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新一轮司法改革重新强调“司法大众化”和“司法民主化”,未超越“应对性”思路
《财经》记者 秦旭东
这个冬天,因牵涉“三鹿毒奶粉”事件而被刑事追诉的被告人陆续走上法庭,但是,为数众多的受害者索取民事赔偿的诉求,依然踯躅于司法大门之外。
从2008年9月23日开始,全国各地不少患者家属即不断向法院提起民事赔偿诉讼,结果无一例外——法院均不予立案,表示要“等上面的统一安排”。
这类现象在中国并不鲜见。诉权本是公民享有的一项基本权利。无任何法律依据而将公民的诉求拒之门外,构成“司法不作为”,是司法不公的典型表现。
以解决司法不公等问题为要旨的司法改革,在中国改革开放30周年之际进入了新一轮轨道。2008年11月28日,中共中央政治局原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。自中共十七大提出“深化司法体制改革”以来,新一轮司法改革至此正式启幕。
司法改革新动向
此轮司法改革总体方案,提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面任务。最高法院和最高检察院也相继宣布各自的改革路线图,即法院改革的十项任务和检察改革的五方面内容。
从所坚持的原则看,此轮改革比较强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”,明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果,又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”。
从几个相关迹象,可以窥见改革方向的微妙变化。比如,同以往改革措施中法官脱下专政机关色彩浓重的制服、改穿法袍等细节所彰显的司法专业化方向不同,新近的动向开始重新强调“司法大众化”和“司法民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。
此外,因应形势变化而调整司法政策的“服务意识”和灵活性原则,重新获得重视,而司法的确定性、稳定性等法治原则未被推崇。比如,面对2008年以来经济形势恶化的情况,司法系统有不少“应对”。最高法院提出,对有发展前景的负债企业慎用强制执行措施;广东省检察院年初对外公布帮助企业解困、促进企业发展的“十条意见”,提出对企业法定代表人等涉嫌一般犯罪的尽可能不采用拘留、逮捕等措施。
此外,作为“法治本土资源”典型代表的调解制度,被作为“多元化纠纷解决机制”的核心内容,得到空前重视。
回顾司法改革的历史,也许更有助于准确判断目前司法改革所处的历史方位。
广义而言,中国的司法改革已经走过了30年历程。1978年,以改革开放为起点,中国的法制和司法制度逐步得到恢复重建,司法改革也随之起步。
从上世纪80年代中期到90年代中期,以法院的审判方式改革等为主要内容,程序正义原则逐步得到重视,司法职业化也有所进展;1997年中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”,司法改革进入全面推进阶段;2002年中共十六大后,司法改革更多地触及体制层面,中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组,并于2004年底转发了关于司法体制和工作机制改革的初步意见,确定了35项改革措施。
这一时期的改革颇为活跃,特别是最高法院主导的各种改革试验,注重司法活动与行政活动的区别,尤其对“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”等问题提出了针对性的改革措施。
2007年,中共十七大提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。果如是,沿着“恢复司法——司法改革——司法体制改革”的逻辑,下一步应该进入“深化”阶段。
但是,现实并未按照逻辑设计来发展。对比原先的路径,新近的改革方向有所变化,即重新强调司法的“大众化”和“民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。可以理解的背景是:司法作为纠纷解决和权利救济的最后一道防线,社会和民众对其寄予厚望。而由于权力的不当干预,司法机关在无法自主行使职权的同时,又要承受外界的失望和不满。社会转型期各种矛盾和纠纷丛生,但司法机关发挥的作用未能满足相应的社会需求;加之司法机关自身存在种种问题,司法因而信用不彰、权威难立。这导致了司法改革在一定程度上回复既往传统和做法。
超越“应对性思路”
这种回复和调整是否合理和有效,有待实践检验。
总体而言,司法改革同政治改革密切相关,甚至本身就是政治改革的核心内容之一。由于政治改革的风向和进展尚未明朗,司法体制方面的根本决断难以作出。因此,目前的改革基本上还停留于一种应对性思路,即有什么问题就处理什么问题,而不是从全面和深层次谋划布局。
某种意义上,现在的司法改革,还在“十字路口”前徘徊,尚未到做出重大抉择的时刻。
因此,新一轮的改革方案总体基调以“稳定”为重,更多侧重司法政策、人员和经费等实务层面,对于深层次的体制性问题并未过多触及。因争议难解,对一些各界期许已久的重大问题,改革方案或者基本上没有涉及,或者只提出了改革方向,而没有明确具体的改革意见。
例如,对于如何保障诉讼当事人及律师的诉讼权利,方案涉及不多。2007年修改的《律师法》规定了很多律师执业权利保障的内容,但因为没有配套的保障机制,加上公权力机关的不配合而难以落实。
而对于与法治原则和“国家尊重和保障人权”的精神相背离的劳动教养制度,方案只是确定了改革意向,对劳动教养或者未来的替代措施(违法行为矫治)的决定权归属,即是继续归公安部门还是归法院等核心争议尚无明确说法。同样的情况还包括看守所体制改革,即将管理看守所的职权从公安部门分离出去以实现权力制衡等,也因重重阻力而改革前景不明。
在政法经费保障改革方面,各界广泛期待。一方面,是要增加投入解决经费不足的问题;另一方面,则要摆脱法院对地方财政的依赖,进而解决“司法地方化”问题。相对理想的模式是,将司法经费同行政经费分离,在人大作预算的时候设立独立的司法预算,从财政体制上保障司法机关独立行使职权。但这次改革方案只是明确从中央到地方加大经费投入,在保障体制上没有大的变化。因此,即使经费不足问题有望得到缓解,法院“地方化”的困境仍难获得突破;再者,改变“司法地方化”局面,财政只是其中一个因素,更为根本的是人事权。由于执政党的领导体制还有待完善,这方面不可能“单兵突进”。
总之,司法改革的深层次推进,必须从政治体制改革入手,改变同法治的基本理念还不相符合的一些体制和观念;从宪政框架出发厘定司法的位置,把司法改革放到建设法治国家的战略高度来统筹推进。既然改革已经进入“深化”阶段,就应正本清源,不避难题,直面而行。■
本刊记者叶逗逗对此文亦有贡献
《财经》记者 秦旭东
这个冬天,因牵涉“三鹿毒奶粉”事件而被刑事追诉的被告人陆续走上法庭,但是,为数众多的受害者索取民事赔偿的诉求,依然踯躅于司法大门之外。
从2008年9月23日开始,全国各地不少患者家属即不断向法院提起民事赔偿诉讼,结果无一例外——法院均不予立案,表示要“等上面的统一安排”。
这类现象在中国并不鲜见。诉权本是公民享有的一项基本权利。无任何法律依据而将公民的诉求拒之门外,构成“司法不作为”,是司法不公的典型表现。
以解决司法不公等问题为要旨的司法改革,在中国改革开放30周年之际进入了新一轮轨道。2008年11月28日,中共中央政治局原则通过了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。自中共十七大提出“深化司法体制改革”以来,新一轮司法改革至此正式启幕。
司法改革新动向
此轮司法改革总体方案,提出了优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面任务。最高法院和最高检察院也相继宣布各自的改革路线图,即法院改革的十项任务和检察改革的五方面内容。
从所坚持的原则看,此轮改革比较强调“中国特色社会主义方向”和“从国情出发”,明确提出要“研究和吸收借鉴人类法治文明的有益成果,又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制”。
从几个相关迹象,可以窥见改革方向的微妙变化。比如,同以往改革措施中法官脱下专政机关色彩浓重的制服、改穿法袍等细节所彰显的司法专业化方向不同,新近的动向开始重新强调“司法大众化”和“司法民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。
此外,因应形势变化而调整司法政策的“服务意识”和灵活性原则,重新获得重视,而司法的确定性、稳定性等法治原则未被推崇。比如,面对2008年以来经济形势恶化的情况,司法系统有不少“应对”。最高法院提出,对有发展前景的负债企业慎用强制执行措施;广东省检察院年初对外公布帮助企业解困、促进企业发展的“十条意见”,提出对企业法定代表人等涉嫌一般犯罪的尽可能不采用拘留、逮捕等措施。
此外,作为“法治本土资源”典型代表的调解制度,被作为“多元化纠纷解决机制”的核心内容,得到空前重视。
回顾司法改革的历史,也许更有助于准确判断目前司法改革所处的历史方位。
广义而言,中国的司法改革已经走过了30年历程。1978年,以改革开放为起点,中国的法制和司法制度逐步得到恢复重建,司法改革也随之起步。
从上世纪80年代中期到90年代中期,以法院的审判方式改革等为主要内容,程序正义原则逐步得到重视,司法职业化也有所进展;1997年中共十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”,司法改革进入全面推进阶段;2002年中共十六大后,司法改革更多地触及体制层面,中共中央成立了专门的司法体制改革领导小组,并于2004年底转发了关于司法体制和工作机制改革的初步意见,确定了35项改革措施。
这一时期的改革颇为活跃,特别是最高法院主导的各种改革试验,注重司法活动与行政活动的区别,尤其对“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”等问题提出了针对性的改革措施。
2007年,中共十七大提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。果如是,沿着“恢复司法——司法改革——司法体制改革”的逻辑,下一步应该进入“深化”阶段。
但是,现实并未按照逻辑设计来发展。对比原先的路径,新近的改革方向有所变化,即重新强调司法的“大众化”和“民主化”,提出要重视民意和不忘“群众路线”。可以理解的背景是:司法作为纠纷解决和权利救济的最后一道防线,社会和民众对其寄予厚望。而由于权力的不当干预,司法机关在无法自主行使职权的同时,又要承受外界的失望和不满。社会转型期各种矛盾和纠纷丛生,但司法机关发挥的作用未能满足相应的社会需求;加之司法机关自身存在种种问题,司法因而信用不彰、权威难立。这导致了司法改革在一定程度上回复既往传统和做法。
超越“应对性思路”
这种回复和调整是否合理和有效,有待实践检验。
总体而言,司法改革同政治改革密切相关,甚至本身就是政治改革的核心内容之一。由于政治改革的风向和进展尚未明朗,司法体制方面的根本决断难以作出。因此,目前的改革基本上还停留于一种应对性思路,即有什么问题就处理什么问题,而不是从全面和深层次谋划布局。
某种意义上,现在的司法改革,还在“十字路口”前徘徊,尚未到做出重大抉择的时刻。
因此,新一轮的改革方案总体基调以“稳定”为重,更多侧重司法政策、人员和经费等实务层面,对于深层次的体制性问题并未过多触及。因争议难解,对一些各界期许已久的重大问题,改革方案或者基本上没有涉及,或者只提出了改革方向,而没有明确具体的改革意见。
例如,对于如何保障诉讼当事人及律师的诉讼权利,方案涉及不多。2007年修改的《律师法》规定了很多律师执业权利保障的内容,但因为没有配套的保障机制,加上公权力机关的不配合而难以落实。
而对于与法治原则和“国家尊重和保障人权”的精神相背离的劳动教养制度,方案只是确定了改革意向,对劳动教养或者未来的替代措施(违法行为矫治)的决定权归属,即是继续归公安部门还是归法院等核心争议尚无明确说法。同样的情况还包括看守所体制改革,即将管理看守所的职权从公安部门分离出去以实现权力制衡等,也因重重阻力而改革前景不明。
在政法经费保障改革方面,各界广泛期待。一方面,是要增加投入解决经费不足的问题;另一方面,则要摆脱法院对地方财政的依赖,进而解决“司法地方化”问题。相对理想的模式是,将司法经费同行政经费分离,在人大作预算的时候设立独立的司法预算,从财政体制上保障司法机关独立行使职权。但这次改革方案只是明确从中央到地方加大经费投入,在保障体制上没有大的变化。因此,即使经费不足问题有望得到缓解,法院“地方化”的困境仍难获得突破;再者,改变“司法地方化”局面,财政只是其中一个因素,更为根本的是人事权。由于执政党的领导体制还有待完善,这方面不可能“单兵突进”。
总之,司法改革的深层次推进,必须从政治体制改革入手,改变同法治的基本理念还不相符合的一些体制和观念;从宪政框架出发厘定司法的位置,把司法改革放到建设法治国家的战略高度来统筹推进。既然改革已经进入“深化”阶段,就应正本清源,不避难题,直面而行。■
本刊记者叶逗逗对此文亦有贡献