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摘要：随着改革开放的不断深入，我国社会管理任务日益繁重，社会治理主体正由一元走向多元。目前已经逐步发展壮大的社会组织在社会治理中发挥着越来越重要的作用，但也存在不足。提升社会组织在社会治理中的效用，需加强社会组织的党建工作，发挥党委的积极引导作用；完善政府对社会组织的管理制度，优化具体政策；注重社会组织自身能力的建设；发挥企业的竞争激励作用；增强公众对社会组织的认同；形成政策网络下多元主体间的互动机制。
关键词：政策网络；社会组织；社会治理
一、引言
近年来，社会组织迅速发展，并在教育、环保、体育、卫生、民政、司法等社会生活、社会治理等方面起到越来越显著的作用。据国家民政部统计，截至2017年底，全国社会组织超过60万个，其中社会团体30余万个，基金会约4000个，民办非企业单位29万个[1]。政策网络是政府和其他社会团体（公民个人、企业、非政府组织）在政府治理或公共政策中形成的一种相对稳定的關系形态。[2]在政策网络视角下，公共政策不是政府部门独自进行政策规划的结果，而是由多个行动主体进行复杂网络互动的结果。因此，为实现更好的政策效果，在每项政策制定时政府除了考虑自身需求外，还要关注其他行动主体、网络的整体结构及动态演化状况。[3]
二、社会组织参与社会治理的路径问题分析
（一）社会组织党建工作的滞后
社会组织在快速发展的同时，与党的关系也在不断调整。但目前社会组织中的党的组建工作仍然滞后。“一是社会组织中党员人数少，党组织覆盖率提升存在困难；二是社会组织党员组织关系转接难，党员教育管理存在困难；三是社会组织党建管理体制不顺畅，党建工作责任落实存在困难。四是社会组织党组织功能定位不明确，党组织作用充分发挥存在困难。”[4]社会组织中党建责任主体不明确、党建管理体制不完善，影响了社会组织党建的开展，同时也不利于社会组织参与社会治理。
（二）政府管理层面的缺失
社会组织在与政府协同参与社会管理的问题上，存在职责不清晰，缺乏制度规范的问题。社会组织的发展与政府的支持是密不可分的，目前中国绝大部分的社会组织依附于政府而存在，与政府共同参与社会治理时，在应该做什么与不该做什么两个问题上，缺乏相应的政策供给以及明确的明文规范，这使得社会组织内部工作混乱，找不到目标。现行的行政法规着力点在于社会组织的登记管理，忽略了对社会组织的内部管理与制约，从而导致许多社会组织在资产管理、财务制度等问题上仍存在许多法律漏洞，不利于社会组织参与社会治理。
（三）社会组织自身发展的缺陷
当下越来越多的人会通过自己的方式去提供社会帮助而不会通过社会组织来实现。究其原因，一方面，社会组织缺乏分工明确合理的组织结构，应对社会问题能力不足，没有发挥出社会组织应该有的社会服务功能和作用，导致很多热衷于公益事业的人士社会公共组织的不信任。另一方面，社会公共组织缺乏一个公开透明的财务公开制度，缺乏制度建设，致使社会组织财务混乱丧失民心。另一方面，社会组织对人力、财力的资源整合力不足。
（四）企业的竞争激励作用受限
作为市场主体的企业都已盈利为目的，对于政府所购买的为维持政府自身
运转所需的服务往往具有较大积极性，这些服务如车辆、公共用品、物业等。政府对于这类服务的需求具有稳定性和长期性，且都把此类服务列入集中采购项目当中，因此企业对政府提供此类服务可获得可观的收益。久而久之，提供公共品的企业也会倒闭或转移生产。这样对于提供公共品的社会组织造成的竞争压力就会相对变小，社会组织因此就易墨守陈规、固步自封而不采取提高服务效能的改进措施，这将不利于社会组织的健康发展。
三、社会组织参与社会治理的路径优化——形成政策网络下多元主体间的良性互动机制
（一）加强社会组织的党建工作，发挥党委的积极引导作用
加强社会组织中党的组织组建、党组织能力的建设。第一，制定社会组织中党组织建立和健全的规章制度，包括党支部职责制度、党支部发展制度、党员教育制度等。第二，上一级党委应指导并监督下级社会组织中党组织的组建与发展状况。近年来山东、广东等地所采取的“四个同步”的经验应得已借鉴推广：一是社会组织登记与党组织设立同步审批，二是社会组织自身建设与党组织建设同步年检，三是社会组织负责人换届与党组织负责人换届同步调整，四是社会组织与党组织创先争优活动同步开展。[5]
（二）着力完善政府对社会组织的管理制度，优化具体政策
政府应把社会组织当作是一同进行社会治理的合作伙伴，在社会治理过程中应根据不同社会组织的服务内容给社会组织合理的授权，提供足够的发展空间，以充分发挥社会组织的自主性。具体而言，可从以下方面进行：第一，政策优化与政策优惠。政府的政策对社会组织的发展影响巨大，因此，为鼓励社会组织更好地参与到社会治理中去，政府应加大制度供给，在政策上予以优化和优惠。第二，科学管理与依法监督。政府应从社会组织的现状按照科学管理、方便服务的原则对其进行合理分类。在目前社会团体、民办非企业单位与基金会三大类社会组织的分类方法基础上，可以进一步根据利益导向和法律地位分别分为：公益性组织与互益性组织；法人社团和非法人社团。对法人社团和公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金支持上要给予更大的优惠。
（三）注重社会组织自身能力的建设
第一，形成完善的内部治理机制。具体内部管理活动可以借鉴企业管理的经验，实行人力资源规划、财务的预算决算、激励机制、目标管理、全面质量管理等。第二，社会组织应建立民主决策机制及自我监督机制。社会组织在进行选举、决策上应遵循民主原则。同时，可设立监事会对内部管理以及参与社会治理的具体活动进行监督；利用社会组中第三方评估机构的优势，进行自我评估。第三，积极培育社会组织的专业型人才。目前，社会组织内的专业型人才普遍缺乏。枢纽型社会组织应发挥人才孵化的作用，与政府、企业、高校进行合作，吸引或培养专业人才到社会组织中去。
（四）发挥企业的竞争激励作用
政府、企业、社会组织在一定程度上出现了融合的趋势。政府应呼吁并通过政策优惠等方式鼓励企业承担更多的社会责任，推动企业组织内生或转化为社会组织、慈善组织。企业参与到提供公共服务的行列当中，根据优胜劣汰的市场规律，势必会激励社会组织提高管理水平、提高服务质量，最终促进社会组织的发展。政府应在企业与社会组织之间起到良好的调控作用，使适当数量的企业与社会组织形成良性的竞争，发挥好企业的竞争激励作用。
参考文献
[1]
民政部发布2017年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部，2018-06-12.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm.
[2]张璋.理性与制度——政府治理工具的选择[M].北京：国家行政学院出版社，2006：207.
[3]周恩毅，胡金融.网络公民参与：政策网络理论的分析框架[J].中国行政管理，2014，353（11）：101.
[4]窦玉沛.加强党建工作促进社会组织健康发展[J].行政管理改革，2015，02（2）：7-12.
[5]窦玉沛.加强党建工作促进社会组织健康发展[J].行政管理改革，2015，02（2）：7-12.
关键词：政策网络；社会组织；社会治理
一、引言
近年来，社会组织迅速发展，并在教育、环保、体育、卫生、民政、司法等社会生活、社会治理等方面起到越来越显著的作用。据国家民政部统计，截至2017年底，全国社会组织超过60万个，其中社会团体30余万个，基金会约4000个，民办非企业单位29万个[1]。政策网络是政府和其他社会团体（公民个人、企业、非政府组织）在政府治理或公共政策中形成的一种相对稳定的關系形态。[2]在政策网络视角下，公共政策不是政府部门独自进行政策规划的结果，而是由多个行动主体进行复杂网络互动的结果。因此，为实现更好的政策效果，在每项政策制定时政府除了考虑自身需求外，还要关注其他行动主体、网络的整体结构及动态演化状况。[3]
二、社会组织参与社会治理的路径问题分析
（一）社会组织党建工作的滞后
社会组织在快速发展的同时，与党的关系也在不断调整。但目前社会组织中的党的组建工作仍然滞后。“一是社会组织中党员人数少，党组织覆盖率提升存在困难；二是社会组织党员组织关系转接难，党员教育管理存在困难；三是社会组织党建管理体制不顺畅，党建工作责任落实存在困难。四是社会组织党组织功能定位不明确，党组织作用充分发挥存在困难。”[4]社会组织中党建责任主体不明确、党建管理体制不完善，影响了社会组织党建的开展，同时也不利于社会组织参与社会治理。
（二）政府管理层面的缺失
社会组织在与政府协同参与社会管理的问题上，存在职责不清晰，缺乏制度规范的问题。社会组织的发展与政府的支持是密不可分的，目前中国绝大部分的社会组织依附于政府而存在，与政府共同参与社会治理时，在应该做什么与不该做什么两个问题上，缺乏相应的政策供给以及明确的明文规范，这使得社会组织内部工作混乱，找不到目标。现行的行政法规着力点在于社会组织的登记管理，忽略了对社会组织的内部管理与制约，从而导致许多社会组织在资产管理、财务制度等问题上仍存在许多法律漏洞，不利于社会组织参与社会治理。
（三）社会组织自身发展的缺陷
当下越来越多的人会通过自己的方式去提供社会帮助而不会通过社会组织来实现。究其原因，一方面，社会组织缺乏分工明确合理的组织结构，应对社会问题能力不足，没有发挥出社会组织应该有的社会服务功能和作用，导致很多热衷于公益事业的人士社会公共组织的不信任。另一方面，社会公共组织缺乏一个公开透明的财务公开制度，缺乏制度建设，致使社会组织财务混乱丧失民心。另一方面，社会组织对人力、财力的资源整合力不足。
（四）企业的竞争激励作用受限
作为市场主体的企业都已盈利为目的，对于政府所购买的为维持政府自身
运转所需的服务往往具有较大积极性，这些服务如车辆、公共用品、物业等。政府对于这类服务的需求具有稳定性和长期性，且都把此类服务列入集中采购项目当中，因此企业对政府提供此类服务可获得可观的收益。久而久之，提供公共品的企业也会倒闭或转移生产。这样对于提供公共品的社会组织造成的竞争压力就会相对变小，社会组织因此就易墨守陈规、固步自封而不采取提高服务效能的改进措施，这将不利于社会组织的健康发展。
三、社会组织参与社会治理的路径优化——形成政策网络下多元主体间的良性互动机制
（一）加强社会组织的党建工作，发挥党委的积极引导作用
加强社会组织中党的组织组建、党组织能力的建设。第一，制定社会组织中党组织建立和健全的规章制度，包括党支部职责制度、党支部发展制度、党员教育制度等。第二，上一级党委应指导并监督下级社会组织中党组织的组建与发展状况。近年来山东、广东等地所采取的“四个同步”的经验应得已借鉴推广：一是社会组织登记与党组织设立同步审批，二是社会组织自身建设与党组织建设同步年检，三是社会组织负责人换届与党组织负责人换届同步调整，四是社会组织与党组织创先争优活动同步开展。[5]
（二）着力完善政府对社会组织的管理制度，优化具体政策
政府应把社会组织当作是一同进行社会治理的合作伙伴，在社会治理过程中应根据不同社会组织的服务内容给社会组织合理的授权，提供足够的发展空间，以充分发挥社会组织的自主性。具体而言，可从以下方面进行：第一，政策优化与政策优惠。政府的政策对社会组织的发展影响巨大，因此，为鼓励社会组织更好地参与到社会治理中去，政府应加大制度供给，在政策上予以优化和优惠。第二，科学管理与依法监督。政府应从社会组织的现状按照科学管理、方便服务的原则对其进行合理分类。在目前社会团体、民办非企业单位与基金会三大类社会组织的分类方法基础上，可以进一步根据利益导向和法律地位分别分为：公益性组织与互益性组织；法人社团和非法人社团。对法人社团和公益性组织，政府在审批、监管方面要从严把关，但在政策支持和资金支持上要给予更大的优惠。
（三）注重社会组织自身能力的建设
第一，形成完善的内部治理机制。具体内部管理活动可以借鉴企业管理的经验，实行人力资源规划、财务的预算决算、激励机制、目标管理、全面质量管理等。第二，社会组织应建立民主决策机制及自我监督机制。社会组织在进行选举、决策上应遵循民主原则。同时，可设立监事会对内部管理以及参与社会治理的具体活动进行监督；利用社会组中第三方评估机构的优势，进行自我评估。第三，积极培育社会组织的专业型人才。目前，社会组织内的专业型人才普遍缺乏。枢纽型社会组织应发挥人才孵化的作用，与政府、企业、高校进行合作，吸引或培养专业人才到社会组织中去。
（四）发挥企业的竞争激励作用
政府、企业、社会组织在一定程度上出现了融合的趋势。政府应呼吁并通过政策优惠等方式鼓励企业承担更多的社会责任，推动企业组织内生或转化为社会组织、慈善组织。企业参与到提供公共服务的行列当中，根据优胜劣汰的市场规律，势必会激励社会组织提高管理水平、提高服务质量，最终促进社会组织的发展。政府应在企业与社会组织之间起到良好的调控作用，使适当数量的企业与社会组织形成良性的竞争，发挥好企业的竞争激励作用。
参考文献
[1]
民政部发布2017年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部，2018-06-12.http：//www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm.
[2]张璋.理性与制度——政府治理工具的选择[M].北京：国家行政学院出版社，2006：207.
[3]周恩毅，胡金融.网络公民参与：政策网络理论的分析框架[J].中国行政管理，2014，353（11）：101.
[4]窦玉沛.加强党建工作促进社会组织健康发展[J].行政管理改革，2015，02（2）：7-12.
[5]窦玉沛.加强党建工作促进社会组织健康发展[J].行政管理改革，2015，02（2）：7-12.