部分学者对此也持肯定态度。具体而言，我国行政强制执行的救济途径应该有行政复议、行政诉讼和国家赔偿三种。凡行政机关实施行政强制对相对人的合法权益造成损害的，行政机关必须依法承担责任，受害人有权对其声明异议，或向其上一级行政机关申请行政复议,或者直接向人民法院提起行政诉讼，并有权请求国家赔偿。凡行政机关申请人民法院强制执行，法院采取强制措施对相对人的合法权益造成损害的，则人民法院应承担责任，受害人有权对其作出的执行裁定提起上诉，对其采取的司法强制措施申请异议，同时也有权依法请求国家赔偿。
其次，完善事中救济制度。限制行政强制执行的有效途径，属于预防性救济，这种救济方式是通过法院审查监督的形式进行，目的在于保证行政强制执行的正确性，这实际上使当事人获得了间接保护。我国有必要设置健全的行政强制执行前的预防性救济制度。我们已规定了事前审查制度，但对事中审查也应具体规定。我们应对涉及行政相对人人身和重大财产的强制执行进行司法监督。司法监督救济属于事中救济，主要针对行政机关自主决定强制执行的情况。行政机关在强制执行时行政机关滥用权力损害公民利益的行为。那么，司法监督就成为约束权力和确保强制执行合法性的真正保障。基于此，我国一方面应当建立针对行政机关强制执行的司法监督制度，以便在一定程度上制约行政权力；另一方面，司法监督应具有特定性，即法院只针对涉及公民人身、重大财产的强制执行进行监督。对于行政机关一般的强制执行行为，没有必要设置专门的司法监督。而公民的人身、重大财产权利关系到其生存，为保证公民最基本的宪法权利，建立司法监督的救济机制就显得十分重要。具体而言，司法监督救济的内容为:对于涉及公民人身、重大财产的强制执行，由行政决定的作出机关将强制执行的时间、地点、对象、内容、方式等通报给执行地基层人民法院，人民法院应当指派人员，对行政机关的强制执行行为进行现场监督，并将执行过程记录在案。
再次，完善申请人民法院强制执行的救济制度。前面提到，我国法院强制执行救济制度中存在一定缺漏，即事后救济中的责任主体不明。对于此问题，笔者认为:具体行政行为经过人民法院审查并执行以后，被发现违法所导致的国家赔偿责任原则上由作出原具体行政行为的机关承担。理由在于，人民法院在审查行政机关的具体行政行为时，奉行的是宽泛的“卷面审查原则”［5］。在该原则指导下，法院的审查不可能非常严格，也无法达到全面审查的细致程度。因此，一般情况下国家赔偿责任应归于具体行政行为的作出机关。但是，如果具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或具有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，人民法院在审查时没能发现并准予执行，由此造成的国家赔偿责任应由人民法院承担。［6］另外，通过国家赔偿获得救济是国外行政强制执行救济制度的普遍经验。国家赔偿作为一种好的方式，是可以成为一种共享资源，为各国行政强制执行理论和实务所采纳。我国实际上也采纳了这一做法。关于行政机关申请人民法院强制执行发生错误而导致的赔偿问题，人民法院负有赔偿责任。
最后，保障救济措施的有效性。行政强制执行过程中，执行机关往往处于绝对强势地位，以致行政相对人的权利变得比较脆弱。那么，一旦發生违法行使行政强制执行权的情况，法律救济就必须充分地发挥作用，从而弥补相对人的天然弱势。这要求救济方法必须非常有效和便捷，也就是说，行政复议、行政诉讼、国家赔偿等救济方法应当方便快捷，并能够成为维护当事人合法权益的有效途径。倘若出现违法行政情形，当事人寻求救济的渠道应畅通无阻，执行机关不能对请求救济的权利进行不当干涉。因此，在法律法规中以基本原则的方式体现救济方法的有效性和便捷性，具有保障救济权利充分行使的重要价值。
注释：
［1］P. P. Craig , Administrative Law , Sweet & Maxwell , 1983 , p. 2. 英文原文为: It would also be correct to say that one of the traditional concerns of administrative law has been to protect private autonomy , to place limits on the extent of governmental power .
［2］［德］汉斯· J·沃尔夫：《行政法·第二卷》，高家伟译，商务印书馆，2002，304页。
［3］胡建淼：《行政强制法研究》，法律出版社，2003， 309页。
［4］王海洋：《浅论行政强制执行的主体》，载《理论界》，2007第3期。
［5］马怀德：《我国行政强制执行制度及立法构想》，国家行政学院学报，2000年第二期。
［6］杨建顺：《关于行政执行权力配置的思考》，载《人民法院报》，2002-8-12。
（作者通讯地址：天津市东丽区人民检察院，天津 300300）